政社協(xié)同視域下縣域教育治理的思考與實(shí)踐*

李廣耀

黨的十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略任務(wù)，黨的十九大報(bào)告將其作為習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要組成部分，并提出要在“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局中全面推進(jìn)［1］。教育治理作為國(guó)家治理體系的重要一環(huán)，不可或缺?！吨袊?guó)教育現(xiàn)代化2035》中明確提出“到2035 年形成全社會(huì)共同參與的教育治理新格局”的重要目標(biāo)，以及“推動(dòng)社會(huì)參與教育治理常態(tài)化”等主要任務(wù)?？h域作為我國(guó)基本行政區(qū)域單元，是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)運(yùn)行體系，處于行政管理和政策落實(shí)的前沿，作為國(guó)家教育治理體系中的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，幾乎涵蓋了國(guó)家教育治理的要素和功能，在行政體制中處于承上啟下、溝通協(xié)作的重要樞紐地位，意義重大。因此，推進(jìn)好縣域教育治理對(duì)整體推進(jìn)國(guó)家教育治理現(xiàn)代化具有關(guān)鍵作用。

一、政社協(xié)同開展縣域教育治理的目標(biāo)追求

教育治理現(xiàn)代化的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)善治。就治理方式而言，善治即“善于治理”，它是建立在契約基礎(chǔ)上的合作，是多中心良性互動(dòng)的過程，是政府不斷回應(yīng)公眾需求的過程。就治理結(jié)果而言，善治即“善態(tài)治理”，要實(shí)現(xiàn)善治，必須改革由政府壟斷公共事務(wù)的格局，建立政府、市場(chǎng)、社會(huì)之間的合作型治理模式，建立政府與其他治理主體良性互動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)型治理系統(tǒng)，以保持權(quán)力與權(quán)利的和諧發(fā)展，政府與社會(huì)合作，讓所有利益相關(guān)者共同參與、共管共治。所以，善治不僅包含治理的參與度、透明度、公平度、有效度，還包括多元主體的信任度和協(xié)同度。

二、政社協(xié)同開展縣域教育治理的內(nèi)在意蘊(yùn)

政社協(xié)同開展縣域教育治理有著學(xué)理依據(jù)與現(xiàn)實(shí)邏輯。興起于20 世紀(jì)90 年代的協(xié)同治理理論提出了治理主體的多元化、自組織化，治理過程的平等參與、責(zé)任共擔(dān)、利益共享，治理效果的顯著性等觀點(diǎn)。據(jù)此，現(xiàn)代化視域下的基礎(chǔ)教育治理，核心要義在于多元主體基于共同目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的協(xié)同共治［2］。

政社協(xié)同開展縣域教育治理是以縣域?yàn)閱挝唬瑖@新時(shí)代育人目標(biāo)，以政府、學(xué)校、社會(huì)組織、個(gè)人協(xié)同教育治理理念為引領(lǐng)，以“體制轉(zhuǎn)型、機(jī)制優(yōu)化、政策配位”的制度建設(shè)為中心，以“法治”為基礎(chǔ)，“善治”為目標(biāo)，“能治”為引擎，“共治”為策略，探索政府與社會(huì)多元教育主體協(xié)同共治的縣域教育治理新路徑，形成政府宏觀治理、學(xué)校自主辦學(xué)、社會(huì)廣泛參與的教育治理新格局。

三、政社協(xié)同開展縣域教育治理的創(chuàng)新實(shí)踐

針對(duì)縣域教育治理的最終目標(biāo)和實(shí)際困境，太倉(cāng)市積極借鑒本土其它領(lǐng)域政社協(xié)同治理的經(jīng)驗(yàn)開展縣域教育治理的創(chuàng)新探索。

1.價(jià)值引領(lǐng)：建構(gòu)政社協(xié)同開展教育治理的基本原則

教育治理的價(jià)值在于全面創(chuàng)設(shè)立德樹人的適切環(huán)境，賦能多元主體積極參與治理，實(shí)現(xiàn)為黨育人、為國(guó)育才，培育擔(dān)當(dāng)民族復(fù)興大任的時(shí)代新人的戰(zhàn)略目標(biāo)。太倉(cāng)市在政社協(xié)同開展縣域教育治理中以上述價(jià)值為引領(lǐng)，確立了科學(xué)、民主、協(xié)同、法治的基本治理原則。

