公立高校內(nèi)部控制中的問題及完善對策探討

梁艷媛

（廣州城市職業(yè)學(xué)院，廣州 510405）

引 言

隨著各高校加大辦學(xué)投入，公立高校無論是資產(chǎn)總額還是在校師生人數(shù)規(guī)模均日益壯大，內(nèi)部控制在公立高校日常管理中的地位和作用愈發(fā)凸顯。然而，從實(shí)際情況來看，部分公立高校的管理依然存在著一些問題，主要表現(xiàn)為內(nèi)部控制體系不健全、內(nèi)部審計(jì)不獨(dú)立、信息公開不透明等。因此，建設(shè)并完善公立高校內(nèi)部控制制度、規(guī)范公立高校財(cái)政資金支出、加強(qiáng)信息公開等問題已經(jīng)成為公立高校亟待解決的重要課題。

一、公立高校內(nèi)部控制制度建設(shè)的必要性

（一）有利于確保國有資產(chǎn)的安全完整

公立高校的固定資產(chǎn)主要是國有資產(chǎn)，保障國有資產(chǎn)的安全完整是公立高校資產(chǎn)管理最基本的要求，同時(shí)也是保障公立高校正常運(yùn)轉(zhuǎn)和維護(hù)教學(xué)科研秩序的物質(zhì)基礎(chǔ)。對公立高校的資產(chǎn)管理工作加強(qiáng)控制和管理，提高國有資產(chǎn)的使用效益，是確保公立高校實(shí)現(xiàn)長期、穩(wěn)定、健康發(fā)展的重要保障。

（二）有利于增強(qiáng)公立高校抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力

內(nèi)部控制是公立高校加強(qiáng)內(nèi)部管理的一項(xiàng)重要舉措，對于保障公立高校健康有序地發(fā)展具有重要的作用，公立高校通過內(nèi)部控制可以有效降低各類風(fēng)險(xiǎn)，提高風(fēng)險(xiǎn)防范能力和規(guī)避能力。作為高等教育事業(yè)的重要組成部分，公立高校承擔(dān)著為社會(huì)培養(yǎng)人才的重要使命，要想提高自身的競爭力，就必須加強(qiáng)內(nèi)部控制體系的建設(shè)，這也是保障公立高校健康發(fā)展的關(guān)鍵。

（三）有利于加強(qiáng)對公立高校財(cái)務(wù)收支的管理與監(jiān)督

公立高校由國家財(cái)政提供撥款，加強(qiáng)內(nèi)部控制既是保障公立高校穩(wěn)健運(yùn)行的要求，也是促使高校科學(xué)合理應(yīng)用財(cái)政資金的要求。作為公立高校，以健全完善的內(nèi)部控制體系為依托，建立崗位約束責(zé)任機(jī)制，對財(cái)務(wù)收入和支出進(jìn)行嚴(yán)格把控，做好資金收入管理，強(qiáng)化資金支出動(dòng)態(tài)跟蹤，可以確保資金來源清晰、去向明確，如此可以在一定程度上防止財(cái)政資金使用不當(dāng)。公立高校強(qiáng)化財(cái)務(wù)收支管控和監(jiān)督，可以促使財(cái)政資金最大限度地為教學(xué)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)服務(wù)，如此可以推動(dòng)高校教學(xué)質(zhì)量和水平提升。

二、部分公立高校內(nèi)部控制中的問題

（一）內(nèi)部控制意識(shí)較差

部分公立高校的領(lǐng)導(dǎo)干部和教職工內(nèi)控意識(shí)淡薄，個(gè)別公立高校領(lǐng)導(dǎo)干部對內(nèi)部控制認(rèn)識(shí)不到位，甚至認(rèn)為內(nèi)部控制是財(cái)務(wù)部門應(yīng)付上級(jí)主管部門檢查的事情，與自身沒有多大關(guān)系，對內(nèi)部控制工作重視程度不夠。同時(shí)，部分公立高校內(nèi)部控制建設(shè)的重要性缺乏相應(yīng)的宣傳，導(dǎo)致全校教職工對內(nèi)部控制缺乏了解和認(rèn)識(shí)。

（二）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不全面

當(dāng)前，部分公立高校在開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面還存在不足，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不全面，缺少公立高校行業(yè)的專屬風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)工作也未能落實(shí)到位，未將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估貫穿到公立高校管理的各個(gè)方面，也不能完全將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估深入具體某項(xiàng)工作的全生命周期過程。在對公立高校進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)，往往只重視公立高校的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)問題，而忽略了外部環(huán)境對公立高校帶來的風(fēng)險(xiǎn)影響。

