精明增長與有序收縮背景下的實用性城鎮(zhèn)規(guī)劃探究

王紹春 趙馥蕾

1.云南省國土空間規(guī)劃學(xué)會 云南 昆明 650000

2.云南同元空間規(guī)劃設(shè)計（集團）有限責(zé)任公司 云南 昆明 650000

“十四五”期間，我國經(jīng)濟發(fā)展迅速，城鎮(zhèn)化進程不斷加快，農(nóng)村人口大量向城市遷移，導(dǎo)致了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的出現(xiàn)和鄉(xiāng)村社會的不平衡。在這種背景下，國家開始實施“三農(nóng)”政策，即農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村。而隨著城市化的推進和工業(yè)化的快速增長，越來越多的人涌入大城市，這就使得原本就存在的“城中村”數(shù)量急劇增加，而這些人又缺乏足夠的勞動力，生活壓力增大，從而造成了“空巢老人”的問題日益嚴(yán)重。在這樣的背景下，精明增長和有序收縮理論應(yīng)運而生，它是一種以理性的思維方式來分析現(xiàn)實的方法論，它是以經(jīng)濟學(xué)的角度來研究人類的行為規(guī)律，并通過對歷史的考察與總結(jié)，將其運用到實際的城鎮(zhèn)規(guī)劃中，使其更加符合客觀的環(huán)境條件，同時也能滿足人們的需求以及促進當(dāng)?shù)氐目沙掷m(xù)發(fā)展。精明增長的產(chǎn)生與發(fā)展中的一系列矛盾，如：土地資源的有限性，人均耕地面積的不足；由于交通不便，基礎(chǔ)設(shè)施落后，公共設(shè)施不完善等。

1 精明增長 VS 有序收縮

精明增長（Smart Growth）是一種決策和規(guī)劃的方法，它將政府開支與城市管理的經(jīng)濟和效率相結(jié)合。針對的問題是，城市無序擴張，即城市邊界的無節(jié)制擴張，已經(jīng)導(dǎo)致人們流離失所和內(nèi)城工業(yè)的衰退。緊湊和可持續(xù)的城市發(fā)展是城市發(fā)展的核心價值，其主要目標(biāo)是限制城市蔓延，提高土地利用效率，提高生活質(zhì)量和城市活力，保護生態(tài)環(huán)境，這包括小城鎮(zhèn)的改造。政策的作用是在土地開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之間建立良好的互動關(guān)系，降低土地開發(fā)和環(huán)境保護的成本，同時滿足工業(yè)發(fā)展和住房保障等實際需要。

有序收縮（Shrink Smart）對不同類型的城市壓縮，對政府的城市治理策略和規(guī)劃管理方案的影響進行了較為系統(tǒng)的分析。目前，我國城市發(fā)展所面臨的主要問題是“人口流失”、“土地閑置”、“產(chǎn)業(yè)衰退”等多種因素，包括“去工業(yè)化”和“郊區(qū)化”。城市集約可持續(xù)發(fā)展是“有序收縮”的一種價值理念，它的主要目標(biāo)是：縮小城市用地規(guī)模、集中人口、工業(yè)、人口、空間、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、公共基礎(chǔ)設(shè)施等。政策效果是使人口、產(chǎn)業(yè)等要素向城鎮(zhèn)內(nèi)部聚集，從而使土地利用效率得到提升，并使公共基礎(chǔ)設(shè)施得到最優(yōu)化，但是人口回流的效果存在著明顯的差別[1]。

2 精明增長與有序收縮在實用性城鎮(zhèn)規(guī)劃中研究方法

2.1 城市增長與收縮類型判別

城市增長與收縮的研究對象是城市發(fā)展的主要內(nèi)容，而兩者之間的關(guān)系也是非常重要的問題之一。在對“城市化”的內(nèi)涵和外延進行分析的基礎(chǔ)上，我們可以發(fā)現(xiàn)，城市增長與收斂的概念是一致的：“城市增長的規(guī)模和速度的變化反映了一個地區(qū)的經(jīng)濟、社會、文化等方面的發(fā)展程度?！睆目臻g結(jié)構(gòu)上來看，“城市化”的核心在于其內(nèi)部的擴張以及外部的收縮；從時間上看，城市增長的過程中，其內(nèi)在的擴張則體現(xiàn)為一種動態(tài)的狀態(tài)；而在空間的分布上，則表現(xiàn)為一種持續(xù)的狀態(tài)；從空間的角度看，它不僅包括了城市內(nèi)部的擴展還包含了城市內(nèi)部的拓展（即城市內(nèi)部的擴大）。

