PPP 模式下項目管理存在的問題及對策探討

趙云霞

（中福天工建設集團有限公司，北京 102605 ）

一、PPP 模式的基本概念

廣義上，PPP 模式通常特指政府公共機構(gòu)與私營部門雙方，因供應共同商品與公共服務而形成的長期戰(zhàn)略合作模式。而狹義上，則強調(diào)了政府不借助行政手段，而是采用商業(yè)方式直接與社會資本進行合作。例如，利用政府從項目企業(yè)中取得的股權(quán)來增加對項目的控制，并強調(diào)政府在與企業(yè)進行合作的過程中的優(yōu)勢互補、風險共擔、收益共享及對公共利益的保障等，是符合當前社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展方式，緩解了政府的財政壓力，是以項目企業(yè)為政府投資擔保的項目工程建設與運作管理模式。

二、PPP 模式下項目管理的必要性

（一）國家相關部門對PPP 項目的大力推動

自2014 年PPP 融資模式被國務院、國家發(fā)改委、財政部等力推后，政府和社會資本合作模式始終是國家基礎設施建設的重要內(nèi)容。該融資模式已被我國重點省市和周邊地區(qū)廣泛應用，于2017 年再次到達了融資高峰。PPP 融資模式的優(yōu)點一方面是其能夠有效減輕各地政府的融資財政支出壓力，另一方面是其能夠有效減少社會項目投資者的項目資金管理風險。因此，PPP 融資模式是目前我國政府財政投資發(fā)展各類重大基礎及配套設施投資項目時，重點采用的模式。

（二）PPP 模式下項目進展出現(xiàn)諸多問題

PPP 模式在推廣過程中面臨一些問題。隨著PPP 模式范圍的擴大，影響越來越大，各部門的許多政策不斷修訂和規(guī)范，使PPP 模式的運行越來越困難。項目建設的投資計劃往往在幾年后進入投資階段，受材料價格、投資利率變動，以及政府政策法規(guī)變更等各種方面的影響，建設項目在實際執(zhí)行過程中往往超出了可承受的投資風險。工程建設前期的程序如果出現(xiàn)問題，就會影響工程項目的總體進展。例如，由于土地手續(xù)沒有批準，評估方案沒有審查，預算沒有批準，人大決議沒有通過，項目沒有納入財政部購買力平價項目庫。銀行等金融機構(gòu)在審查項目貸款時應嚴格審查項目前期程序，使項目結(jié)果符合規(guī)定。財政部發(fā)現(xiàn)，當?shù)胤秸疅o力支付整個項目進程，地方財政資金不足以支付年度可用性服務費時，應停止該項目的建設，PPP項目提前終止。因此，需要對PPP 模式下的項目進行全方位的管理。

三、PPP 模式下項目管理存在的問題

（一）管理缺乏規(guī)范性

PPP 模式下，一些企業(yè)管理者存在經(jīng)營理念落后、管理水平欠缺等問題。目前，由于我國企業(yè)采用PPP 模式實施項目建設，以在外承建大型基礎設施工程配套設施建項目施工為主，社會主體流動資本方多數(shù)選擇具有大型建設工程項目施工經(jīng)營性質(zhì)的企業(yè)，其中大部分的管理者為相關大型建筑行業(yè)的工程技術(shù)人員，其經(jīng)營理念和組織經(jīng)營管理思維落后，不能及時、正確地管理企業(yè)，沒有基于PPP 模式下的企業(yè)實際發(fā)展需要，造成企業(yè)發(fā)展存在困難。

（二）項目收益不明顯

在對PPP 融資項目建設進行融資管理的實際工作中，政府往往按照國際慣例定期向項目相關建設部門發(fā)放一定的項目投資補貼，但這并不需要特定的法律嚴格規(guī)范，項目管理公司必須盡其所能承擔一切風險。在這樣的背景下，融資項目的正常運行會帶來一定的投資收益，但無法有效避免這些風險，無法有效控制項目損失。另外，一些企業(yè)的建設部門開始對PPP 融資項目進行建設管理，引發(fā)融資管理現(xiàn)象，相應的項目融資管理成本處于較高水平，這直接影響了項目整體建設完成后所有投資收益率的高低。

（三）風險因素多變

通常在開展一個項目設計管理工作時，必須對一個項目設計報價、造價等基本信息資料加以仔細研究和分析確定。在PPP 模式的幫助下，管理者根本不需要按時完成上述任務，導致項目管理的實施無法通過強有力的基礎信息來源得到保證，雖然項目報價會計擁有基本的設計報價信息資料，但在其他幾個實際受到限制的領域中缺乏這些基本的信息資料，不能在一個項目的總體設計成本中做到嚴格控制。