（三）業(yè)務(wù)活動(dòng)內(nèi)控不到位

1.收支內(nèi)控不到位

一是收入內(nèi)控不到位，如收入不及時(shí)入賬、賬外賬，收入管理存在漏洞，收入沒有按照預(yù)算收入的規(guī)定及時(shí)上繳，等等。二是支出內(nèi)控不到位，如支出預(yù)算編制不科學(xué)、執(zhí)行不嚴(yán)格，支出預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)格，變更或調(diào)整缺乏必要的程序，支出管理存在漏洞，等等。

2.預(yù)算內(nèi)控不到位

部分公立高校缺乏預(yù)算執(zhí)行意識(shí)，遲遲未啟動(dòng)預(yù)算編制程序，或只重視經(jīng)費(fèi)的增長，而沒有考慮到資金使用效益等問題，在預(yù)算編制時(shí)不夠科學(xué)和嚴(yán)謹(jǐn)。在預(yù)算管理方面，部分公立高校存在滯后性，即更多關(guān)注事后解決問題，未能從事前編制預(yù)算環(huán)節(jié)入手編制更為精準(zhǔn)、科學(xué)的預(yù)算，也未注重事中環(huán)節(jié)做好預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)跟蹤管控，如此導(dǎo)致降低預(yù)算執(zhí)行效果。由于高校未建立起覆蓋事前、事中、事后的閉環(huán)管理體系，預(yù)算難以發(fā)揮效用，常常出現(xiàn)預(yù)算超支的情況。

3.資產(chǎn)內(nèi)控不到位

對資產(chǎn)的采購、驗(yàn)收、保管等缺乏統(tǒng)一的制度規(guī)定，沒有建立有效的監(jiān)督機(jī)制；對固定資產(chǎn)沒有進(jìn)行實(shí)行、動(dòng)態(tài)的管理，資產(chǎn)使用效率低下，賬賬不符；未按規(guī)定辦理資產(chǎn)調(diào)撥或?qū)ν馔顿Y等審批手續(xù)，導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失；對無形資產(chǎn)缺乏管理，存在無形資產(chǎn)流失。

（四）內(nèi)部控制的信息化建設(shè)水平較低

目前，我國大多數(shù)公立高校還未建立完善的內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)，系統(tǒng)都是分布在各種管理系統(tǒng)當(dāng)中，呈現(xiàn)條塊化、功能單一化特點(diǎn)，無法實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的共享和統(tǒng)一。但在大數(shù)據(jù)時(shí)代全面來臨之際，公立高校的財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)信息除傳統(tǒng)的結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)外，還包括大量的非結(jié)構(gòu)化、半結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)信息，這些信息難以通過ERP 系統(tǒng)進(jìn)行分析，導(dǎo)致財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的信息難以及時(shí)、準(zhǔn)確地反映單位真實(shí)財(cái)務(wù)狀況和內(nèi)部控制管理情況。

（五）對財(cái)務(wù)活動(dòng)的監(jiān)督不到位

雖然大多數(shù)公立高校都建立了財(cái)務(wù)管理制度，但部分公立高校在執(zhí)行過程中僅限于財(cái)務(wù)部門內(nèi)部對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，無法實(shí)現(xiàn)對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)全過程的有效控制。內(nèi)部監(jiān)督問題主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)督流于形式；二是缺乏完善的內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督機(jī)制；三是部分公立高校內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)不健全，無法對財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行日常監(jiān)督和事前審計(jì)，多是事后進(jìn)行監(jiān)督。

三、公立高校內(nèi)部控制問題的解決對策

（一）建立健全財(cái)務(wù)內(nèi)控制度體系

一是明確崗位職責(zé)。公立高校崗位設(shè)置的合理與否直接關(guān)系到內(nèi)部控制制度的執(zhí)行效果。因此，公立高校應(yīng)根據(jù)自身的發(fā)展情況，建立健全各部門人員的崗位職責(zé)，并結(jié)合本單位的實(shí)際情況進(jìn)行修改完善，從而使崗位職責(zé)更符合實(shí)際工作的要求。

二是規(guī)范業(yè)務(wù)流程。首先，要對各業(yè)務(wù)流程進(jìn)行梳理，對各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程中涉及的審批環(huán)節(jié)進(jìn)行詳細(xì)劃分，并制定相應(yīng)的審批手續(xù)，明確各部門及相關(guān)人員在各流程中的權(quán)責(zé)，以形成以預(yù)算管理為核心的內(nèi)部控制體系。其次，要對各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程進(jìn)行全面的梳理和評(píng)估，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、分級(jí)梳理等工作，并制定相應(yīng)的應(yīng)對措施。

三是完善內(nèi)部控制制度體系。首先，要在公立高校內(nèi)部明確制度制定的原則和標(biāo)準(zhǔn)，以保證內(nèi)部控制制度符合國家相關(guān)政策要求；其次，要符合本校的實(shí)際情況；最后，要體現(xiàn)內(nèi)控制度執(zhí)行的可操作性、實(shí)用性和有效性等特點(diǎn)。