2.2 城市增長與收縮分異影響因素診斷

通過對上述因素的分析可以發(fā)現(xiàn)，在城市增長與有序收縮的影響因素中，經(jīng)濟增長率和居民消費水平是兩個重要的變量；而在兩者的相互作用中，需求量的變化會導(dǎo)致城鎮(zhèn)化率的下降；而隨著城市化的發(fā)展以及人均收入的提高等，則會使城鄉(xiāng)差距不斷縮小，從而使得農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移成為必然。從以上的實證結(jié)果來看，雖然二者之間的關(guān)系并沒有直接的因果聯(lián)系，但這并不代表說明人們不能夠忽視它們的存在性，而是要從整體上把握好其規(guī)律。首先，從總體上看，城市擴張與收斂的趨勢是一致的：一方面，城市擴張的速度越快，則其增長的幅度越大，反之亦然。另一方面也要注意到，由于我國的人口基數(shù)大，因此在進行規(guī)劃時，應(yīng)考慮到不同地區(qū)的差異性，并根據(jù)實際情況制定合理的規(guī)劃方案。其次是，對于政府來說，應(yīng)該將“三農(nóng)”問題作為一個重點，加強對農(nóng)業(yè)的投入力度，同時也應(yīng)加大基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和完善，以滿足農(nóng)民的基本需要[2]。

3 精明增長與有序收縮在城鎮(zhèn)規(guī)劃中的現(xiàn)狀

3.1 流空間視角下的城鎮(zhèn)增長與收縮

流空間是指城市空間中的各個部分之間的聯(lián)系和組合，其目的在于將各功能單元的空間進行合理地安排和組織，從而實現(xiàn)城市整體的高效發(fā)展。在規(guī)劃實施過程中，首先要明確各部門的職責(zé)分工，并根據(jù)實際情況確定各職能區(qū)的具體工作內(nèi)容，然后對這些區(qū)域的用地性質(zhì)、布局等因素加以分析，以達到對城鎮(zhèn)的有效控制。在規(guī)劃設(shè)計的時候要考慮到不同的需求人群，同時還要結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟狀況，制定相應(yīng)的土地使用方案。在規(guī)劃的初期階段，需要對城鎮(zhèn)的總體規(guī)模、人口數(shù)量及分布的特點予以充分的認識；中期的時候則應(yīng)該通過調(diào)查研究，了解居民的居住習(xí)慣，并以此為依據(jù)，來決定城鎮(zhèn)的選址；后期的時候則是要將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資源配置與城市的建設(shè)相協(xié)調(diào)，使之相互促進，共同進步。此外，還可以利用流域的變化特征，來改變原有的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)，使之更加適應(yīng)新的生活環(huán)境，提高村民的滿意度。

3.2 城鎮(zhèn)增長與收縮的空間關(guān)系

城鎮(zhèn)擴張與收縮的空間關(guān)系，是指隨著城市的發(fā)展和變化，在經(jīng)濟增長的過程中，由于城市的快速增長，導(dǎo)致了大量的農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，從而形成了一個巨大的社會需求，這就使得在這個階段，人們對生活質(zhì)量的要求越來越高，對環(huán)境的保護也變得更加重視。從總體上來說，我國城市化進程的加快使鄉(xiāng)村地區(qū)的土地面積不斷擴大，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的用地卻持續(xù)增加，因此造成了城鄉(xiāng)之間的差異性。從空間上來看，中國目前的人均耕地面積約為1370畝，而發(fā)達國家的平均水平為5200畝，這就意味著，在未來的10年，如果按照現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)進行，將有可能會出現(xiàn)嚴(yán)重的資源浪費現(xiàn)象，并且會影響到整個國家的可持續(xù)性的建設(shè)以及人民的居住條件。所以說，要想實現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展目標(biāo)，必須要堅持以人為本的原則來制定合理的規(guī)劃和政策。從空間的角度看，對于不同的區(qū)域而言，其自身的特點也不盡相同，但是又有著各自的優(yōu)勢所在[3]。