科學(xué)即尊重教育本質(zhì)，遵循教育規(guī)律和事物發(fā)展特性，科學(xué)施策。民主即對(duì)外理順政府、社會(huì)、學(xué)校的關(guān)系，轉(zhuǎn)變政府職能，開放治理領(lǐng)域，吸引社會(huì)參與，同時(shí)接受社會(huì)監(jiān)督；對(duì)內(nèi)理順學(xué)校管理者與師生員工的關(guān)系，理順教師與學(xué)生的關(guān)系，切實(shí)落實(shí)新課程改革理念，真正地將學(xué)習(xí)自主權(quán)交給學(xué)生。協(xié)同即強(qiáng)化與家庭、社區(qū)、企業(yè)、社會(huì)組織等主要社會(huì)管理主體之間協(xié)商能動(dòng)，密切合作，最大化激發(fā)社會(huì)參與教育治理的活力，提高教育領(lǐng)域的治理效率和治理能力。法治即依據(jù)國(guó)家法律法規(guī)，根據(jù)縣域特點(diǎn)和實(shí)際狀況，制訂適切的教育治理制度，建構(gòu)規(guī)范的運(yùn)作機(jī)制，厘清社會(huì)各方參與教育治理的邊界與權(quán)責(zé)，確保教育公權(quán)力運(yùn)行合法合規(guī)。

2.問題導(dǎo)向：創(chuàng)新政社協(xié)同開展教育治理的穩(wěn)定機(jī)制

問題是治理的起源。新形勢(shì)下教育治理問題數(shù)以千計(jì)，需要分門別類，逐條解決。教育體制的頂層設(shè)計(jì)是縣域很難解決的問題，而有些是縣域教育發(fā)展中涌現(xiàn)出的實(shí)際問題，需要我們協(xié)同各方力量去著手解決。我們以法治為準(zhǔn)繩，著力通過制度的建立與運(yùn)作，形成穩(wěn)定的機(jī)制，系統(tǒng)性解決問題。

一是頂層設(shè)計(jì)機(jī)制。面對(duì)教育治理中存在的片面化、碎片化、分散化等問題，我們主動(dòng)梳理，科學(xué)分類，針對(duì)性建章立制。如出臺(tái)縣域教育治理指導(dǎo)意見，規(guī)范治理的總體方向、主要內(nèi)容和基本要求，明晰政府協(xié)同治理的基本思路，確立學(xué)校內(nèi)部治理的職責(zé)與規(guī)范；如職業(yè)教育雙元制，通過積極吸納行會(huì)、企業(yè)等協(xié)同參與，利用制度厘清各職能邊界，責(zé)任與義務(wù)等。

二是協(xié)調(diào)整合機(jī)制。治理離不開協(xié)調(diào)。面對(duì)新問題，我們積極規(guī)范制度管理、聯(lián)席會(huì)議、協(xié)作行動(dòng)等，協(xié)調(diào)不同教育利益主體間的沖突與矛盾，增進(jìn)彼此間的合作與信任，共同為辦好人民滿意的教育服務(wù)。例如，每年初政府相關(guān)部門和社會(huì)組織分別列出專項(xiàng)教育供給清單，學(xué)校列出需求清單，由教育主管部門協(xié)調(diào)各方確立實(shí)施清單，有效地保障了各利益主體參與教育的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)教育治理效益的最優(yōu)化。

三是效能激勵(lì)機(jī)制。要提高學(xué)校和社會(huì)組織參與教育治理的積極性和有效性，改革評(píng)價(jià)方式是效能激勵(lì)的有效手段。每年初，我們根據(jù)教育治理實(shí)際情況，調(diào)整學(xué)校效能考核內(nèi)容，有意識(shí)引導(dǎo)學(xué)校主動(dòng)解決問題，比如將黨建引領(lǐng)治理、“五項(xiàng)管理”和“雙減”的落地、新市民子女的入學(xué)率、新入職教師的培養(yǎng)效果、新課程改革的推進(jìn)等內(nèi)容，按適當(dāng)?shù)臋?quán)重納入年度考核內(nèi)容，明晰評(píng)價(jià)要求，有效地改變了學(xué)校被動(dòng)參與的局面。