（二）提升風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估能力

公立高校在進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)，應(yīng)從公立高校的戰(zhàn)略目標(biāo)及自身狀況出發(fā)，按照風(fēng)險(xiǎn)管理要求，將風(fēng)險(xiǎn)管理貫穿整個(gè)管理過程中。具體可從以下方面入手。

一是對于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系而言，公立高校應(yīng)將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為內(nèi)部控制工作的重要內(nèi)容。公立高校在開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)，應(yīng)以內(nèi)部控制目標(biāo)為導(dǎo)向。財(cái)務(wù)管理人員要充分了解學(xué)校的辦學(xué)目標(biāo)、發(fā)展戰(zhàn)略及校園文化建設(shè)等方面的情況。在此基礎(chǔ)上，再結(jié)合公立高校內(nèi)部控制的實(shí)際情況及外部環(huán)境情況來確定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)方法。首先是評(píng)估指標(biāo)體系，應(yīng)建立健全內(nèi)部控制制度，以確保資產(chǎn)管理狀況良好，收入、支出及財(cái)務(wù)活動(dòng)合法合規(guī)，會(huì)計(jì)信息真實(shí)完整。其次是評(píng)估程序和方法：應(yīng)制定評(píng)估方案，確定評(píng)估范圍，選擇評(píng)估方法；通過調(diào)查問卷收集信息；分析數(shù)據(jù)，匯總材料；撰寫報(bào)告，做出結(jié)論；上報(bào)材料，整理歸檔；形成報(bào)告，提出建議。

二是對于風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對策略而言，公立高校應(yīng)結(jié)合學(xué)校的發(fā)展戰(zhàn)略、財(cái)務(wù)目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)形勢等制定出切實(shí)可行的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對策略。其中主要包括建立健全的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制、財(cái)務(wù)監(jiān)控機(jī)制及外部環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制等。只有通過科學(xué)合理的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，才能有效識(shí)別學(xué)校內(nèi)部存在的各種財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并有針對性地采取相應(yīng)措施予以解決。

（三）強(qiáng)化業(yè)務(wù)活動(dòng)內(nèi)控

1.強(qiáng)化收支內(nèi)控

公立高校的收入主要包括學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)、教材費(fèi)、資料費(fèi)、會(huì)議費(fèi)等，收入來源主要是財(cái)政撥款和學(xué)費(fèi)收入。要規(guī)范各項(xiàng)收支，就必須從源頭入手。

一是要根據(jù)國家有關(guān)政策規(guī)定，合理設(shè)置收費(fèi)項(xiàng)目，實(shí)行公開制度。收費(fèi)項(xiàng)目應(yīng)事先公開，同時(shí)將收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)在校內(nèi)公示。

二是嚴(yán)格執(zhí)行收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)禁超標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)。學(xué)校的各項(xiàng)收費(fèi)必須在規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行，不允許超標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)，同時(shí)應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定實(shí)行收支兩條線管理，確保收入能及時(shí)、足額地上繳國庫或財(cái)政專戶。

三是要嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)經(jīng)紀(jì)律，規(guī)范財(cái)務(wù)行為。公立高校的收入必須全部納入學(xué)校的預(yù)算管理范圍，并嚴(yán)格按照財(cái)政部門批復(fù)的預(yù)算執(zhí)行。公立高校在支付各項(xiàng)支出時(shí)必須按照規(guī)定辦理結(jié)算手續(xù)，嚴(yán)禁截留、挪用、坐支收入，嚴(yán)禁私設(shè)“小金庫”，嚴(yán)禁設(shè)置“賬外賬”及資金轉(zhuǎn)移渠道。

2.做好預(yù)算內(nèi)控

公立高校預(yù)算是對未來某一時(shí)期的資源分配，是對公立高校各項(xiàng)收入與支出的預(yù)測。公立高校的預(yù)算管理包括收入、支出和結(jié)余等，是公立高校業(yè)務(wù)活動(dòng)內(nèi)控管理的重要內(nèi)容。一是公立高校要嚴(yán)格按照國家的有關(guān)規(guī)定制定預(yù)算管理制度，明確預(yù)算編制要求，規(guī)范預(yù)算編制方法，科學(xué)合理地確定各項(xiàng)支出的規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)。二是要建立健全預(yù)算管理制度體系，公立高校要做好年度預(yù)算編制工作，并對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行考核評(píng)價(jià)。三是對公立高校收支結(jié)余進(jìn)行管理與控制。在編制年度預(yù)算時(shí)，要按照收支平衡原則對各項(xiàng)收入進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，尤其是各項(xiàng)基金收入一定要與實(shí)際收支相匹配。

