成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈撤縣設(shè)區(qū)的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)研究

黃 磊,賈 淙,汪嘉涵

(1. 西南大學(xué) a.經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,b.國(guó)家治理學(xué)院,重慶 400715;2.武漢大學(xué) 中國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃研究院,湖北 武漢 430072)

引言

改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)城市經(jīng)濟(jì)保持高速發(fā)展,城市化率穩(wěn)步提升,城市競(jìng)爭(zhēng)格局加劇,各地為提高城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速率,逐漸偏向調(diào)整區(qū)內(nèi)行政區(qū)劃實(shí)現(xiàn)城市規(guī)模快速擴(kuò)張。市級(jí)政府的區(qū)劃調(diào)整主要集中在“縣改市”與“撤縣(市)設(shè)區(qū)”兩大政策,而在20世紀(jì)90年代“縣改市”政策的凍結(jié)使“撤縣(市)設(shè)區(qū)”政策成為主流,僅2002年就發(fā)生了13例,2009年省直管縣制度改革,又將行政區(qū)劃調(diào)整推向高潮,進(jìn)一步推動(dòng)了該政策實(shí)踐。2014年我國(guó)發(fā)生20起“撤縣(市)設(shè)區(qū)”案例,創(chuàng)下歷史新高記錄,城市區(qū)域規(guī)劃調(diào)整仍被作為推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段。但我國(guó)現(xiàn)有的行政區(qū)劃體制仍不能完全滿足地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需要,受行政界線限制與區(qū)縣博弈影響,組織經(jīng)濟(jì)架構(gòu)失衡、中心城市空間拓展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)等問(wèn)題逐漸增多,行政區(qū)經(jīng)濟(jì)、虛假城市化等現(xiàn)象也對(duì)城市間的協(xié)調(diào)發(fā)展產(chǎn)生阻礙。在這種情況下,以“撤縣(市)設(shè)區(qū)”政策為代表的區(qū)劃調(diào)整成為當(dāng)前部分中心城市拓展發(fā)展空間的重要手段,重慶市“十三五”規(guī)劃就已指出要積極探索有利于推動(dòng)城市群和區(qū)域一體化發(fā)展的跨區(qū)域行政協(xié)調(diào)機(jī)制,穩(wěn)妥推進(jìn)符合條件的縣有序升區(qū)。該政策通過(guò)打破原有行政區(qū)劃使不同區(qū)域間的資源由碎片化轉(zhuǎn)為集中化,促進(jìn)不同生產(chǎn)要素在區(qū)域間自由流動(dòng),為城市擴(kuò)張規(guī)模、提升城市化水平創(chuàng)造機(jī)遇。

增強(qiáng)中心城市輻射帶動(dòng)功能、優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局是國(guó)家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重點(diǎn)任務(wù)。“撤縣(市)設(shè)區(qū)”政策作為城市區(qū)劃和功能拓展的重要手段,在全國(guó)主要經(jīng)濟(jì)區(qū)和中心城市正廣泛推進(jìn),成渝地區(qū)作為西部城市最為稠密的地區(qū)表現(xiàn)尤為突出。2000年至今,重慶共發(fā)生15起、四川共發(fā)生17起“撤縣(市)設(shè)區(qū)”調(diào)整。黨和國(guó)家高度重視成渝地區(qū)城市發(fā)展,2020年1月,習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第六次會(huì)議上明確提出要推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè),強(qiáng)調(diào)要強(qiáng)化中心城市的輻射帶動(dòng)作用。2021年3月,《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè),打造具有全國(guó)影響力的重要經(jīng)濟(jì)中心、科技創(chuàng)新中心、改革開(kāi)放新高地、高品質(zhì)生活宜居地,對(duì)成渝地區(qū)城市功能發(fā)展提出了新要求。作為“撤縣(市)設(shè)區(qū)”政策實(shí)施的典型地區(qū),成渝地區(qū)的行政區(qū)劃調(diào)整與城市一體化發(fā)展趨勢(shì)對(duì)內(nèi)陸其他地區(qū)具有重要借鑒意義。但實(shí)際上成渝地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)進(jìn)展仍與發(fā)達(dá)地區(qū)存在差距,內(nèi)部各縣域經(jīng)濟(jì)差異突出。盡管改革開(kāi)放之后成渝地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了長(zhǎng)足成效,卻仍受到傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和發(fā)展模式制約,集約化程度較低,經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量不高。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)是成渝地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大機(jī)遇,是整合區(qū)內(nèi)生產(chǎn)要素實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要突破口。面對(duì)成渝地區(qū)的發(fā)展訴求和現(xiàn)實(shí)困境,撤縣設(shè)區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整能否促進(jìn)成渝地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?若能,又是通過(guò)何種機(jī)制實(shí)現(xiàn)?該如何更好利用該政策?以上問(wèn)題亟待總結(jié)與回答,本文側(cè)重探討上述論題。

基于此,本文選取2010—2019年成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈中101個(gè)縣級(jí)單位為樣本,通過(guò)運(yùn)用雙重差分法對(duì)比政策實(shí)施與否、政策實(shí)施前后的地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異及政策影響路徑,研究撤縣設(shè)區(qū)對(duì)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)及內(nèi)在機(jī)制。本文可能的創(chuàng)新點(diǎn)在于,采用定性與定量相結(jié)合的研究方法,從政策實(shí)施的具體區(qū)縣與成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈整體兩個(gè)層次進(jìn)行效果檢驗(yàn),有利于綜合研判“撤縣(市)設(shè)區(qū)”政策對(duì)區(qū)域發(fā)展、政策完善、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面的作用效果,豐富拓展區(qū)劃調(diào)整效應(yīng)評(píng)價(jià)研究成果,為成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的發(fā)展提出切實(shí)可行的發(fā)展建議。

一、文獻(xiàn)綜述與研究假說(shuō)

(一)文獻(xiàn)綜述

學(xué)界對(duì)“撤縣(市)設(shè)區(qū)”政策進(jìn)行了較為深入的研究,研究?jī)?nèi)容主要為政策實(shí)施的依據(jù)與動(dòng)因、政策實(shí)施對(duì)實(shí)行區(qū)域的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)及機(jī)制分析、政策實(shí)施的問(wèn)題及對(duì)策三個(gè)方面。以下對(duì)學(xué)術(shù)界關(guān)于這三類研究成果進(jìn)行具體闡述。