（四）交流溝通不到位

PPP 模式下的交流平臺管理更為復雜，涉及范圍覆蓋各個省級部門、授權(quán)項目管理工作部門，以及各種類型的組織和用人單位，需要盡快建立一體化的高效的目標項目管理交流平臺，并為重要項目基礎配套設施提供支持。但是就目前的實際項目管理工作情況及分析結(jié)果來看，各個高效項目管理主體乃至項目管理部門在沒有充分明確自身項目管理的責任時，便自顧自地開始參與到整個高效項目的整體建設與日常運營及管理之中，相互之間往往由于缺乏溝通，導致各個環(huán)節(jié)與項目管理工作流程的銜接性明顯存在不足，同時管理工作效率相對較低，嚴重的還會直接影響其在項目實際管理工作中的效果。

四、PPP 模式下項目管理優(yōu)化策略

為了有效應對PPP模式下的項目管理出現(xiàn)的各種問題，應該嚴格落實好項目實施方案，提前規(guī)劃、頂層設計，具體包括以下四點。

（一）明確建設項目的基本主體和管理架構(gòu)

政府部門和政府委托的相關職能部門和事業(yè)單位可以參與建設資金籌措、生產(chǎn)、監(jiān)督和轉(zhuǎn)讓；實施組織和社會資本設立項目管理公司后，明確項目管理公司的股權(quán)比例和項目資本出資比例、社會資本出資額、股權(quán)比例的組織實施情況；簽署《股東投資協(xié)議書》及《公司章程》，召開第一次股東會議等，完成項目公司注冊登記等手續(xù)；在執(zhí)行過程中，落實好法人治理結(jié)構(gòu)，并建立完善的財務管理制度，明確財務管理與審批流程，對項目公司建設資金使用用途及資金走向的復核審批與監(jiān)督管理做到管嚴、抓細、落實。

規(guī)制框架主要涉及政府權(quán)限和監(jiān)管方面的關系。其中，政府權(quán)限的關系主要由政府部門管理對項目實施組織的權(quán)限和由政府部門直接管理，或透過項目實施機構(gòu)對社會投資的權(quán)限監(jiān)管方面，主要涉及履約管理、行政監(jiān)督和公眾監(jiān)管等，做到項目各參見方目標明確、責任清晰、工作范圍明確、工作內(nèi)容明確，確?；ハ鄥f(xié)助、相互監(jiān)督，落實各自職責，以實現(xiàn)強有力的工程監(jiān)理和實施保證。具體措施如下。

第一，規(guī)范項目管理制度。將項目管理機制及體系建設作為管理基本點，對不同的管理內(nèi)容、管理職責、管理規(guī)范做到標準化、統(tǒng)一化，實現(xiàn)手續(xù)流程化。由于項目管理的參與者眾多，有必要運用具體的項目管理體系來約束各方，協(xié)調(diào)人際關系，讓他們各司其職，承擔自己的責任，從而真正實現(xiàn)整個項目有效的科學管理規(guī)劃和控制。而在實際項目管理工作階段，還要不斷加大對先進信息技術(shù)和項目信息系統(tǒng)的開發(fā)使用，在合理化的情況下對項目信息管理系統(tǒng)的使用加以合理分級，使得PPP 整個項目的前期規(guī)劃更明朗、清晰。在整個項目的前期建設及日常運營中還要保證項目信息及時傳遞及資源高效率共享，確保項目決策的準確性、科學性。

第二，監(jiān)督管理。因為工程項目的參建方眾多，因此可以利用嚴格的法律合同關系進行項目經(jīng)營風險的分攤及對各參建方的層級監(jiān)督，在項目前期、建設期、經(jīng)營期、交付期和保修期等整個壽命期內(nèi)，監(jiān)督工程項目的投入、資金、項目建造、經(jīng)營、移交及維護等管理工作。

為了進行項目管理工作和監(jiān)督，首先要嚴格規(guī)范有關工程項目監(jiān)理的各個環(huán)節(jié)和項目管理流程，并提出詳盡的項目管理內(nèi)容和人員的職責要求，按照各項管理工作目標和規(guī)范，嚴格依據(jù)有關項目管理的基本工作內(nèi)容要求進行項目管理，保證項目管理工作得以正常、高效進行。其次，還必須進一步強化專項監(jiān)管力量，成立專業(yè)的項目監(jiān)察部門，對其在PPP 模式下的相關項目監(jiān)管工作實施全過程、全方位的檢查監(jiān)督，同時還需要明確它的監(jiān)督指導責任，一旦項目出現(xiàn)違紀問題就要及時對其進行調(diào)查，并及時做好黨紀追責處理，充分發(fā)揮監(jiān)督指導作用。