3.3 增長與收縮城市的等級規(guī)模差異

增長與收縮的差異是由城市的發(fā)展水平和經(jīng)濟狀況決定的：在城市中，增長速度快，人均收入高，生活質(zhì)量好，人們對環(huán)境的要求高，對居住條件的需求大，因此在這種情況下，可以將增長率與城市化率的比例作為衡量標(biāo)準(zhǔn)。我們不難發(fā)現(xiàn)，增長和收縮的空間分布是不同的；但是，從整體上看，兩者之間存在一定的聯(lián)系：前者的擴張會使城市的基礎(chǔ)設(shè)施更加完善，而后者的擴張會使得城市的功能得到進一步的提升；二者的差距則相反，但卻沒有明顯的差別：前者的規(guī)模效應(yīng)大于后者，但其內(nèi)部的結(jié)構(gòu)優(yōu)化程度要高于后者。通過比較，無論是增長還是收縮，它們都是一種相互影響的關(guān)系：一方面，增長意味著資源的集聚，另一方面則會促進城鎮(zhèn)的建設(shè)以及改善公共服務(wù)的供給能力。

4 增強城鎮(zhèn)規(guī)劃實用性的實施路徑

4.1 做好調(diào)研工作，深入了解城鎮(zhèn)現(xiàn)狀

城鎮(zhèn)規(guī)劃是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它涉及城鎮(zhèn)的方方面面，需要綜合考慮各因素，并結(jié)合實際情況進行科學(xué)地分析和預(yù)測。在制定方案之前，首先要對城鎮(zhèn)的現(xiàn)狀做全面的調(diào)查研究，包括其地理位置、交通狀況、地形地貌等，并根據(jù)調(diào)查結(jié)果，確定各影響因素的權(quán)重值，從而為編制城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃提供可靠的依據(jù)和指導(dǎo)。其次，要將城鎮(zhèn)的功能定位為“既生產(chǎn)又生活”，即既要壯大產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)又要提高服務(wù)社會，而非單純的經(jīng)濟增長。同時也應(yīng)將其與區(qū)域城市群的整體建設(shè)相銜接，以促進城鎮(zhèn)化的進程；也可以通過建立合理的產(chǎn)業(yè)布局來實現(xiàn)區(qū)域的可持續(xù)的增長。在規(guī)劃過程中，應(yīng)該充分利用現(xiàn)有的資源和空間，以提高土地利用效率[4]。

4.2 分級分類推進城鎮(zhèn)規(guī)劃編制工作

目前，我國城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)存在著規(guī)劃編制缺乏科學(xué)性預(yù)測、規(guī)劃內(nèi)容不完善等問題。因此要加強對城鎮(zhèn)規(guī)劃的研究和分析，制定出一套符合實際情況的城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略，并根據(jù)現(xiàn)實的變化及時調(diào)整和修改。首先，在編制過程中，要明確各城鎮(zhèn)之間的功能定位，合理確定鎮(zhèn)村體系分布及規(guī)模大小，并對不同的城鎮(zhèn)進行分類，使其具有一定的可操作性。其次是在編制方法上，要堅持以人為本，充分考慮到人民的需求與利益，使其能夠最大限度地滿足自身的需要；最后，在編制的過程中要注意到各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的具體狀況，做到因地制宜，因時制宜，避免出現(xiàn)“一刀切”的現(xiàn)象。此外，還應(yīng)該將各城鎮(zhèn)的軟環(huán)境水平，基礎(chǔ)設(shè)施等方面的指標(biāo)納入其中，以保證城鎮(zhèn)的整體質(zhì)量。

4.3 完善城鎮(zhèn)規(guī)劃體系，完善縱向傳導(dǎo)機制

為了促進城鎮(zhèn)發(fā)展，規(guī)劃部門不僅要考慮城鎮(zhèn)級、鄉(xiāng)村級產(chǎn)業(yè)發(fā)展和建設(shè)的需要，還要考慮區(qū)域發(fā)展和城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)系。城鎮(zhèn)規(guī)劃是國土空間規(guī)劃的重要組成部分，是承接省州市縣級國土空間規(guī)劃的重要載體，是具體建設(shè)落地實施的重要保障，是國土空間規(guī)劃體系中較為微觀和細致的城鄉(xiāng)行政規(guī)劃。規(guī)劃管理制度的結(jié)構(gòu)也影響到城鎮(zhèn)規(guī)劃的可行性。因此，規(guī)劃部門需要明確城鎮(zhèn)規(guī)劃的工作層次，完善城鎮(zhèn)規(guī)劃體系。在城鎮(zhèn)規(guī)劃體系中，城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村構(gòu)成了實施城鎮(zhèn)規(guī)劃體系的核心，三者都是城鎮(zhèn)規(guī)劃體系的組成部分。根據(jù)城鎮(zhèn)規(guī)劃的具體任務(wù)，明確城鎮(zhèn)所處主體功能區(qū)的科學(xué)定位，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，做好城鎮(zhèn)分類、總體目標(biāo)和資源整合工作；同時，要注意城鎮(zhèn)規(guī)劃的可實施性，運用約束性指標(biāo)[5]。