關(guān)于政策實(shí)施的依據(jù)與動(dòng)因研判。大致可以分為三個(gè)方面:一是各級(jí)政府的城鎮(zhèn)化決策調(diào)整。城鎮(zhèn)化是我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)發(fā)展的重要途徑,行政區(qū)劃調(diào)整是推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要手段,而中央政府在這一調(diào)整上具有決策權(quán)。地方政府同樣將區(qū)劃調(diào)整作為提高競(jìng)爭(zhēng)力的重要措施[1]。二是中心城市的擴(kuò)張需求推動(dòng)整合區(qū)域資源,加強(qiáng)中心城市對(duì)周邊城市的輻射作用。新設(shè)區(qū)與地級(jí)市之間的要素流動(dòng)隨政策實(shí)施得到提高,商業(yè)和物流運(yùn)輸業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)獲得高速發(fā)展條件[2]。三是調(diào)整城市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃,改善或防止環(huán)境污染與空間浪費(fèi)。政策實(shí)施使原有轄區(qū)被納入更高一級(jí)城市規(guī)劃體系,交通規(guī)劃與基礎(chǔ)設(shè)施水平有所改善,獲得更多有效關(guān)注,資源開(kāi)發(fā)度隨之提高。也有學(xué)者認(rèn)為,政策實(shí)施的動(dòng)因可以分為府際利益關(guān)系矛盾論、層級(jí)權(quán)力關(guān)系調(diào)節(jié)論與城市化工具論三種[3]。兩種分類方式本質(zhì)上都是對(duì)市縣之間、地方與中央之間、農(nóng)村與城市之間的矛盾進(jìn)行分類總結(jié),政策始終是一項(xiàng)自下而上的改革,存在政府間的利益博弈。

關(guān)于政策實(shí)施對(duì)實(shí)行區(qū)域的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)及機(jī)制分析?！俺房h(市)設(shè)區(qū)”政策作為一項(xiàng)行政區(qū)劃調(diào)整政策,根本目的是實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,因此政策實(shí)施帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)是學(xué)術(shù)界的重要研究方向之一。多數(shù)研究表明“撤縣(市)設(shè)區(qū)”政策的實(shí)施通常能促進(jìn)區(qū)域一體化,整體取得預(yù)期績(jī)效[4],撤縣設(shè)區(qū)改革顯著降低了地級(jí)市的稅收收入[5]?，F(xiàn)有文獻(xiàn)一般采用倍差法、多期差分雙重模型(DID)[6]與雙重差分傾向得分匹配法(PSM-DID)[7]對(duì)政策實(shí)施的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)進(jìn)行評(píng)估并進(jìn)一步進(jìn)行機(jī)制分析,進(jìn)一步證實(shí)政策引導(dǎo)資源流動(dòng)、實(shí)現(xiàn)資源配置優(yōu)化與利用效益提高,從而促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)升級(jí)[8]。政策實(shí)施也會(huì)帶來(lái)其他效應(yīng),如推動(dòng)城市政府集權(quán)化[9]、激發(fā)產(chǎn)業(yè)聚集效應(yīng)[10]、提高人口數(shù)量與城鎮(zhèn)化率等?！俺房h(市)設(shè)區(qū)”政策具有增強(qiáng)城市功能的作用,對(duì)協(xié)調(diào)城市中心外圍關(guān)系、優(yōu)化城市資源配置、推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程具有重要意義。

關(guān)于政策實(shí)施的問(wèn)題診斷及對(duì)策探討[11-13]。首先,政策實(shí)施涉及多個(gè)城市之間的調(diào)整,我國(guó)政策實(shí)施往往由政府主導(dǎo),所涉及區(qū)域的政治、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)受到影響較為顯著,地級(jí)市政府統(tǒng)籌能力加強(qiáng)會(huì)顯著抑制區(qū)縣邊界效應(yīng)、促進(jìn)區(qū)域一體化[14]。因而被撤設(shè)地區(qū)可能會(huì)喪失自主發(fā)展權(quán),導(dǎo)致過(guò)分依賴中心城市[15]。自主權(quán)的喪失又會(huì)使原有扶持力度下降,抑制金融市場(chǎng)活力,不利于地區(qū)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期發(fā)展[16]。政策實(shí)施在弱化縣級(jí)政府權(quán)利的同時(shí)改變了官員的晉升激勵(lì),進(jìn)一步影響區(qū)域財(cái)政收支。即政策通過(guò)財(cái)政激勵(lì)差異這一機(jī)制影響當(dāng)?shù)刎?cái)政[17]。且城市間的調(diào)整需要充足的時(shí)間,以防止不良后果甚至惡性競(jìng)爭(zhēng)。在政策實(shí)施短期內(nèi),新設(shè)市區(qū)在財(cái)政資金配置中常處于次級(jí)地位,難以利用中心城市的優(yōu)質(zhì)資源[18]。直接參與競(jìng)爭(zhēng)的地方政府減少,參與地方政府競(jìng)爭(zhēng)的激勵(lì)和配置資源能力隨之減弱[19]。其次,調(diào)整過(guò)程中的資源浪費(fèi)及虛假城市化現(xiàn)象等極難避免。若中心城市帶動(dòng)能力不足或新設(shè)中心距離過(guò)遠(yuǎn),則難以實(shí)現(xiàn)有效的經(jīng)濟(jì)聚集,導(dǎo)致城市規(guī)模的假性擴(kuò)大。政策實(shí)施帶來(lái)的專業(yè)化集聚可以提高企業(yè)要素配置效率,但多樣化集聚反而會(huì)加劇要素錯(cuò)配[20]。最后,政策實(shí)施是對(duì)當(dāng)下問(wèn)題的短期解決,仍處于權(quán)利分合的固有思維中,沒(méi)有從根本上進(jìn)行制度創(chuàng)新,難以長(zhǎng)久維持協(xié)調(diào)發(fā)展。政策帶來(lái)的明顯經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)可能只是短期現(xiàn)象[21]。而撤縣設(shè)區(qū)帶來(lái)的區(qū)域一體化能通過(guò)減少企業(yè)補(bǔ)貼與強(qiáng)化市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)抑制企業(yè)僵尸化,但稅負(fù)提高與投資效益的強(qiáng)化也會(huì)增加僵尸企業(yè)[22]?！俺房h(市)設(shè)區(qū)”政策的實(shí)施應(yīng)遵循城市發(fā)展規(guī)律進(jìn)行科學(xué)調(diào)整,優(yōu)化組織架構(gòu)以消除行政壁壘,促進(jìn)城市政府間權(quán)力與職能合理分配。

