區(qū)域科技體制改革政策演變的省級比較研究

王進富,舒朝陽,張穎穎,張 嶺

(西安工程大學(xué) 管理學(xué)院,陜西 西安 710048)

0 引言

改革開放以來中國科技飛速發(fā)展,偉大成就的背后離不開科技體制的不斷調(diào)整[1]?？萍俭w制作為科技創(chuàng)新的一整套制度安排,具有社會歷史性和相對穩(wěn)定性(孫玉濤,2022),在國家和地方政府的作用下隨著經(jīng)濟社會發(fā)展不斷變化,但在階段范圍內(nèi)體制結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)相對穩(wěn)定的狀態(tài)。在中國從計劃管理體制向多元管理體制轉(zhuǎn)變過程中,科技實力發(fā)生了質(zhì)的飛躍,但目前我國仍然存在區(qū)域發(fā)展不均衡、創(chuàng)新體系整體效能不高等突出問題。制度經(jīng)濟學(xué)認為,制度、資本、勞動和知識共同構(gòu)成經(jīng)濟長期增長的基本動力[2]。因此,面對新一輪產(chǎn)業(yè)變革與科技革命,各省必須進一步提升科技體制與制度政策的先進性、適用性和凝聚力[3],推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與國家創(chuàng)新體系建設(shè)。

《中國區(qū)域科技創(chuàng)新評價報告2021》顯示,東部發(fā)達地區(qū)仍然保持著較高的科技創(chuàng)新水平;中部地區(qū)發(fā)展較為均衡,科技創(chuàng)新能力有待進一步提升;西部地區(qū)科技創(chuàng)新水平差距較大,陜西、四川、重慶作為西部地區(qū)的科技創(chuàng)新領(lǐng)頭羊,其創(chuàng)新潛力和擴散效應(yīng)有待進一步釋放?？v觀全國不同區(qū)域,廣東省作為中國改革開放的前沿陣地,一直以來不斷探索產(chǎn)學(xué)研、企業(yè)特派員等一系列新型制度安排,其科技創(chuàng)新水平始終保持在全國前列,近年來優(yōu)勢地位不斷凸顯;河南省作為“一帶一路”的核心樞紐和中部崛起的重點省份,在2020年科技創(chuàng)新綜合指標(biāo)排名中達到歷史最高位次,其崛起速度快于東西部多個省份;陜西省作為西北科教資源大省,是西部重要的科技創(chuàng)新資源集聚區(qū),其科技創(chuàng)新綜合排名全國第9,研發(fā)投入強度排名居西部首位。在中國科技體制改革過程中,廣東、河南、陜西為解決經(jīng)濟與科技“兩張皮”的問題,不斷尋求制度層面上的突破,積累了許多改革經(jīng)驗。

有學(xué)者對區(qū)域科技政策進行了梳理和對比,但鮮有學(xué)者聚焦科技體制改革的區(qū)域比較。本文選取廣東、河南、陜西這3個東中西部典型省份作為研究樣本,總結(jié)三省政策演變特征與改革經(jīng)驗,分析三省科技體制改革差異,具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

1 文獻綜述

1.1 科技體制改革發(fā)展歷程與路徑

科技體制改革就是調(diào)整和優(yōu)化科技體系中與經(jīng)濟社會發(fā)展不相符的部分,使之適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展需要。眾多學(xué)者基于不同視角對科技體制改革發(fā)展歷程進行總結(jié),陳勁等(2018)認為中共中央1985年頒布《關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》是科技體制改革的重大事件,以此為改革起始點將科技體制改革分為5個階段;馬名杰[1]將新中國成立初期的體制建設(shè)納入研究范圍,認為中國科技體制改革從1949年至今可以細分為6個階段,即組織與管理體系形成時期、科技體系恢復(fù)時期、簡政放權(quán)時期、調(diào)整科研體系時期、自主創(chuàng)新時期、全面深化改革時期;張景安[3]回顧了科技體制改革的重要事件,認為有6個重要的里程碑開創(chuàng)了科技體制改革新局面。此外,有學(xué)者在總結(jié)科技體制改革發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上積極探索深化改革路徑。陳寶明等[4]通過總結(jié)科技體制改革4個階段的成就,提出深化科技體制改革首先要保持改革的定力,在經(jīng)濟社會發(fā)展框架下尋找特定規(guī)律,處理好政府與市場、自主與開放、自由探索與目標(biāo)導(dǎo)向以及科技創(chuàng)新主體“小眾”與“大眾”之間的關(guān)系;蘇繼成[5]在梳理中國科技體制改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上分析改革存在的主要問題,提出改革應(yīng)該從體系建設(shè)、管理職能、激勵機制等方面入手。

1.2 科技體制改革政策

為推動科技體制改革不斷深化,國家及地方頒布了一系列科技政策。目前學(xué)術(shù)界對科技政策的研究范式主要分為兩種:一是立足政策本身,通過各種量化指標(biāo)[6]對政策進行測度,研究政策本身特征[7];二是在對政策進行量化研究的基礎(chǔ)上,通過一系列指標(biāo)對政策進行評估[8-9]。科技政策的比較研究根據(jù)側(cè)重點不同主要分為兩種類型,一是側(cè)重于構(gòu)建政策比較框架[10];二是通過政策對比研究總結(jié)先進經(jīng)驗[11]。在科技政策研究范圍上,學(xué)者們對科技創(chuàng)新政策、科技金融政策、科技人才政策、科技成果轉(zhuǎn)化政策、產(chǎn)業(yè)政策[12]等作了大量研究。