（二）加速深化施工信息管理模式

BIM 信息技術(shù)在建筑工程全壽命周期的綜合運用中，涵蓋了策劃、方案設計、建筑施工、運維、拆遷等內(nèi)容，實現(xiàn)信息化建設協(xié)同，促進信息溝通和合作，有利于降低成本和風險，改善建筑施工品質(zhì)，提高生產(chǎn)效率；重視前期的設計階段，先開展價值工程系統(tǒng)分析，再根據(jù)價值工程的研究對象，系統(tǒng)地開展社會價值系統(tǒng)工程，并經(jīng)過組織創(chuàng)新管理工作，爭取用較低的產(chǎn)品生命周期成本，科學地滿足用戶的需求。

（三）優(yōu)化溝通合作

在信息化時代，企業(yè)有必要構(gòu)建統(tǒng)一的項目辦公管理信息平臺。基于企業(yè)信息化的技術(shù)可以實現(xiàn)地方政府與其他企業(yè)項目部門參與企業(yè)管理部門主體的有效統(tǒng)一業(yè)務信息溝通和高效信息網(wǎng)絡交流。積極探索現(xiàn)代企業(yè)項目信息集成化項目管理辦公室信息管理模式的應用，使各項目管理部門主體之間在線、離線信息協(xié)同工作和在線、離線信息交流。在企業(yè)PPP 項目辦公室管理模式下，能有效實現(xiàn)基于企業(yè)項目管理過程信息管理的各項目部門管理業(yè)務的有效統(tǒng)一，同時能夠有效實現(xiàn)各項目管理部門主體與各項目相關管理部門之間的高效業(yè)務信息溝通，增強各環(huán)節(jié)之間的有效信息聯(lián)系，提高企業(yè)項目辦公室的實際管理水平。

（四）推廣工程總承包模式

工程總承包模式有利于控制工程造價，提高工程質(zhì)量安全標準。應盡量采用工程全過程咨詢服務，實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)項目。明確風險分攤框架，遵循風險最優(yōu)分攤、風險利益等效和風險控制的基本原則，合理分攤公眾資金和社會融資雙方的項目風險，并充分考慮公眾風險管理工作能力、政府項目管理績效機制，以及市場風險管理工作能力等因素。工程項目設計、施工、投資、經(jīng)營、維修等的商業(yè)風險，原則上由股權(quán)投資承擔。政府承擔有關法規(guī)風險、經(jīng)營風險和最低需求風險，政府和社會資本合理分享不可抗力的經(jīng)營風險。在成功推行工程項目期間，任何一方均不能單獨承擔整個工程項目的風險。必須事先查明、分析項目的所有風險，并確保各方承擔風險的最大能力和承受能力，這樣所有參與者都可以通過法律合同分擔風險。

另外，建設項目還涉及合同結(jié)構(gòu)、合同與投資管理制度，以及建設項目的法律申報制度。合同是項目的主要內(nèi)容或限制條款，主要包括權(quán)利義務、交付要求、履約保證、適應性和相關性等。權(quán)利和義務主要劃分了項目資產(chǎn)所有者、公眾利益資產(chǎn)、政府支付方法及投資風險分擔后果。交易條件限制主要界定項目合作期限、項目申報制度、價格調(diào)整機制和結(jié)果描述。福利保障限額的界定強制保險方案。社會福利保障體系由保證競爭、保證施工業(yè)績、保證運營維護、保證交付維護組成。連接邊界的適應主要定義應急處置、臨時收購、提前終止、合同修改、合同延期、新項目改建和擴建需求等相應措施。

結(jié) 語

綜上所述，PPP 模式本身投資規(guī)模大，建設和生產(chǎn)運營管理周期相對較長，涉及眾多利益相關者，如社會資本、政府及相關咨詢機構(gòu)、金融機構(gòu)、運營商等，這使得PPP模式面臨諸多問題，比如融資困難、資金鏈中斷、成本上升、資金回收困難等。為了解決PPP 模式中的問題和風險，確保PPP 模式的正確實施，對PPP 模式必須謹慎對待避免造成損失。