分析已有研究成果發(fā)現(xiàn),“撤縣(市)設(shè)區(qū)”政策實(shí)施的動(dòng)因包括各級(jí)政府城鎮(zhèn)化決策、中心城市擴(kuò)張需求與城市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃調(diào)整,規(guī)避與周邊城市發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)壓力,提高資源利用效率與治理環(huán)境污染等。政策實(shí)施總體對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展有促進(jìn)作用,但能否產(chǎn)生長(zhǎng)期效應(yīng)取決于當(dāng)?shù)貙?shí)施情況。政策實(shí)施也會(huì)帶來(lái)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、產(chǎn)業(yè)聚集、人口數(shù)量與城鎮(zhèn)化率提高等其他效應(yīng)。研究方法包括倍差法、多期差分雙重模型與雙重差分傾向得分匹配法。政策可能帶來(lái)的消極影響除政策自身存在風(fēng)險(xiǎn)性外,還包括城市間惡性競(jìng)爭(zhēng),自主權(quán)喪失、過(guò)分依賴中心城市,金融市場(chǎng)活力被抑制,中心城市過(guò)度擴(kuò)張阻礙周邊城市發(fā)展,資源浪費(fèi)與虛假繁榮加劇虛假城市化與城鄉(xiāng)差異[11]。因而撤縣設(shè)區(qū)所帶來(lái)的影響是多面的,影響結(jié)果及程度需要具體情況具體分析。需遵循城市發(fā)展規(guī)律進(jìn)行科學(xué)調(diào)整,調(diào)整組織架構(gòu)以消除行政壁壘,促進(jìn)城市政府間權(quán)力與職能合理分配等對(duì)策以取得政策正向?qū)嵤┬Ч?/p>

總體而言,現(xiàn)有撤縣設(shè)區(qū)相關(guān)研究成果已形成較為完整的研究框架,研究?jī)?nèi)容和研究方法較為多元和精準(zhǔn),研究參考價(jià)值較為豐富。但仍有亟待拓展之處,當(dāng)前研究成果主要聚焦政策實(shí)施的效果評(píng)判,少有基于區(qū)域視角結(jié)合計(jì)量模型去研究撤縣設(shè)區(qū)對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)期影響與差異,特別是對(duì)典型內(nèi)陸增長(zhǎng)極行政區(qū)劃調(diào)整的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)關(guān)注不夠,而成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈作為內(nèi)陸地區(qū)撤縣設(shè)區(qū)政策實(shí)施的代表性地區(qū),可為其他地區(qū)縣域區(qū)劃調(diào)整提供經(jīng)驗(yàn)與參考。本文將立足已有研究,著力彌合撤縣設(shè)區(qū)實(shí)踐進(jìn)展與實(shí)證研究間的失衡關(guān)系,全面分析內(nèi)陸核心增長(zhǎng)極成渝地區(qū)撤縣設(shè)區(qū)的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)及其內(nèi)在機(jī)制,理清成渝地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)區(qū)劃調(diào)整的優(yōu)化路徑,助力加快經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程。

(二)假說(shuō)提出

調(diào)整行政區(qū)劃將使得區(qū)域資源要素在一定空間范圍內(nèi)重新配置,而“撤縣(市)設(shè)區(qū)”作為區(qū)劃調(diào)整的重要手段,通過(guò)加強(qiáng)縣域與市域間行政、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系,促進(jìn)生產(chǎn)要素在全域暢通流動(dòng)?！俺房h(市)設(shè)區(qū)”對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響可能呈現(xiàn)出以下幾個(gè)特征。

“撤縣(市)設(shè)區(qū)”政策的實(shí)施在行政體制上一定程度地改變了原有行政區(qū)經(jīng)濟(jì),加速經(jīng)濟(jì)體制完善與市場(chǎng)統(tǒng)一,進(jìn)而促進(jìn)資源的大范圍配置,成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)大推力。在時(shí)空上,原有行政區(qū)劃設(shè)置是在歷史環(huán)境下的發(fā)展配置,當(dāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到新水平,必然產(chǎn)生一定程度的不適配性,如成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的提出就是適應(yīng)新環(huán)境下的新發(fā)展趨勢(shì),它的建設(shè)關(guān)鍵在于推動(dòng)成渝地區(qū)協(xié)同發(fā)展,優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局,形成高質(zhì)量增長(zhǎng)極[7]。隨著成渝中心城市作用不斷加強(qiáng),周邊縣域在受到輻射帶動(dòng)作用的同時(shí)同樣承受著空間限制與資源碎片化影響。面對(duì)如何實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展與錯(cuò)位發(fā)展,“撤縣(市)設(shè)區(qū)”政策的實(shí)施可以較好解決這一問(wèn)題,從而快速改善城市發(fā)展容量,使原有縣域更好融入城市經(jīng)濟(jì)圈內(nèi),推動(dòng)區(qū)域一體化穩(wěn)健發(fā)展。據(jù)此,提出如下假說(shuō)。

假說(shuō)1:“撤縣(市)設(shè)區(qū)”政策的實(shí)施對(duì)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有促進(jìn)作用。

“撤縣(市)設(shè)區(qū)”政策作為行政區(qū)劃調(diào)整的重要行政手段,與實(shí)施地區(qū)的行政結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)實(shí)力有著密切聯(lián)系。實(shí)施地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力與所處或周邊中心城市的輻射帶動(dòng)作用越強(qiáng),政策實(shí)施帶來(lái)的正向經(jīng)濟(jì)效應(yīng)也就越大。官方明確的“成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈”包括四川省15個(gè)市及重慶市29個(gè)區(qū)縣,覆蓋面積大、行政單位多,地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異顯著,勢(shì)必會(huì)影響政策實(shí)施的具體效果。重慶市作為我國(guó)西部唯一的直轄市,具有地理?xiàng)l件獨(dú)特、經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間較大、對(duì)外開(kāi)放程度較高等優(yōu)勢(shì),近年來(lái)兩江新區(qū)與西部科學(xué)城快速發(fā)展,重慶市經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度不斷提升,表明國(guó)家重視重慶市發(fā)展、重慶市“窗口”作用不斷發(fā)揮。據(jù)此,提出如下假說(shuō)。

假說(shuō)2:“撤縣(市)設(shè)區(qū)”政策的實(shí)施效果在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)具有明顯地區(qū)差異,其中對(duì)重慶市的實(shí)施效果優(yōu)于四川省。