近年來學(xué)術(shù)界在開展政策比較研究時傾向于構(gòu)建量化指標(biāo)進行定量分析,僅有少量定性研究,難以提煉出地方政策之間的真正差異。此外,鮮有學(xué)者將科技體制改革政策單獨列出進行研究,對科技體制改革政策的定義也無明確界定。科技體制改革通常被當(dāng)作科技創(chuàng)新與經(jīng)濟發(fā)展的環(huán)境變量,但在科技體制供給與科技發(fā)展的制度需求之間存在越來越多不適應(yīng)的背景下[13],科技體制改革政策理應(yīng)被單獨列出并進行細致研究。本研究認為,科技體制改革政策是國家或地方為推動科技和經(jīng)濟深度融合,最大限度釋放創(chuàng)新主體活力,對科學(xué)技術(shù)與創(chuàng)新相關(guān)的機構(gòu)設(shè)置、職責(zé)范圍、權(quán)利義務(wù)等一系列制度安排進行調(diào)整、優(yōu)化的相關(guān)制度。

本文選取廣東、河南、陜西3個省份科技體制改革政策作為樣本,首先,從政策數(shù)量、發(fā)文主體與政策制定主體合作關(guān)系3個方面探索省級科技體制改革政策演變規(guī)律;其次,立足于政策本身,采用扎根理論提取科技體制改革的核心要素;最后,在對各省各階段科技體制改革政策進行參考點統(tǒng)計的基礎(chǔ)上,比較分析省級科技體制改革政策的側(cè)重點,為區(qū)域科技體制改革提供政策建議。

2 數(shù)據(jù)來源與處理

本研究以廣東、河南、陜西三省2006-2020年科技體制改革政策作為研究對象,兼顧地方領(lǐng)導(dǎo)講話和新聞媒體的解讀,根據(jù)3個五年規(guī)劃將科技體制改革劃分為3個階段,即2006-2010年、2011-2015年、2016-2020年。

本文通過3種途徑搜集數(shù)據(jù):一是利用“北大法寶”政策數(shù)據(jù)庫,選擇地方法規(guī)規(guī)章子數(shù)據(jù)庫對三省科技體制改革政策進行檢索;二是在省級政府、科技廳、教育廳、發(fā)改委等部門官方網(wǎng)站上,以“科技體制改革”為檢索詞進行全文檢索,搜集相關(guān)性較強的政策文本;三是篩選主流新聞媒體發(fā)布的科技體制改革相關(guān)報道,對科技體制改革政策進行補充。資料收集完成后,課題組研究人員(共3人)分別獨立篩選數(shù)據(jù),剔除與科技體制改革關(guān)聯(lián)度不大的文本,并進行結(jié)果比較,對存在歧義的文本進行重新判別。最終得到廣東省、河南省、陜西省政策文本各148、113、179份,如表1所示。

表1 三省數(shù)據(jù)類型統(tǒng)計結(jié)果Tab.1 Statistics of data types in the three provinces

3 區(qū)域科技體制改革政策演變規(guī)律與特征

對數(shù)據(jù)進行收集和處理后,本文使用廣東省100份、河南省93份、陜西省160份政策法規(guī)類數(shù)據(jù),分析區(qū)域科技體制改革政策外部演變特征,從政策數(shù)量演變、政策發(fā)布機構(gòu)演變和政策制定主體合作關(guān)系演變3個方面總結(jié)政策演變規(guī)律和特征。

3.1 政策文本數(shù)量演變

總體來看,在統(tǒng)計時間內(nèi)三省科技體制改革政策發(fā)文規(guī)模呈現(xiàn)波動上升態(tài)勢(見圖1)。相比其它兩省,陜西省上升趨勢更加明顯、波動浮動更大;廣東省政策發(fā)布數(shù)量由早期的波動上升轉(zhuǎn)變?yōu)榉€(wěn)定發(fā)展;河南省政策發(fā)布數(shù)量呈現(xiàn)先增加后下降的趨勢。

圖1 三省政策發(fā)文數(shù)量Fig.1 Numbers of documents issued in the three provinces

3.2 政策文本發(fā)布機構(gòu)演變

有學(xué)者認為,政策頒布機構(gòu)越權(quán)威,頒布的政策越宏觀,對經(jīng)濟主體的影響程度和約束力度不增反降[14]。對三省政策發(fā)文數(shù)量排名前6位的發(fā)文主體進行分階段統(tǒng)計(見表2),可以看出在各階段,廣東與陜西的科技廳始終主導(dǎo)著當(dāng)?shù)乜萍俭w制改革政策的制定,同時,隨著時間的推進,廣東省公安廳等更接近政策執(zhí)行主體,發(fā)文量逐漸變多,這一趨勢說明廣東省政策的約束力不斷增強、執(zhí)行度不斷提高。陜西省在后兩個階段發(fā)文數(shù)量排名第一第二的都是科技廳與財政廳,說明陜西省政策頒布更加注重財政等物質(zhì)資源支持。河南省在第一階段省政府與科技廳發(fā)文數(shù)量相當(dāng),在第二階段省政府發(fā)文量超過科技廳,在第三階段科技廳逐漸處于主導(dǎo)地位,發(fā)文量不斷增多,累計發(fā)文量排名第一。這說明河南省科技體制改革政策的約束力有待提高,另外,河南省在各階段發(fā)文主體排名較為穩(wěn)定,更多集中于權(quán)威的政策機構(gòu),較少出現(xiàn)新的發(fā)文主體,說明河南省科技體制改革政策發(fā)文主體結(jié)構(gòu)較為穩(wěn)定,不同政府機構(gòu)間合作有待加強。