3.規(guī)范資產(chǎn)內(nèi)控

公立高校的資產(chǎn)主要分為固定資產(chǎn)和流動(dòng)資產(chǎn)，前者包括房屋、設(shè)備、家具等，后者包括專用材料、低值易耗品等。其中，固定資產(chǎn)是公立高校開展各項(xiàng)教學(xué)活動(dòng)的基礎(chǔ)，也是公立高校實(shí)現(xiàn)健康可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。

一是對固定資產(chǎn)進(jìn)行清查，建立健全的固定資產(chǎn)管理制度，明確國有資產(chǎn)的使用人、保管人、責(zé)任人等。

二是規(guī)范固定資產(chǎn)的使用和處置流程，制定合理、有效的處置制度，明確報(bào)廢、轉(zhuǎn)讓、出售等資產(chǎn)處置的權(quán)限和程序。

三是建立固定資產(chǎn)核算制度，制定嚴(yán)格的固定資產(chǎn)核算程序和方法，明確會(huì)計(jì)核算和賬務(wù)處理流程。

四是完善國有資產(chǎn)的監(jiān)督機(jī)制，定期或不定期地對國有資產(chǎn)展開檢查工作。

（四）加強(qiáng)信息管理系統(tǒng)建設(shè)

公立高校應(yīng)積極推進(jìn)內(nèi)部控制信息化建設(shè)，將信息化建設(shè)與內(nèi)部控制相結(jié)合，以實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)管理與信息技術(shù)的深度融合。

一是應(yīng)建立完善的財(cái)務(wù)信息管理系統(tǒng)。以學(xué)校為單位建立財(cái)務(wù)信息管理系統(tǒng)，對各部門、各單位的財(cái)務(wù)信息加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)和分析。同時(shí)，應(yīng)根據(jù)實(shí)際需求建立預(yù)算執(zhí)行分析系統(tǒng)、合同管理系統(tǒng)等信息化項(xiàng)目，加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行情況的動(dòng)態(tài)監(jiān)控和預(yù)警分析，以及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并解決問題。

二是應(yīng)加強(qiáng)對數(shù)據(jù)的處理能力。要實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的信息化管理，就需要提高財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的處理能力。通過對財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行處理，可以將各種會(huì)計(jì)憑證轉(zhuǎn)變?yōu)殡娮討{證，實(shí)現(xiàn)電子報(bào)銷和入賬，也可以將紙質(zhì)票據(jù)轉(zhuǎn)變?yōu)殡娮悠睋?jù)并自動(dòng)打印，提高財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的處理能力。

三是注意網(wǎng)絡(luò)安全。隨著公立高校辦學(xué)規(guī)模不斷擴(kuò)大，教學(xué)科研任務(wù)日益繁重，人員流動(dòng)頻繁，公立高校的信息系統(tǒng)安全問題日益突出。要加強(qiáng)信息安全管理工作，就要加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全建設(shè)和內(nèi)部控制制度建設(shè)。在網(wǎng)絡(luò)安全方面，要完善信息安全防護(hù)機(jī)制，建立健全信息安全管理制度。

（五）完善內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督機(jī)制

為保證內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督機(jī)制的有效性，公立高校應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況，制定科學(xué)合理的內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督制度，對財(cái)務(wù)管理制度、預(yù)算管理制度等進(jìn)行重點(diǎn)審計(jì)。同時(shí)，應(yīng)建立健全審計(jì)監(jiān)督部門與財(cái)務(wù)部門之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，使內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督工作更加規(guī)范和科學(xué)?？赏ㄟ^建立內(nèi)部審計(jì)委員會(huì)，定期對公立高校的財(cái)務(wù)管理情況進(jìn)行檢查與考核，以對公立高校的內(nèi)部控制工作進(jìn)行有效監(jiān)督。公立高?？赏ㄟ^開展年度內(nèi)部控制評(píng)價(jià)工作、年度經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作等來對公立高校的內(nèi)部控制情況進(jìn)行監(jiān)督。與此同時(shí)，還可以將內(nèi)部審計(jì)結(jié)果與年終績效考核掛鉤，以激勵(lì)公立高校財(cái)務(wù)管理人員積極配合內(nèi)部控制制度的建設(shè)工作。

結(jié) 語

公立高校的內(nèi)部控制制度是指公立高校為有效保證教育教學(xué)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合法、合規(guī)及資產(chǎn)的安全、完整，防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高資金使用效益，促進(jìn)公立高校實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)而建立的一系列制度。為了推進(jìn)新時(shí)代高等教育事業(yè)的健康快速發(fā)展，加強(qiáng)公立高校內(nèi)部控制建設(shè)迫在眉睫。