“撤縣(市)設(shè)區(qū)”政策作為行政體制改革,在區(qū)域人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)總量、財(cái)政收入等方面均具有嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家民政部2014年出臺(tái)的《市轄區(qū)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》(征求意見(jiàn)稿)規(guī)定,允許直轄市和地級(jí)市設(shè)立市轄區(qū),其中市區(qū)總?cè)丝谠?00萬(wàn)人以上的城市,平均每60萬(wàn)人可設(shè)立1個(gè)市轄區(qū)。最小的市轄區(qū)人口不得少于25萬(wàn)人,其中非農(nóng)業(yè)人口不得少于10萬(wàn)人。對(duì)于中心城市郊縣(縣級(jí)市)改設(shè)市轄區(qū),須該縣(市)就業(yè)人口中從事非農(nóng)業(yè)人口不得低于70%;第二三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重達(dá)到75%以上。改設(shè)市轄區(qū)的縣(市),全縣(市)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、財(cái)政收入不得低于上一年本市市轄區(qū)對(duì)應(yīng)指標(biāo)的平均水平。政策的實(shí)施程序同樣嚴(yán)格,須經(jīng)縣、市、地級(jí)市、省政府統(tǒng)籌考慮,最后由民政部和國(guó)務(wù)院同意,實(shí)地考察合格后方能批準(zhǔn)。政策實(shí)施的一系列復(fù)雜流程意味著政策本身具有相當(dāng)高的實(shí)施門檻,尋求這一政策的地區(qū)必須使縣域滿足標(biāo)準(zhǔn)才能迎來(lái)政策實(shí)施?！俺房h(市)設(shè)區(qū)”政策通過(guò)將縣或縣級(jí)市轉(zhuǎn)變?yōu)槭休爡^(qū)的形式打破原有行政區(qū)界限、減少行政區(qū)邊界阻礙,從而實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化。在保證地方政府競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)的前提下,通過(guò)這種方式建立政府間協(xié)調(diào)與利益共享機(jī)制,對(duì)落實(shí)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略至關(guān)重要[23]。因此政策實(shí)施會(huì)使新區(qū)接受省級(jí)和市級(jí)層面大量扶持,地區(qū)原有經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)有所提升。但無(wú)論是打破界限、資源流動(dòng),還是保證地方政府競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì),政策實(shí)施都需要相當(dāng)程度的磨合期,使區(qū)域權(quán)力集中、縣域規(guī)劃布局、社會(huì)福利保障等方面逐步協(xié)調(diào)完善,市政資源流動(dòng)與市場(chǎng)需求逐步有機(jī)統(tǒng)一,最終完全發(fā)揮政策效用。這一時(shí)期內(nèi),已有加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)受現(xiàn)實(shí)條件限制而減弱,使政策呈現(xiàn)出短期激勵(lì)與時(shí)間滯后。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈各地區(qū)政策實(shí)施時(shí)間具有一定時(shí)間跨度,作為研究時(shí)段的2010—2019年政策實(shí)施地區(qū)較多,考慮政策實(shí)施具有三到五年的過(guò)渡期,整體而言,過(guò)渡期導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)波動(dòng)相對(duì)明顯。據(jù)此,提出如下假說(shuō)。

假說(shuō)3:“撤縣(市)設(shè)區(qū)”政策實(shí)施對(duì)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈具有短期激勵(lì)作用。

二、模型設(shè)計(jì)與變量說(shuō)明

(一)模型設(shè)定

為了識(shí)別“撤縣(市)設(shè)區(qū)”政策的實(shí)施對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展是否有促進(jìn)作用,一般可用單差法進(jìn)行檢驗(yàn),即通過(guò)比較地區(qū)在實(shí)行政策前后的兩地經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)指標(biāo)的差異,以檢驗(yàn)該項(xiàng)政策對(duì)實(shí)行地區(qū)的經(jīng)濟(jì)影響效應(yīng)。但地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有多種影響因素同時(shí)作用,對(duì)于不同地區(qū)而言,各項(xiàng)指標(biāo)在“撤縣(市)設(shè)區(qū)”政策實(shí)施之前就存在差異,但單差法并未考慮到這些問(wèn)題,因而會(huì)導(dǎo)致估計(jì)撤縣設(shè)區(qū)政策對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響存在偏差。因此本文采用雙重差分模型對(duì)該項(xiàng)政策的實(shí)施效果進(jìn)行檢驗(yàn),使結(jié)果更為科學(xué)合理。

雙重差分模型(difference-in-differences,DID)主要被用于社會(huì)學(xué)中的政策效果評(píng)估,其原理是基于一個(gè)反事實(shí)框架來(lái)評(píng)估政策發(fā)生和不發(fā)生這兩種情況下被解釋變量(被觀測(cè)值)的變化。如果一個(gè)外生的政策沖擊將樣本分為兩組:受政策干預(yù)的實(shí)驗(yàn)組和未受政策干預(yù)的對(duì)照組,且在政策沖擊前,兩組被觀測(cè)指標(biāo)沒(méi)有顯著差異,則可以將對(duì)照組在政策發(fā)生前后被觀測(cè)指標(biāo)的變化看作實(shí)驗(yàn)組未受政策沖擊時(shí)的狀況(反事實(shí)結(jié)果)。通過(guò)比較實(shí)驗(yàn)組被解釋變量的變化(D1)以及對(duì)照組被解釋變量的變化(D2),即可得到政策沖擊的實(shí)際效果 ( DID =D1-D2)。在測(cè)度政策效果時(shí),通?？紤]兩期面板數(shù)據(jù),構(gòu)造以下模型:

yit=α+βxi+γDt+ηi+εit

(1)

其中:下標(biāo)i表示地區(qū),t表示時(shí)間;yit代表本文的被解釋變量,即第i個(gè)地區(qū)在政策實(shí)行前后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平;xi為政策實(shí)施的虛擬變量,xi=1代表該地區(qū)實(shí)施了“撤縣(市)設(shè)區(qū)”政策,xi=0代表該地區(qū)未實(shí)施政策;Dt為實(shí)驗(yàn)期虛擬變量(Dt=0代表政策實(shí)施前,Dt=1代表政策實(shí)施);ηi表示各樣本的個(gè)體固定效應(yīng),以衡量樣本特有的、不隨時(shí)間變化的影響因素,如當(dāng)?shù)刈匀粭l件、區(qū)位條件等;εit為誤差項(xiàng)。

因此只加入政策實(shí)施的虛擬變量作為核心解釋變量,再加入Dt等虛擬變量與控制變量,進(jìn)行普通混合OLS回歸,測(cè)度出xit的效應(yīng)β,即將實(shí)驗(yàn)組減去對(duì)照組,得到一個(gè)有偏估計(jì);若政策實(shí)施在各區(qū)域是隨機(jī)的,則該差異值為無(wú)偏估計(jì)。之后用第二期減去第一期做一階差分,消去不可觀測(cè)個(gè)體特征值ui。對(duì)原方程進(jìn)行一階差分即得到如下結(jié)果:

Δyi=γ+βxi2+Δεi

(2)

同理再次差分可得:

(3)