表2 三省三階段政策發(fā)文主體統(tǒng)計結(jié)果Tab.2 Statistics of the subjects of policy issuance in the three provinces

3.3 政策文本制定主體合作關(guān)系演變

深化科技體制改革、推動科技創(chuàng)新是一個系統(tǒng)工程,有效整合科技創(chuàng)新資源尤為重要。資源整合必須依靠政府部門間互動與協(xié)作,政府部門間開展合作的重要方式之一是聯(lián)合發(fā)文。有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn),政府部門聯(lián)合制定發(fā)文有利于減少部門間沖突,提高政府主體參與度和政策實施配合度,最終提升政策實施效率[15]。因此,為了進一步探索區(qū)域科技體制改革政策的主體合作演變特征,本文運用社會網(wǎng)絡(luò)分析方法,借助Ucinet6.0軟件和Net draw可視化分析工具繪制三省各階段政策制定主體合作網(wǎng)絡(luò)圖。

社會網(wǎng)絡(luò)分析方法是一種以社會計量學(xué)和圖論為基礎(chǔ)的定量研究方法,在探究行動者地位以及行動者之間關(guān)系方面具有顯著優(yōu)勢。本文采用Ucinet軟件作為區(qū)域科技體制改革政策主體合作網(wǎng)絡(luò)分析和可視化工具,首先,構(gòu)建三省各階段政策主體的N*N階機構(gòu)矩陣,其中,N為該省該階段發(fā)文主體數(shù)量,得到廣東省三階段16*16、21*21、15*15階矩陣,河南省三階段8*8、9*9、14*14階矩陣,以及陜西省三階段17*17、19*19、27*27階矩陣,矩陣對角線上數(shù)字表示對應(yīng)政策主體單獨發(fā)文數(shù)量,其余位置的數(shù)字表示兩個主體之間聯(lián)合發(fā)文數(shù)量。其次,匯總各省各階段各發(fā)文主體發(fā)布政策總數(shù),構(gòu)建三省各階段政策主體N*1階節(jié)點屬性矩陣,得到廣東省三階段16*1、21*1、15*1階矩陣,河南省三階段8*1、9*1、14*1階矩陣,陜西省三階段17*1、19*1、27*1階矩陣,其中,屬性值是相應(yīng)政策主體總發(fā)文數(shù)量。最后,將三省各階段機構(gòu)矩陣和節(jié)點屬性矩陣分別導(dǎo)入Ucinet軟件,使用Netdraw繪制各階段政策主體合作網(wǎng)絡(luò)圖譜。最終得到三省三階段的政策制定主體合作網(wǎng)絡(luò)圖(見圖2—圖4)。其中,網(wǎng)絡(luò)節(jié)點大小表示該主體參與政策制定數(shù)量多少。

圖2 廣東省三階段科技體制改革政策主體合作網(wǎng)絡(luò)圖譜Fig.2 Map of cooperation networks of policy subjects of scientific and technological system reform at different stages in Guangdong Province

圖3 河南省三階段科技體制改革政策主體合作網(wǎng)絡(luò)圖譜Fig.3 Map of cooperation networks of policy subjects of scientific and technological system reform at different stages in Henan Province

圖4 陜西省三階段科技體制改革政策主體合作網(wǎng)絡(luò)圖譜Fig.4 Map of cooperation networks of policy subjects of scientific and technological system reform at different stages in Shaanxi Province

(1)廣東省。廣東省網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)圖中節(jié)點數(shù)量先迅速增加后有所降低,政策網(wǎng)絡(luò)復(fù)雜性呈現(xiàn)先增后降的趨勢。廣東省在“十二五”時期加強改革實施力度,針對科技體制改革制定了一系列具體政策措施,加強與中央部門的合作,形成了“三部兩院一省”產(chǎn)學(xué)研合作大格局。

(2)河南省。從河南省三階段合作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)圖可以看出,河南省網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了由簡單到復(fù)雜的演變過程,相比其它兩省,其網(wǎng)絡(luò)復(fù)雜程度較低,參與主體較少。另外,河南省與其它兩省相比,一個較大差異是河南省人民政府在科技體制改革政策制定中發(fā)揮重要作用,在“十二五”期間發(fā)布的政策數(shù)量超過河南省科技廳。

(3)陜西省。陜西省網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)圖中的節(jié)點數(shù)量呈明顯增長趨勢,節(jié)點之間的連線也不斷增多,政策網(wǎng)絡(luò)復(fù)雜性逐漸提升。網(wǎng)絡(luò)節(jié)點數(shù)量增加說明科技體制改革進程中參與政策制定的主體越來越多,科技體制改革政策涉及的范圍和作用對象也越來越廣泛;網(wǎng)絡(luò)節(jié)點連線增加說明政府職能部門聯(lián)合頒布的政策數(shù)量增多,主體之間的聯(lián)系越發(fā)緊密。

4 基于扎根理論的區(qū)域科技體制改革政策比較

本文使用三省全部類型數(shù)據(jù),通過扎根理論探索政策文本內(nèi)部結(jié)構(gòu)與演變規(guī)律。扎根理論可以通過系統(tǒng)性的資料分析、比較和轉(zhuǎn)化,更深層次挖掘資料內(nèi)部流動,有助于探索隱含的模式與規(guī)律。