4.4 預(yù)留規(guī)劃彈性空間，應(yīng)對未來發(fā)展的不確定性

規(guī)劃的彈性空間是指，在規(guī)劃的過程中，根據(jù)不同的需求和發(fā)展目標(biāo)，對未來的發(fā)展方向做出合理的調(diào)整和規(guī)劃。在實際的編制中，由于各種因素的影響導(dǎo)致了部分城鎮(zhèn)的發(fā)展出現(xiàn)了一定的不確定性，而這種不確定性的存在會給城鎮(zhèn)的建設(shè)帶來很多的困難與挑戰(zhàn)。因此需要對未來的發(fā)展進行預(yù)測，并制定出相應(yīng)的方案來解決這些問題。對于一些具有較大規(guī)模的城鎮(zhèn)來說，其內(nèi)部的基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)具備了較高的使用效率，但是在當(dāng)前的社會經(jīng)濟發(fā)展中，仍然有許多的資源無法滿足當(dāng)下的生活水平，所以為了能夠更好地實現(xiàn)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展，就必須要將現(xiàn)有的公共設(shè)施以及配套設(shè)施的利用率提高，從而保證其功能的完善與提升。同時還可以通過對原有的公共設(shè)施進行改造，使其更加符合時代的要求。

4.5 加強城鎮(zhèn)規(guī)劃與若干城鎮(zhèn)規(guī)劃政策法規(guī)體系之間的銜接

由于我國的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平還處于較低的層次上，所以在規(guī)劃實施過程中，需要加強對相關(guān)政策法規(guī)的銜接與協(xié)調(diào)，以促進其更好地為村民服務(wù)。加大對城鎮(zhèn)規(guī)劃的宣傳力度，使人們充分認識到村容村貌的重要性及其結(jié)構(gòu)優(yōu)勢。加強對城鎮(zhèn)規(guī)劃的指導(dǎo)和監(jiān)督，使其發(fā)揮更大作用，從而提高城鎮(zhèn)的整體效率。引入全面、科學(xué)、合理的城鎮(zhèn)規(guī)劃體系并嚴(yán)格執(zhí)行，保證該方案的順利進行。完善現(xiàn)有的城鎮(zhèn)規(guī)劃體系，并根據(jù)實際情況制定相應(yīng)的配套措施，以確保各項工作的正常開展。另外，要注重對于村鎮(zhèn)規(guī)劃的評價機制，通過不斷地實踐與探索，逐步形成符合當(dāng)?shù)靥厣某擎?zhèn)規(guī)劃，應(yīng)結(jié)合地方的自然條件，如地形地貌等，綜合考慮各因素，選擇合適的區(qū)域布局，并將這些內(nèi)容納入到城鎮(zhèn)的總體格局之中。

5 總結(jié)

綜上所述，在推進城鎮(zhèn)化的過程中，要想實現(xiàn)城鎮(zhèn)規(guī)劃的科學(xué)化，就要加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高其使用效率，使其能夠滿足實際生活需求。要根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r，對城鎮(zhèn)的用地進行合理的規(guī)劃和布局，并結(jié)合當(dāng)?shù)氐奶厣蛢?yōu)勢，將城鎮(zhèn)的功能發(fā)揮到最大。在制定城鎮(zhèn)規(guī)劃時，要考慮到城鎮(zhèn)的未來發(fā)展，并與國家的整體利益相協(xié)調(diào)，避免出現(xiàn)盲目擴張的現(xiàn)象。同時，也應(yīng)該注重對現(xiàn)有的資源利用，做到充分地開發(fā)、節(jié)約。對于一些已經(jīng)建成的城鎮(zhèn)而言，可以通過調(diào)整土地結(jié)構(gòu)，使之與城市的空間格局保持一致，從而達到增強實用性的目的。