因此xit的系數(shù)β代表兩期面板數(shù)據(jù)模型中政策實(shí)施的凈效應(yīng)。

由于成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈中各個(gè)樣本地區(qū)實(shí)施政策的時(shí)間點(diǎn)不統(tǒng)一,因此采用多期DID模型進(jìn)行分析,同時(shí)反映政策實(shí)施前后差異與樣本組間差異,考慮控制變量后進(jìn)一步構(gòu)建以下模型:

(4)

在該模型中:cxsqit為政策實(shí)施虛擬變量,實(shí)質(zhì)上是政策虛擬變量xi與實(shí)驗(yàn)期虛擬變量Dt的交互項(xiàng)xi×Dt,代表i地區(qū)在t時(shí)刻是否實(shí)行了撤縣設(shè)區(qū)政策,cxsqit=1代表在t時(shí)刻i地區(qū)已實(shí)行政策,cxsqit=0代表在t時(shí)刻i地區(qū)未實(shí)行政策;controlit表示其他隨時(shí)間變動(dòng),影響撤縣設(shè)區(qū)政策對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各個(gè)控制變量;yeart表示時(shí)間固定效應(yīng),以衡量隨時(shí)間變化的影響因素,如其他國(guó)家與地區(qū)政策、宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化等;其余變量設(shè)置與模型(1)相同。

(二)變量說(shuō)明

本文研究的重點(diǎn)是成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈實(shí)施“撤縣(市)設(shè)區(qū)”政策對(duì)所實(shí)施地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響,包括縣和縣級(jí)市區(qū)劃撤改為市轄區(qū),通過(guò)對(duì)不同地區(qū)撤縣設(shè)區(qū)前后和其具有相似發(fā)展趨勢(shì)的地區(qū)相同年限的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況對(duì)比,從而得出政策實(shí)施的具體效應(yīng)。以下變量選擇均依照道柯布—格拉斯生產(chǎn)函數(shù)并參考莊汝龍等[24]、詹新宇和曾傅雯[25]的研究成果。

1.被解釋變量

為了有效度量“撤縣(市)設(shè)區(qū)”政策實(shí)施對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的影響并與人口規(guī)模增加影響相區(qū)分,本文選取地區(qū)人均實(shí)際GDP(rjgdp)作為被解釋變量,模型實(shí)際采用其自然對(duì)數(shù)形式對(duì)政策實(shí)施效應(yīng)進(jìn)行衡量,以規(guī)避數(shù)據(jù)波動(dòng)產(chǎn)生的異方差偏誤影響。

2.核心解釋變量

本文主要對(duì)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈“撤縣(市)設(shè)區(qū)”政策實(shí)施情況進(jìn)行研究,因此核心解釋變量為“撤縣(市)設(shè)區(qū)”政策虛擬變量cxsqit,即當(dāng)且僅當(dāng)在t時(shí)刻i地區(qū)已實(shí)施該政策,有cxsqit=1;其余情況下均為cxsqit=0。該交互項(xiàng)的系數(shù)β反映政策實(shí)施與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系,若系數(shù)大于0,則表明政策實(shí)施對(duì)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有正向作用,即對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展有促進(jìn)作用;反之則為負(fù)作用。

3.固定特征變量

為規(guī)避其他因素對(duì)模型檢驗(yàn)效果產(chǎn)生影響,保證樣本地區(qū)條件的隨機(jī)性,參考郭其友和汪陽(yáng)[6]做法,通過(guò)控制固定特征變量以確保實(shí)驗(yàn)條件的隨機(jī)性。本文選取樣本地區(qū)地面平均坡度(pjpd)與樣本地區(qū)所屬地級(jí)市距離(zxjl)兩個(gè)不受時(shí)間影響的指標(biāo)作為固定特征變量,并對(duì)所屬地級(jí)市距離(zxjl)進(jìn)行自然對(duì)數(shù)化處理以消除數(shù)據(jù)劇烈波動(dòng)性。

4.控制變量

為了控制其他可能影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的因素,并考慮成渝兩地統(tǒng)計(jì)口徑與指標(biāo)差異,本文引入以下六個(gè)控制變量。

一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中,技術(shù)梯度較高的產(chǎn)業(yè)具有較強(qiáng)的推動(dòng)作用,采用第三產(chǎn)業(yè)與第二產(chǎn)業(yè)之比(cyjg)進(jìn)行衡量。二是勞動(dòng)力水平,經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響勞動(dòng)力水平,而勞動(dòng)力水平的改變同樣會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生影響。此處采用全社會(huì)就業(yè)人員數(shù)加以衡量(ldl)。三是固定資本形成額(xce),計(jì)算過(guò)程借鑒張軍等[26]的做法,折舊率采用9.4%。四是社會(huì)消費(fèi)水平,內(nèi)需特別是消費(fèi)需求是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要驅(qū)動(dòng)力,采用社會(huì)消費(fèi)品零售總額(lsze)加以衡量。五是公共財(cái)政水平,政府會(huì)依托自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力介入經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程,采用一般公共預(yù)算支出(yszc)加以衡量。六是基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展水平,采用公路里程(gllc)加以衡量。

除產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)(cyjg)為比例指標(biāo)未予調(diào)整外,其余控制變量在模型應(yīng)用中實(shí)際均進(jìn)行自然對(duì)數(shù)化處理以消除數(shù)據(jù)劇烈波動(dòng)性。

(三)數(shù)據(jù)來(lái)源

本文數(shù)據(jù)樣本范圍為成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈中101個(gè)縣(市),其中24個(gè)已經(jīng)實(shí)施“撤縣(市)設(shè)區(qū)”政策的地區(qū)構(gòu)成實(shí)驗(yàn)組,其余77個(gè)具有相同發(fā)展趨勢(shì)而未實(shí)行該政策的縣(市)構(gòu)成對(duì)照組。實(shí)驗(yàn)組具體包括:成都郫都、成都雙流、成都溫江、成都新都、達(dá)州達(dá)川、德陽(yáng)羅江、眉山彭山、綿陽(yáng)安州、雅安名山、宜賓南溪、宜賓敘州、重慶璧山、重慶大足、重慶合川、重慶江津、重慶開(kāi)州、重慶梁平、重慶南川、重慶綦江、重慶榮昌、重慶銅梁、重慶潼南、重慶永川、重慶長(zhǎng)壽(見(jiàn)表1)。同時(shí)由于各地區(qū)實(shí)行撤縣設(shè)區(qū)的具體年限不同,考慮時(shí)間跨度影響與數(shù)據(jù)可獲取性,經(jīng)統(tǒng)計(jì)選取2010—2019年作為政策實(shí)施前后的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來(lái)源期。上述經(jīng)濟(jì)、社會(huì)數(shù)據(jù)均來(lái)源于2010—2019年四川省及重慶市各縣(市)統(tǒng)計(jì)年鑒與政府統(tǒng)計(jì)公報(bào),撤縣設(shè)區(qū)實(shí)施數(shù)據(jù)來(lái)源于行政區(qū)劃網(wǎng)站(http://www.xzqh.org)。對(duì)于固定特征變量,其中地面平均坡度(pjpd)通過(guò)ArcGIS提取中國(guó)高程地形圖(DEM)數(shù)據(jù)得到;所屬地級(jí)市距離(zxjl)以各個(gè)區(qū)縣以及地級(jí)市政府所在地的經(jīng)緯度為原始數(shù)據(jù),在ArcGIS中通過(guò)點(diǎn)距離工具經(jīng)過(guò)篩選得到。