4.1 基于扎根理論的關(guān)鍵要素提取

根據(jù)扎根理論開放性編碼要求,對各省資料反復(fù)研讀,剔除不必要信息,將三省3個階段的扎根資料整理到一個文檔中。最終分別得到陜西省、廣東省、河南省“十一五”時期文本字數(shù)58 423、63 293、51 421字,“十二五”時期文本字數(shù)124 923、126 705、107 702字,“十三五”時期文本字數(shù)184 306、183 362、151 377字。借助Nvivo 12軟件,對整理后的資料數(shù)據(jù)依次進行初始編碼、聚焦編碼和軸心編碼。

初始編碼主要是從原始資料中初步提取相關(guān)概念。由于政策領(lǐng)域的名詞通常具有指定性與專有性,因此,該階段提取的概念多使用原始語句,并將同意異形的概念按其意義進行歸并,得到72個初始編碼(限于篇幅,此處不列出初始編碼過程)。對初始編碼之間的范疇類屬與因果關(guān)系作進一步歸納,聚焦形成14個聚焦編碼作為科技體制改革政策的關(guān)鍵詞。在對聚焦編碼進行邏輯解讀并參考既有研究的基礎(chǔ)上,將14個聚焦編碼進一步合并為環(huán)境建設(shè)、體制機制、主體改革、資源配置4個軸心編碼(見表3)。這4個軸心編碼即為區(qū)域科技體制改革的4個核心要素。

表3 區(qū)域科技體制改革三級編碼Tab.3 Three-level codings for regional scientific and technological system reform

(1)主體改革。主體是實踐活動的承擔(dān)者,本文中的主體是指能推動科技體制改革、具有科技投入產(chǎn)出性質(zhì)的主體,包括企業(yè)、高校、科研院所。企業(yè)是創(chuàng)新的核心主體,科技體制改革自施行以來,最主要的任務(wù)就是通過改革推動各類企業(yè)發(fā)展,發(fā)揮企業(yè)的創(chuàng)新主體作用。一方面,堅持市場化的改革方向,按照政企分開、政資分開的原則,推動國有企業(yè)改革;另一方面,不斷突破制約民營企業(yè)充分發(fā)揮作用的制度瓶頸,促進民營企業(yè)實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級。科研院所作為科技研發(fā)的核心機構(gòu),是保證國家科技發(fā)展的主力軍,自改革開放以來不斷進行改革調(diào)整。高等學(xué)校特別是研究型大學(xué),既是高層次科技創(chuàng)新人才培養(yǎng)的重要基地,也是開展基礎(chǔ)研究和自主創(chuàng)新的重要平臺。對高校進行改革以更大程度地釋放科技創(chuàng)新活力是科技體制改革的另一項重要任務(wù)。

(2)資源配置?？萍俭w制改革的關(guān)鍵是優(yōu)化科技創(chuàng)新資源配置,使政府宏觀調(diào)控與市場自由競爭兩種配置方式服務(wù)于不同類型的科技創(chuàng)新資源。本文通過反復(fù)研讀資料并參考以往研究,將科技體制改革過程中的資源分為物質(zhì)資本、人才集聚、金融資本和知識積累。物質(zhì)資本是指政府為推動主體改革而直接投入資金或包含資金配給以促進科技創(chuàng)新的具體舉措,包括政府直接科技投入、科學(xué)獎勵,或涉及財政撥款的科技項目、政府為推動科技創(chuàng)新而讓渡財政收入的稅收優(yōu)惠以及政府采購等;人才集聚是指為積累人力資本而開展的人才引進、流動、服務(wù)、激勵、培養(yǎng)等一系列活動;金融資本主要是指金融機構(gòu)進行的資金配置,包括投融資、質(zhì)押貸款等;知識積累是指推動創(chuàng)新的一系列知識資源,主要包括知識產(chǎn)權(quán)等。

(3)體制機制。體制是國家機關(guān)、企事業(yè)單位等設(shè)置管理權(quán)限劃分以及相應(yīng)關(guān)系的體系、制度、形式與方法的總稱。機制是指一個系統(tǒng)內(nèi)部各組成要素或各分系統(tǒng)之間的相互作用關(guān)系及其變化關(guān)聯(lián)[16]。本研究提取出“體制機制”這一核心概念,其是指為推動科技和經(jīng)濟緊密結(jié)合,調(diào)整原有不適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的一系列管理層面安排。對三省數(shù)據(jù)進行反復(fù)研讀后發(fā)現(xiàn),這類管理層面上的問題主要概括為機構(gòu)設(shè)置、權(quán)力分配、組織機制3個方面。其中,機構(gòu)設(shè)置是指精簡政府機構(gòu)、降低行政成本、提高政府效率等有利于政府職能轉(zhuǎn)變的相關(guān)措施。權(quán)力分配是指行政權(quán)、科研成果使用權(quán)、所有權(quán)、分配權(quán)等權(quán)力的下放。組織機制是指項目組織、創(chuàng)新活動開展、創(chuàng)新主體合作等的新模式、新機制。