3.難點(diǎn)聚焦：拓寬政社協(xié)同開展教育治理的主體路徑

化解難點(diǎn)、堵點(diǎn)問題是縣域教育治理現(xiàn)代化的重要手段。面對(duì)教育治理中的難點(diǎn)、堵點(diǎn)，我們積極外引內(nèi)聯(lián)，拓寬思路，逐步形成“政府主導(dǎo)—多元參與—學(xué)校自治”的政社協(xié)同治理的主體路徑。

比如，國(guó)家“雙減”政策全面實(shí)施后，出現(xiàn)課后服務(wù)中的課程不能完全滿足學(xué)生學(xué)習(xí)需要等情況。教育行政管理部門主動(dòng)作為，確立向?qū)W校要方案、向社會(huì)要資源、向上級(jí)要資金的治理策略，引導(dǎo)學(xué)校通過項(xiàng)目申報(bào)、購(gòu)買服務(wù)、年終評(píng)估等方式主動(dòng)挖掘社會(huì)資源，吸納社會(huì)組織、高校、個(gè)人等參與學(xué)校課程開發(fā)，服務(wù)學(xué)生全面和個(gè)性的發(fā)展，為教育教學(xué)工作提質(zhì)增效。一年多來，在政府主導(dǎo)和社會(huì)各界協(xié)同下，區(qū)域內(nèi)開發(fā)了城廂第一小學(xué)的“七彩小院士”課程、高新區(qū)第三小學(xué)的雅韻傳統(tǒng)文化課程等二十多個(gè)特色品牌課程群，大大滿足了課后服務(wù)的學(xué)生學(xué)習(xí)需求。同時(shí)，學(xué)校組織相關(guān)教師參與社會(huì)組織和個(gè)人執(zhí)教的課程學(xué)習(xí)與培訓(xùn)，積極儲(chǔ)備課程開發(fā)人才，為后期課程自主實(shí)施提供了強(qiáng)有力的智力支撐。

再如，在推進(jìn)學(xué)校、家庭、社會(huì)全面協(xié)同育人過程中，針對(duì)學(xué)校內(nèi)部管理體制不能適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展的問題，我們選擇部分學(xué)校作為試點(diǎn)校，著力推進(jìn)學(xué)校管理體制改革。一是全面實(shí)施黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。遵照中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立中小學(xué)校黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的意見（試行）》文件要求，有步驟地實(shí)行書記和校長(zhǎng)分設(shè)，全面加強(qiáng)黨對(duì)教育的領(lǐng)導(dǎo)作用。二是創(chuàng)新扁平化的中心治理體制?；谛?nèi)治理中各部門各自為政、職能不清的現(xiàn)狀，選擇小學(xué)、初中、高中各一所學(xué)校進(jìn)行試點(diǎn)，撤并原“三室三處”（辦公室、教科室、裝備室、德育處、教務(wù)處、總務(wù)處），依據(jù)對(duì)內(nèi)對(duì)外順暢開展治理的要求，成立“六大中心”（黨政事務(wù)協(xié)調(diào)中心、課程與教學(xué)管理中心、教師專業(yè)發(fā)展中心、學(xué)生發(fā)展指導(dǎo)中心、信息與裝備服務(wù)中心、安全與后勤保障中心），每一個(gè)中心由分管校長(zhǎng)具體對(duì)接，職責(zé)明晰，在縱向上減少了層級(jí)，在橫向上利于政社協(xié)同，實(shí)現(xiàn)學(xué)校教育治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)的多元優(yōu)化，提高了學(xué)校教育治理的效率。三是推行“五會(huì)一體”的校社協(xié)同治理結(jié)構(gòu)。我們完善各校章程，創(chuàng)新“五會(huì)一體”（教代會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)、校務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、家長(zhǎng)委員會(huì)、學(xué)區(qū)工作委員會(huì)）的民主化治理結(jié)構(gòu)，明晰“五會(huì)”的職能和任務(wù)，確定參與主體的職責(zé)和分工，形成協(xié)同發(fā)展的機(jī)制。