對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行描述性統(tǒng)計(jì),共計(jì)9 090個(gè)數(shù)據(jù),其相關(guān)指標(biāo)的均值、標(biāo)準(zhǔn)差、最大值、最小值等信息如表2所示,顯示數(shù)據(jù)無(wú)異常情況,可用以進(jìn)行后續(xù)計(jì)量分析。

表2 樣本描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果

三、結(jié)果分析

(一)基準(zhǔn)回歸

對(duì)樣本數(shù)據(jù)采用分步回歸進(jìn)行處理,首先在模型中只加入交互項(xiàng)、不添加任何控制變量以進(jìn)行處理效應(yīng)研究,之后逐步加入具有經(jīng)濟(jì)集聚特征的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)控制變量(模型2)、勞動(dòng)力水平控制變量(模型3)、固定資本形成額控制變量(模型4)、社會(huì)消費(fèi)水平控制變量(模型5)、公共財(cái)政水平控制變量(模型6)、基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展水平控制變量(模型7)。得到回歸結(jié)果如表3。

表3 回歸分析結(jié)果

結(jié)果顯示,7個(gè)模型中除模型4外,交互項(xiàng)cxsq的系數(shù)均為正且均通過(guò)5%的顯著性檢驗(yàn),說(shuō)明模型估計(jì)結(jié)果穩(wěn)健?；貧w結(jié)果表明交互項(xiàng)對(duì)因變量均表現(xiàn)為顯著的正向影響,即“撤縣(市)設(shè)區(qū)”政策的實(shí)施對(duì)實(shí)施地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有顯著促進(jìn)作用,驗(yàn)證了假說(shuō)1,這與游士兵和祝培標(biāo)[27]的研究結(jié)果基本一致,與現(xiàn)實(shí)情況也基本吻合。具體來(lái)看,cxsq系數(shù)在模型1中最大,此后隨控制變量逐步加入呈現(xiàn)下降趨勢(shì),且各模型中集聚型控制變量系數(shù)均顯著為正,表明經(jīng)濟(jì)集聚對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響顯著。

(二)異質(zhì)性分析

成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈包括重慶市與四川省的部分區(qū)域,兩地之間存在一定發(fā)展差異,且省(市)內(nèi)各個(gè)區(qū)縣的經(jīng)濟(jì)水平也具有發(fā)展差異[28],因此進(jìn)一步研究“撤縣(市)設(shè)區(qū)”政策實(shí)施是否對(duì)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有地區(qū)差異性。將原有樣本按所屬省份分為重慶組與四川組進(jìn)行回歸,分析結(jié)果見(jiàn)表4。

表4 異質(zhì)性分析結(jié)果

結(jié)果顯示,無(wú)論是否考慮控制變量,四川省與重慶市cxsq變量系數(shù)均顯著為正,且重慶市變量系數(shù)大于四川省變量系數(shù),表明“撤縣(市)設(shè)區(qū)”政策的實(shí)施效果在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)存在差異,且政策實(shí)施對(duì)重慶市的作用更大,驗(yàn)證了假說(shuō)2。

考慮控制變量(模型2、3),重慶市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、勞動(dòng)力水平、社會(huì)消費(fèi)水平與公共財(cái)政水平系數(shù)均顯著為正,而四川省對(duì)應(yīng)系數(shù)為負(fù)或不顯著,這也表明產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等對(duì)重慶市經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有更顯著促進(jìn)作用?？傮w來(lái)看,政策實(shí)施對(duì)兩省(市)經(jīng)濟(jì)發(fā)展均有一定的促進(jìn)作用,且促進(jìn)作用具有地區(qū)差異,對(duì)重慶市的促進(jìn)作用更強(qiáng)?？赡苡捎谥貞c作為直轄市,擁有更多的資源調(diào)配權(quán)限,市級(jí)層面對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用更強(qiáng),利于優(yōu)勢(shì)資源集聚和城市功能提升。

(三)穩(wěn)健性檢驗(yàn)

1.平行趨勢(shì)檢驗(yàn)

雙重差分法假定條件之一是模型設(shè)定正確,強(qiáng)調(diào)樣本滿足平行趨勢(shì)。平行趨勢(shì)即兩組樣本在沖擊或政策發(fā)生前必須具有可比性,因?yàn)榭刂平M被假定為實(shí)驗(yàn)組的反事實(shí),即兩組樣本時(shí)間趨勢(shì)項(xiàng)都是λt。對(duì)本文實(shí)驗(yàn)組、對(duì)照組兩組樣本進(jìn)行平行趨勢(shì)檢驗(yàn),檢驗(yàn)結(jié)果如圖1所示。

圖1 樣本平行趨勢(shì)

對(duì)于兩組樣本,滿足平行趨勢(shì)檢驗(yàn)的條件為基期之前的虛擬變量系數(shù)與0無(wú)顯著差異。由圖1可知,基期(T= 0)之前的系數(shù)估計(jì)值為0,證明樣本滿足平行趨勢(shì)假設(shè)?；?T= 0)時(shí),樣本受到外生政策即“撤縣(市)設(shè)區(qū)”政策的沖擊,在處理前后的時(shí)期均有系數(shù)估計(jì)值為0。整體而言,樣本滿足平行趨勢(shì)假設(shè),雙重差分結(jié)果真實(shí)可靠。

2.安慰劑檢驗(yàn)