(4)環(huán)境建設(shè)。本文中的環(huán)境是指科技創(chuàng)新環(huán)境,良好的科技創(chuàng)新環(huán)境是開展科技創(chuàng)新活動的基礎(chǔ),也是科技體制改革一直以來的工作重點。本文提取的“環(huán)境建設(shè)”范疇是指為推動科技體制改革,政府所采取的一系列間接支持行為,包含法律保障、成果轉(zhuǎn)化、平臺建設(shè)和政府服務(wù)4個副范疇。法律保障體現(xiàn)政府對科技體制改革的重視程度,權(quán)威性的法律法規(guī)是營造良好科技創(chuàng)新環(huán)境、深化科技體制改革的保障。成果轉(zhuǎn)化是解決經(jīng)濟與科技“兩張皮”問題的關(guān)鍵舉措,優(yōu)化科技創(chuàng)新環(huán)境是打通成果轉(zhuǎn)化全鏈條的必然要求,同時,成果轉(zhuǎn)化效率的提高也有助于提升環(huán)境服務(wù)水平。平臺是集聚各類科技創(chuàng)新資源的重要載體,平臺建設(shè)是科技創(chuàng)新環(huán)境建設(shè)的關(guān)鍵。政府服務(wù)能力提升是政府機構(gòu)的內(nèi)部變革,體現(xiàn)政府機構(gòu)為建設(shè)優(yōu)質(zhì)環(huán)境所作的政府內(nèi)部系統(tǒng)調(diào)整。

4.2 區(qū)域科技體制改革政策比較

為了對三省科技體制改革政策進行比較,本文利用Nvivo 12軟件對三省各階段參考點統(tǒng)計數(shù)據(jù)進行交叉分析,進一步探索三省科技體制改革的具體差異(見表4)。其中,單元格數(shù)據(jù)包括兩個方面,一是該省該階段該核心維度(即軸心編碼)參考點數(shù)量占該階段總體參考點數(shù)量的比重,二是該省該階段該核心維度下各細分維度(即聚焦編碼)參考點的占比情況。

表4 區(qū)域科技體制改革政策參考點占比情況(單位:%)Tab.4 Proportions of reference points for regional scientific and technological system reform policies (unit: %)

從三省各階段核心維度參考點占比情況來看,廣東、河南、陜西三省各階段主體改革和資源配置都占據(jù)最高關(guān)注度,超過整體的70%。這兩大核心要素上的改革往往相互配合,改革的重要任務(wù)是充分發(fā)揮市場在科技創(chuàng)新資源配置中的決定性作用,不斷提升企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力、強化企業(yè)創(chuàng)新主體地位,推動各類科技創(chuàng)新資源向企業(yè)聚集。資源配置在各省各階段均是4個核心要素中占比最大的部分,整合科技創(chuàng)新資源并實現(xiàn)資源互通與共享,有利于夯實創(chuàng)新基礎(chǔ),為區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供科技支撐。然而,優(yōu)化體制機制和推動環(huán)境建設(shè)是提升各類創(chuàng)新主體活力、促進資源合理配置的必然要求,科技體制改革須實現(xiàn)主體改革、資源配置、體制機制和環(huán)境建設(shè)相互配合的全面深化。在3個階段內(nèi),三省對體制機制與環(huán)境建設(shè)的關(guān)注度均有待提高,尤其是對體制機制方面的關(guān)注度。河南省對體制機制方面的關(guān)注度均較低,3個階段涉及機構(gòu)設(shè)置、權(quán)力分配和組織機制等體制機制調(diào)整的政策語句均不超過3%。相對于河南與陜西兩省,廣東省在“十二五”和“十三五”時期對體制機制方面的關(guān)注度占總體的比重較大。但總體來看,三省對體制機制方面的關(guān)注度均較低。對于環(huán)境建設(shè),三省投入的關(guān)注度差別不大,三省在“十二五”時期對環(huán)境建設(shè)的關(guān)注度均有所回落,在“十三五”時期有所上升。

為了更細致地把握三省科技體制改革政策差異,基于三省科技體制改革政策4個核心要素上的參考點分布整體情況,本文進一步分析每一核心要素內(nèi)部各細分維度上參考點分布情況。在主體改革方面,三省政策都更強調(diào)企業(yè)發(fā)展。相對而言,廣東省更加重視企業(yè)發(fā)展而未強調(diào)科研院所改革,原因可能是當(dāng)?shù)仄髽I(yè)尤其是高新技術(shù)企業(yè)數(shù)量較多,政府理應(yīng)對企業(yè)發(fā)展給予最充分最全面的政策支持。另一方面,當(dāng)?shù)乜平藤Y源相比于陜西省較為稀缺,科研院所改革并未成為當(dāng)?shù)乜萍俭w制改革的最主要矛盾,而廣東省通過與國家部委積極合作推動產(chǎn)學(xué)研發(fā)展,一定程度上緩解了科教資源短缺可能導(dǎo)致的發(fā)展劣勢。河南省也由于科教資源匱乏,在前兩個階段對高校與科研院所改革的關(guān)注度偏低,在“十三五”時期逐漸重視高校改革,但投入的關(guān)注度遠遠不及其它兩省。陜西省作為科教資源大省,擁有一大批實力雄厚的高等學(xué)府和行業(yè)內(nèi)領(lǐng)先的科研機構(gòu)。自改革開放以來積極推動高等學(xué)校、科研院所改革,在高校改革方面,遴選西安交通大學(xué)、西安電子科技大學(xué)、西北工業(yè)大學(xué)等12家試點單位進行改革,重點探索落實“三權(quán)”改革政策、推進科研人員分類分級評價、加快技術(shù)轉(zhuǎn)移機構(gòu)建設(shè)等方面的新路徑新方法,在科研院所改革方面,遴選西北有色金屬研究院、西安光機所、陜西石化院等5所試點單位,承擔(dān)科研院所改革先行先試任務(wù),重點探索混合所有制改革、科研人員持股分紅等方面的新機制。目前,陜西省已經(jīng)探索出可復(fù)制的經(jīng)驗?zāi)Ｊ?在“十三五”期間提出宣傳、推廣、復(fù)制“一院一所模式”,即西北有色金屬研究院“三位一體、母體控股、股權(quán)激勵、資本運作”的改革模式,以及西安光機所“開放辦所、專業(yè)孵化、擇機退出、創(chuàng)業(yè)生態(tài)”的發(fā)展模式,在全省科研院所改革中提供了模范樣本,起到示范作用。