4.實(shí)踐賦能：提高政社協(xié)同開展教育治理的創(chuàng)新能力

治理能力主要取決于治理方式［3］。為滿足新形勢(shì)下學(xué)校德育和學(xué)生心理健康教育亟須專業(yè)指導(dǎo)的迫切現(xiàn)狀，太倉(cāng)市通過政策支持與服務(wù)引導(dǎo)，開創(chuàng)“社工進(jìn)校園”項(xiàng)目，政府出面招募社工組織，采取項(xiàng)目式運(yùn)作方式，由具有心理學(xué)、教育學(xué)、社會(huì)學(xué)等專業(yè)知識(shí)的社工每天進(jìn)駐校園，為學(xué)校提供學(xué)生輔導(dǎo)、家長(zhǎng)指導(dǎo)、教師培訓(xùn)等全方位的服務(wù)。目前，十多所學(xué)校擁有駐校社工，如太倉(cāng)市經(jīng)貿(mào)小學(xué)的“瑞恩飛揚(yáng)”社工組織在學(xué)校的協(xié)助下圍繞學(xué)習(xí)能力與歸屬感、學(xué)習(xí)效能、學(xué)習(xí)心理與情緒等方面進(jìn)行了全校調(diào)查，確立個(gè)輔對(duì)象，明晰個(gè)性問題，開展全程型學(xué)習(xí)力輔導(dǎo)，駐校社工在教育實(shí)踐中教育能力不斷提升，協(xié)同實(shí)現(xiàn)學(xué)校育人目標(biāo)。

5.技術(shù)支撐：暢通政社協(xié)同開展教育治理的信息渠道

教育治理現(xiàn)代化離不開信息技術(shù)的支撐。借助治理信息網(wǎng)絡(luò)，政府、學(xué)校、家庭和社區(qū)之間可以共享資源、共同決策、共同行動(dòng)。同時(shí)，數(shù)字技術(shù)的廣泛運(yùn)用與發(fā)展，有利于社會(huì)組織和公民個(gè)人更有效地參與教育治理，更好地監(jiān)督教育行政行為和學(xué)校辦學(xué)行為［4］。為此，我們進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，成立了太倉(cāng)市為民服務(wù)中心，通過信息手段和現(xiàn)場(chǎng)辦公等方式集中收集和分類處理教育治理中老百姓急難愁盼的問題。我們還專設(shè)教育信息化中心，建設(shè)多類別的教育治理信息平臺(tái)。一是完善的公共教育服務(wù)平臺(tái)。如建立太倉(cāng)智慧教育云服務(wù)平臺(tái)，通過與社會(huì)優(yōu)質(zhì)教育網(wǎng)站合作和區(qū)域骨干教師協(xié)同的方式，重點(diǎn)解決優(yōu)質(zhì)線上教育資源的開發(fā)與引進(jìn)和區(qū)域優(yōu)質(zhì)教育資源的推介與運(yùn)用問題，在教師的日常教學(xué)中發(fā)揮了重要作用。二是專項(xiàng)教育治理平臺(tái)。如建立課后服務(wù)管理平臺(tái)，學(xué)校將每天開展課后服務(wù)的課程設(shè)置、活動(dòng)開展、效果評(píng)價(jià)等信息上傳，方便教育部門與學(xué)校的信息溝通和決策調(diào)整，解決了“雙減”背景下的教育治理新問題。三是教育監(jiān)測(cè)與評(píng)估平臺(tái)。如設(shè)計(jì)基于階段性學(xué)業(yè)質(zhì)量評(píng)價(jià)的初高中教育質(zhì)量大數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了質(zhì)量分析的精準(zhǔn)化和個(gè)性化。此外，部分學(xué)校建立的陽(yáng)光評(píng)價(jià)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了學(xué)生在校和在家日常表現(xiàn)及時(shí)上傳以及家校階段性評(píng)估，開辟了家校協(xié)同育人的新路徑。

鑒于教育治理領(lǐng)域的豐富性與艱巨性，新形勢(shì)下新問題亦會(huì)不斷涌現(xiàn)，需要我們始終堅(jiān)持以善治為目標(biāo)，確立現(xiàn)代化治理理念，轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建政策機(jī)制，有序吸引并協(xié)同社會(huì)組織與個(gè)人參與校內(nèi)外治理，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興培育高質(zhì)量人才提供有力的保障。