進(jìn)一步檢驗(yàn)不可觀測(cè)因素的影響以保證雙重差分的穩(wěn)健性,對(duì)樣本進(jìn)行安慰劑檢驗(yàn)。具體做法為進(jìn)行反事實(shí)設(shè)計(jì),以檢驗(yàn)兩組樣本的趨勢(shì)變化是否有其他可能影響因素。虛構(gòu)政策實(shí)施的時(shí)間點(diǎn),以政策實(shí)際實(shí)施當(dāng)年為基期(t =0),選擇政策實(shí)際實(shí)施前的第5年(t =-5)、第4年(t =-4)、第3年(t =-3)、第2年(t =-2)、第1年(t =-1)與政策實(shí)際實(shí)施后的第1年(t =+1)、第2年(t =+2)、第3年(t =+3)、第4年(t =+4)、第5年(t =+5)作為虛擬政策發(fā)生點(diǎn),同時(shí)對(duì)政策發(fā)生當(dāng)期進(jìn)行分析以檢驗(yàn)政策實(shí)施效果的時(shí)間效應(yīng)(見(jiàn)表5)。其中模型5、6為同時(shí)開(kāi)始所有虛擬政策發(fā)生,虛擬時(shí)間節(jié)點(diǎn)不統(tǒng)一在相同時(shí)點(diǎn)。

表5 安慰劑檢驗(yàn)及時(shí)間效應(yīng)分析

安慰劑檢驗(yàn)結(jié)果可由觀察解釋變量cxsq的系數(shù)得到。上表中基期(t=0)代表政策實(shí)際發(fā)生年份,(-5,-1)表示政策提前實(shí)施1至5年的虛擬時(shí)期,(+1,+5)表示政策延后實(shí)施1至5年的虛擬時(shí)期。分別在不考慮控制變量(模型1、3)與考慮控制變量(模型2、4)的情況下進(jìn)行安慰劑檢驗(yàn),有政策實(shí)際實(shí)施當(dāng)年及臨近年份系數(shù)顯著、較遠(yuǎn)年份不正向顯著,基期(t=0)系數(shù)均在1%的顯著性水平上顯著,表明安慰劑檢驗(yàn)通過(guò),雙重差分結(jié)果具有穩(wěn)健性。

進(jìn)一步進(jìn)行時(shí)間效應(yīng)分析,即以虛擬時(shí)間點(diǎn)代替政策實(shí)際發(fā)生時(shí)間點(diǎn)進(jìn)行回歸,結(jié)果顯示,在不考慮控制變量的理想狀態(tài)下,對(duì)于成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈整體而言,能夠推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)加速發(fā)展以達(dá)到政策實(shí)施門檻,政策實(shí)施對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用可靠且存在約3年的短期激勵(lì)時(shí)間,激勵(lì)作用隨時(shí)間逐漸減弱。在考慮控制變量的實(shí)際條件下,政策提前實(shí)施的虛擬時(shí)期中變量系數(shù)普遍不顯著,在政策延后實(shí)施的虛擬時(shí)期有變量系數(shù)正向顯著,表明“撤縣(市)設(shè)區(qū)”政策的實(shí)施可以促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

四、機(jī)制分析

確定“撤縣(市)設(shè)區(qū)”政策的實(shí)施對(duì)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有促進(jìn)作用后,對(duì)該作用的影響機(jī)制做進(jìn)一步研究。由前文分析結(jié)果可知,經(jīng)濟(jì)集聚對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展同樣具有顯著促進(jìn)作用,由此選擇進(jìn)行“撤縣(市)設(shè)區(qū)”政策的產(chǎn)業(yè)聚集效應(yīng)機(jī)制分析。產(chǎn)業(yè)聚集效應(yīng)是指由于政策實(shí)施導(dǎo)致的大量企業(yè)與勞動(dòng)力聚集到政策實(shí)施地區(qū),企業(yè)與勞動(dòng)力之間的競(jìng)爭(zhēng)推動(dòng)了高質(zhì)量發(fā)展,進(jìn)而形成了規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng),即影響路徑為:產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)通過(guò)政策實(shí)施形成的聚集效應(yīng)推動(dòng)了政策實(shí)施地區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展。

具體操作為以所選樣本區(qū)域2010—2015年企業(yè)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析,衡量指標(biāo)參考郭其友和汪陽(yáng)[6]的研究成果,選定企業(yè)總數(shù)(qyzs)、企業(yè)工業(yè)產(chǎn)值總值(gyzz)、企業(yè)資產(chǎn)總值(qyzz)、員工總數(shù)(ygzs)、企業(yè)年限(age)、企業(yè)全要素生產(chǎn)率(tfp)共6個(gè)指標(biāo)作為被解釋變量反映產(chǎn)業(yè)集聚,其中企業(yè)全要素生產(chǎn)率(tfp)采用LP法計(jì)算獲得并進(jìn)行自然對(duì)數(shù)化處理[29-30]。以上數(shù)據(jù)均來(lái)源于中國(guó)工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)2010—2015年的數(shù)據(jù)。將無(wú)效值剔除并對(duì)缺失值進(jìn)行處理,分年份與地區(qū)匯總后進(jìn)行機(jī)制分析,共計(jì)3 636個(gè)數(shù)據(jù),分析結(jié)果見(jiàn)表6。

結(jié)果顯示,除模型3外政策實(shí)施系數(shù)均顯著為正,其中模型1(qyzs)、模型4(ygzs)在1%水平上顯著為正,表明產(chǎn)業(yè)聚集效應(yīng)對(duì)政策實(shí)施地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有一定促進(jìn)作用?！俺房h(市)設(shè)區(qū)”政策實(shí)施促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要實(shí)現(xiàn)機(jī)制是“撤縣(市)設(shè)區(qū)”政策通過(guò)擴(kuò)大城市規(guī)模、促進(jìn)區(qū)域內(nèi)大量企業(yè)聚集而帶來(lái)的產(chǎn)業(yè)聚集效應(yīng)。這一效應(yīng)能夠降低運(yùn)輸成本、促進(jìn)信息交流與提升分工合作效率,加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

五、結(jié)論及政策啟示

撤縣設(shè)區(qū)是當(dāng)前增強(qiáng)中心城市競(jìng)爭(zhēng)力與擴(kuò)大輻射范圍的重要政策工具,對(duì)城市與區(qū)域發(fā)展影響深遠(yuǎn)。本文以成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈為例,采用雙重差分法對(duì)2010—2019年的面板數(shù)據(jù)進(jìn)行定量分析,探究撤縣設(shè)區(qū)在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)與地區(qū)差異,并進(jìn)一步驗(yàn)證政策實(shí)施的作用機(jī)制,助推成渝地區(qū)加快建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展重要?jiǎng)恿υ础?/p>