在資源配置方面,三省在4個細分維度上的關(guān)注度較為均衡。一方面,廣東省在科技獎勵和稅收優(yōu)惠等物質(zhì)資本與金融資本方面的優(yōu)惠力度較大,政府積極探索新型物質(zhì)資本分配方式,減少常規(guī)撥款,實施遠期約定政府購買制度,最大程度降低財政約束,提供更優(yōu)惠的稅收政策。另一方面,廣東省積極探索物質(zhì)資本投入新方式,率先探索科技創(chuàng)新券的科技資助方式,使市場決定政府資助的分配,充分發(fā)揮市場的決定作用?？萍紕?chuàng)新券是政府采用后補助方式資助企業(yè)創(chuàng)新活動的制度創(chuàng)新,使得企業(yè)擁有更多自主權(quán),自主確定創(chuàng)新方向,自主選擇合作的高校與科研機構(gòu),自主尋找相應(yīng)的科技服務(wù)等,通過引入市場競爭機制,提高各類資源配置效率,不斷推動政府職能轉(zhuǎn)變,促進高校、科研機構(gòu)、中介服務(wù)機構(gòu)等與企業(yè)之間的相互協(xié)作和共同發(fā)展。河南省在3個階段對資源配置4個方面的關(guān)注較為均衡與穩(wěn)定,相比其它兩省,對物質(zhì)資本的投入關(guān)注度不高。陜西省科技體制改革更多依靠財政性科技投入等物質(zhì)資本配置,為進一步激活科教與國防資源潛力,陜西省積極推動科技計劃項目和經(jīng)費管理改革,修訂科技計劃項目管理辦法,完善科技計劃項目體系與科技服務(wù)綜合管理系統(tǒng)。以軍民融合創(chuàng)新、統(tǒng)籌科技資源改革為重點,注重改革的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性,取得了重大政策性突破。在物質(zhì)資本配置改革的同時,陜西省充分考慮人才的重要作用,頒布大量人才政策,優(yōu)化人才發(fā)展環(huán)境,將人才培養(yǎng)、團隊建設(shè)與體制機制改革有機銜接,結(jié)合全省重大布局、各類重大任務(wù)、重大平臺建設(shè),選拔各類優(yōu)秀人才,加快培養(yǎng)一批行業(yè)領(lǐng)軍人才和拔尖人才,并對人才進行分類評價,完善人才評價機制。但陜西省對金融資本和知識積累的關(guān)注相對較少,尤其是對知識產(chǎn)權(quán)的關(guān)注偏少,3個階段都未構(gòu)建重視知識積累的政策體系。

在體制機制方面,三省對機構(gòu)設(shè)置、權(quán)力分配、組織機制3個方面關(guān)注度相當(dāng),廣東省著重機構(gòu)設(shè)置方面改革,通過與中央職能部門合作,整合了大量資源,通過“陽光再造行動”及時調(diào)整并優(yōu)化部門管理業(yè)務(wù)范圍與內(nèi)設(shè)處室功能定位以及內(nèi)部分工,將內(nèi)設(shè)處室劃分為“產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向型”“功能導(dǎo)向型”“綜合服務(wù)型”三類,使各處室功能定位更加清晰,提高各機構(gòu)、各部門綜合服務(wù)能力。對科技項目進行統(tǒng)一管理,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)科技項目監(jiān)督審查,省財政廳、審計廳、監(jiān)察廳、紀(jì)檢委等部門通過陽光政務(wù)平臺實時監(jiān)控項目實行全過程。同時,強化外部監(jiān)督,聘請數(shù)名外部監(jiān)察員監(jiān)督重大科技管理決策工作,構(gòu)筑完善的監(jiān)督管理體系,大大推動當(dāng)?shù)乜萍俭w制改革。與廣東、陜西相比,河南省對體制機制方面的關(guān)注較少,在前兩個階段相對重視組織機制創(chuàng)新,在“十三五”時期對權(quán)力分配的重視程度有所提高,該階段政府機構(gòu)組織實行減輕科研人員負擔(dān)的專項行動,包含一系列精簡牌子和帽子行動、減表行動及檢查瘦身行動等。陜西省在“十三五”時期對權(quán)力分配的重視程度大幅提高,逐步加強科技創(chuàng)新領(lǐng)域“放管服”改革力度,進一步釋放創(chuàng)新活力,賦予科研單位和人員更大的自主權(quán)。但在4個維度的整體對比中,三省對體制機制的關(guān)注度都是最低的,原因可能是相比于直接高效的物質(zhì)投入,體制機制方面改革的不確定性與難度較大且耗時較長。