(一)研究結(jié)論

第一,“撤縣(市)設(shè)區(qū)”政策的實(shí)施對(duì)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈縣域經(jīng)濟(jì)體發(fā)展有較強(qiáng)促進(jìn)作用?；陔p重差分法對(duì)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈撤縣設(shè)區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)影響效應(yīng)進(jìn)行實(shí)證分析,結(jié)果顯示政策虛擬變量的估計(jì)系數(shù)顯著為正,證實(shí)政策實(shí)施對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有正向促進(jìn)作用。機(jī)制分析結(jié)果表明,“撤縣(市)設(shè)區(qū)”政策實(shí)施推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依靠產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng),應(yīng)完善產(chǎn)業(yè)集群的管理制度、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、推動(dòng)地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展,最大化政策帶來(lái)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)作用。總體來(lái)看,成渝地區(qū)“撤縣(市)設(shè)區(qū)”政策實(shí)施較好地改善了發(fā)展空間沖突問(wèn)題,促進(jìn)城區(qū)布局合理規(guī)劃,激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力,推動(dòng)了區(qū)域一體化協(xié)同發(fā)展與錯(cuò)位發(fā)展。

第二,“撤縣(市)設(shè)區(qū)”政策的實(shí)施效果在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)具有明顯地區(qū)差異,其中對(duì)重慶市的實(shí)施效果整體優(yōu)于四川省。異質(zhì)性分析結(jié)果顯示,重慶區(qū)域的估計(jì)系數(shù)大于四川區(qū)域,證實(shí)政策實(shí)施對(duì)重慶地區(qū)促進(jìn)作用更強(qiáng)。在資源條件基本相同的情況下,作為中央直轄的重慶市較四川省內(nèi)城市具有更多的資源調(diào)配權(quán)限,能更好地優(yōu)化新設(shè)區(qū)資源配置,加速縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

第三,“撤縣(市)設(shè)區(qū)”政策實(shí)施對(duì)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的促進(jìn)作用僅為短期激勵(lì),并需經(jīng)歷一定適應(yīng)期調(diào)配市政資源驅(qū)動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。實(shí)證結(jié)果顯示政策實(shí)施的促進(jìn)作用實(shí)際存在,政策真正實(shí)施后存在約3年短期激勵(lì)時(shí)間,此后激勵(lì)作用減弱。政策實(shí)施需多方面的調(diào)整與磨合,效果并非立竿見(jiàn)影,具體措施的落實(shí)與修正及加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展高質(zhì)量化都需要充足的調(diào)整時(shí)間。且政策實(shí)施減少了原縣級(jí)政府對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的控制力,實(shí)際上改變了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)因素,導(dǎo)致資源與要素的重新流動(dòng)分配,需要一定時(shí)間達(dá)到新的平衡。

(二)政策啟示

其一,考慮各地區(qū)發(fā)展條件,因地制宜地實(shí)施區(qū)劃調(diào)整政策。政策制定與實(shí)施需要經(jīng)過(guò)多方面考察與衡量,過(guò)早實(shí)施可能導(dǎo)致資源與空間緊張,使得經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度難以與行政結(jié)構(gòu)相協(xié)調(diào),反而限制地區(qū)發(fā)展。過(guò)晚實(shí)施又會(huì)錯(cuò)過(guò)最佳調(diào)整時(shí)間,導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率低下,不能最大效率提升成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的整體增長(zhǎng)速度。與主城區(qū)已形成緊密經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的縣可以加速升級(jí)為區(qū),而具有獨(dú)立經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的縣則適宜保持現(xiàn)有行政體系或改為縣級(jí)市,提升其自主權(quán)。撤縣設(shè)區(qū)的實(shí)施只有在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)與區(qū)域才能發(fā)揮出利好效果,過(guò)早或過(guò)晚都會(huì)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生不利影響。對(duì)于符合條件、與主城區(qū)形成循環(huán)經(jīng)濟(jì)體系且發(fā)展良好的縣,適宜及時(shí)進(jìn)行撤縣設(shè)區(qū),例如成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)重慶市墊江縣、瀘州市瀘縣、達(dá)州市宣漢縣等地。同樣具有良好發(fā)展趨勢(shì),但經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立的縣,例如自貢市富順縣、瀘州市合江縣等地,適宜擴(kuò)大權(quán)限,設(shè)立對(duì)應(yīng)縣級(jí)市,結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況進(jìn)行發(fā)展規(guī)劃。

其二,協(xié)調(diào)中心城區(qū)與外圍縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系。根據(jù)區(qū)域未來(lái)發(fā)展規(guī)劃,及時(shí)調(diào)整城區(qū)功能定位與縣域發(fā)展格局。不能過(guò)分強(qiáng)調(diào)城區(qū)發(fā)展,而忽視縣域發(fā)展,撤縣設(shè)區(qū)的本質(zhì)是區(qū)域集權(quán),區(qū)域集權(quán)的目的在于推動(dòng)區(qū)域總體發(fā)展,盲目追求中心城區(qū)的發(fā)展反而會(huì)使新區(qū)資源流失,喪失區(qū)域一體化發(fā)展機(jī)會(huì)。盡管撤縣設(shè)區(qū)政策通常由政府主導(dǎo),但仍需防止實(shí)施前后政府過(guò)度干預(yù),反而導(dǎo)致財(cái)政依賴等情況。現(xiàn)階段正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)楦哔|(zhì)量增長(zhǎng)、粗放型增長(zhǎng)向集約型增長(zhǎng)的關(guān)鍵階段,政策實(shí)施加速推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)向城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變,促進(jìn)市場(chǎng)體系統(tǒng)一、生產(chǎn)要素合理擴(kuò)張、資源加速流動(dòng)等具體舉措將利于協(xié)調(diào)中心與外圍關(guān)系,借力政策實(shí)施推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

其三,提升撤縣設(shè)區(qū)經(jīng)濟(jì)效率,優(yōu)化區(qū)劃調(diào)整內(nèi)涵。即使“撤縣(市)設(shè)區(qū)”政策實(shí)施會(huì)推動(dòng)城市化進(jìn)程,但這種促進(jìn)作用帶來(lái)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型等具體效應(yīng)仍然需要一定時(shí)間方才顯現(xiàn),產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展重心向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過(guò)程是長(zhǎng)期的。應(yīng)堅(jiān)持“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化,從規(guī)模擴(kuò)張模式向內(nèi)涵型城市發(fā)展道路轉(zhuǎn)變,推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)、發(fā)揮產(chǎn)業(yè)聚集效應(yīng)。其中的重要內(nèi)容是第三產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展,大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)特別是現(xiàn)代服務(wù)業(yè),對(duì)加速推動(dòng)二三產(chǎn)業(yè)融合與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、促進(jìn)社會(huì)就業(yè)增加等具有重要意義。同時(shí)政策實(shí)施后要特別注意產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)布局,科學(xué)合理挖掘資源潛力,綜合提升生產(chǎn)效率與要素利用率,而成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)有助于成渝兩地資源要素暢通流動(dòng),形成高效經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式,真正實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化。