在環(huán)境建設(shè)方面,廣東省的關(guān)注點涉及面更廣,在改革過程中一直致力于打造良好的創(chuàng)新環(huán)境,減少政府干預(yù),提高政府服務(wù)能力,對企業(yè)創(chuàng)新的支持更多表現(xiàn)在保護企業(yè)科技創(chuàng)新成果、提供知識產(chǎn)權(quán)保護服務(wù)、有條件地寬容科技創(chuàng)新探索中的失敗、制定明確的法律條文保障科技創(chuàng)新主體權(quán)益等方面。為加強知識產(chǎn)權(quán)與專利保護、維護發(fā)明創(chuàng)造人的合法權(quán)益不受侵害,廣東省政府制定了《廣東省專利條例》,為發(fā)明創(chuàng)造人員提供知識產(chǎn)權(quán)保護,明確科技成果知識產(chǎn)權(quán)歸屬問題;制定《廣東省自主創(chuàng)新促進條例》,為科研人員自主創(chuàng)新提供良好的環(huán)境,營造鼓勵創(chuàng)新寬容失敗的氛圍,強化了對科技創(chuàng)新的全方位保障。在“十二五”時期,尤其是“十三五”時期,陜西省與河南省對環(huán)境建設(shè)方面的關(guān)注大幅增強,范圍也變廣。同時,三省對科技體制改革法律層面的約束都需加強,相對而言,河南省對科技體制改革的法制觀念較為薄弱,整個統(tǒng)計年間僅在2019年發(fā)布了一份與科技體制改革相關(guān)的法律條例。在成果轉(zhuǎn)化方面,陜西省與河南省對轉(zhuǎn)化鏈條上各環(huán)節(jié)的投入比例不合理。一般來說,從創(chuàng)新鏈的實驗室階段到成果轉(zhuǎn)化的中試階段再到產(chǎn)業(yè)鏈的形成生產(chǎn)力階段,投入比1∶10∶100為最佳,而實際上陜西省與河南省在中試階段與產(chǎn)業(yè)化階段投入的資金遠遠不足。中試階段投入不足會直接影響科技成果最終轉(zhuǎn)化為實際生產(chǎn)力,究其原因,一方面是科研主體以成果產(chǎn)出而非成果轉(zhuǎn)化為主要考核指標(biāo);另一方面是實驗室科技成果與企業(yè)實際需求脫節(jié),實驗室完成樣機或初級產(chǎn)品模型后,不能滿足企業(yè)實際需求,企業(yè)基于開發(fā)成本和風(fēng)險的考慮,不愿意再投資。廣東省更重視產(chǎn)業(yè)化階段,并對成果轉(zhuǎn)移實行高強度獎勵。廣東省在推動專業(yè)鎮(zhèn)和高新區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)上,培養(yǎng)了電子信息、互聯(lián)網(wǎng)、高端設(shè)備制造、生物醫(yī)藥和新材料等一大批創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)集群,形成了以產(chǎn)業(yè)供應(yīng)者、制造者和科技服務(wù)機構(gòu)為主體,以創(chuàng)新驅(qū)動為特征,以產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)分工明確、高效協(xié)作為標(biāo)志的產(chǎn)業(yè)組織模式。三省在平臺建設(shè)與政府服務(wù)方面的投入相當(dāng),這兩方面的建設(shè)相輔相成,共同推動區(qū)域科技體制改革。

5 結(jié)論與建議

5.1 研究結(jié)論

本文選取廣東省、河南省、陜西省3個省份2006-2020年科技體制改革政策作為研究對象,對區(qū)域科技體制改革政策進行演變規(guī)律分析、關(guān)鍵要素提取,并對三省科技體制改革政策進行比較,得到以下主要結(jié)論:

(1)總體來說,科技體制改革政策發(fā)文規(guī)模逐漸擴大,約束力逐漸增強,政策聯(lián)合發(fā)文趨勢明顯,政策制定機構(gòu)合作網(wǎng)絡(luò)變得復(fù)雜。廣東省合作網(wǎng)絡(luò)復(fù)雜程度隨著時間延長呈現(xiàn)倒“U”型關(guān)系,河南省合作網(wǎng)絡(luò)復(fù)雜程度整體偏低,但隨著時間演變,網(wǎng)絡(luò)復(fù)雜程度有所提升,陜西省合作網(wǎng)絡(luò)復(fù)雜程度與時間增長呈現(xiàn)顯著正相關(guān)關(guān)系。整體來看,多部門聯(lián)合制定并發(fā)文成為科技體制改革政策發(fā)展的必然趨勢。以王清[17]的“政績共榮體”觀點來解釋,行政資源稀缺導(dǎo)致下級政府必須通過部門間合作,借助非自身組織資源完成上級任務(wù)?？萍俭w制改革是一項系統(tǒng)工程,通過多部門聯(lián)合制定發(fā)文,有利于平衡組織資源與組織任務(wù)之間的緊張關(guān)系,共同創(chuàng)造最大政績。

(2)廣東省政府在改革過程中高度重視金融環(huán)境建設(shè)與知識產(chǎn)權(quán)保護,對金融市場與知識產(chǎn)權(quán)市場建設(shè)投入的關(guān)注度較高。河南省作為中部崛起的重要省份,存在一定的資源劣勢。深化金融改革有助于區(qū)域創(chuàng)新水平提升(楊凱瑞,2021),專利訴訟會促使企業(yè)開展自主創(chuàng)新(賀德方,2020),區(qū)域科技體制改革必須重視這兩方面的環(huán)境建設(shè)。陜西省作為西部科教大省,在科研院所改革方面取得重大突破,已經(jīng)形成可復(fù)制可推廣的“一院一所”成熟模式,在機構(gòu)改革方面為科技成果轉(zhuǎn)化提供了較大推力。

(3)在3個階段,三省都對體制機制的關(guān)注度不高,究其原因,可能是相比于物質(zhì)投入,體制機制方面的改革難度更大,其不確定性較高并且具有一定時滯性。體制機制涉及一系列根本性制度建設(shè),而從區(qū)域科技體制改革歷程可以看出,各省主要在已有制度與政策的基礎(chǔ)上“縫縫補補”,并未觸及較深層次變革。豐雷(2021)構(gòu)建了中央政府行為分析框架,為解釋該現(xiàn)象提供了一種可能?！霸圏c”是中國開展改革和制度創(chuàng)新的一種獨特方式,被選為試點的地區(qū)更多地是由中央政府統(tǒng)一管理,該模式能夠降低區(qū)域科技體制改革風(fēng)險,然而,多層級行政部門導(dǎo)致不同制度領(lǐng)域存在一定利益沖突,這一定程度上阻礙了試點有效性的發(fā)揮,中央政府對試點的嚴格把控也可能擠壓地方政府制度創(chuàng)新。因此,省級政府更偏向于在原有制度框架下作完善。

(4)三省能夠結(jié)合各省實際情況,因地制宜開展改革。地方政府在中央政府的領(lǐng)導(dǎo)下,在基本上位法的指導(dǎo)和約束下,有潛在的自由裁量空間[18]。陜西省科技資源豐富,其改革重點任務(wù)在于大力挖掘當(dāng)?shù)乜萍假Y源潛力,充分開發(fā)和利用科教資源,做到資源留得住;河南省科技資源條件相對較差,但其作為中部省份,擁有技術(shù)轉(zhuǎn)移承接地的黃金地理位置,改革重點是提高承接外省技術(shù)、知識等資源轉(zhuǎn)移的能力,做到資源接得住;廣東省擁有眾多高新技術(shù)企業(yè),但其在基礎(chǔ)科學(xué)研究和技術(shù)研究方面相對較弱,僅通過本省知識資源與研發(fā)能力難以滿足企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展需求,尋找合作伙伴成為其創(chuàng)新發(fā)展的最優(yōu)選擇,因此,廣東省積極促成“三部兩院一省”大發(fā)展格局,為當(dāng)?shù)貏?chuàng)新發(fā)展提供豐富的知識供給來源,推動產(chǎn)學(xué)研跨區(qū)域合作,為相關(guān)產(chǎn)業(yè)突破共性技術(shù)和關(guān)鍵技術(shù)提供支撐,為企業(yè)創(chuàng)新提供源源不斷的動力。

5.2 政策建議

(1)處理好中央與地方政府之間的關(guān)系,進一步加強政府部門間交流與合作。政策的制定、頒布、執(zhí)行等各環(huán)節(jié)必然涉及多部門間協(xié)調(diào)與合作,僅僅依靠單一部門很難制定科學(xué)高效的政策。但是,多主體聯(lián)合發(fā)文可能導(dǎo)致權(quán)益糾紛。廣東、河南、陜西三省政策制定機構(gòu)合作關(guān)系總體上較為緊密,合作網(wǎng)絡(luò)較為復(fù)雜,這也增加了政府機構(gòu)互動的復(fù)雜性。因此,必須進一步加強部門間合作與交流,協(xié)調(diào)不同部門的利益訴求,使政策制定更加科學(xué)合理,各部門權(quán)責(zé)清晰,政策執(zhí)行更加高效。

(2)注重區(qū)域核心競爭力挖掘與整合,建立符合當(dāng)?shù)厍閯莸母母锬Ｊ?。沒有一個放之四海而皆準(zhǔn)的制度經(jīng)驗與模式,各省具有自身獨特的資源與風(fēng)土人情,對科技體制改革的要求也不相同。因此,各省必須挖掘自身優(yōu)勢,堅持從省情出發(fā),推動區(qū)域科技創(chuàng)新能力與社會經(jīng)濟水平持續(xù)穩(wěn)定提高。廣東省具有優(yōu)越的地理位置,應(yīng)持續(xù)發(fā)展市場化的運行機制,打通國內(nèi)外科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展渠道。河南省應(yīng)積極發(fā)揮連接中西部地區(qū)的紐帶作用,大力培養(yǎng)技術(shù)交易中介市場,推動技術(shù)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化。陜西省應(yīng)加大力度推動科教資源轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力,完善科技創(chuàng)新環(huán)境建設(shè),使人才留得住,不斷提高科技成果就地轉(zhuǎn)化率。

(3)促進政府各方面改革均衡發(fā)展。對于4個改革關(guān)鍵要素,三省政府的偏好有顯著區(qū)別,同時,對體制機制方面的改革都關(guān)注較少。重視改革的整體性也是科技體制改革的重要方面,通過體制機制改革,運用簡政放權(quán)、政策補貼、直接布局等多種政策手段,實現(xiàn)科技創(chuàng)新資源在全國各區(qū)域范圍內(nèi)的再配置,促進各區(qū)域科技創(chuàng)新資源合理配置、創(chuàng)新整體效能顯著提升。新形勢下,必須不斷推進機構(gòu)整合,給予科研主體更多自主權(quán),不斷探索組織運行新機制等,唯有改革持續(xù)全面進行,才能實現(xiàn)科技創(chuàng)新全方位發(fā)展。

5.3 研究局限

本文還存在以下不足和有待改進的地方:一是3個省份的選取不能體現(xiàn)中國區(qū)域科技體制改革全貌,后續(xù)研究可以增加區(qū)域樣本;二是通過扎根理論梳理區(qū)域科技體制改革,研究數(shù)據(jù)主要來源于省級政府部門網(wǎng)站等,數(shù)據(jù)相關(guān)性和準(zhǔn)確性有待加強,后續(xù)研究可以通過訪談等方式增加一手數(shù)據(jù)。