城鄉(xiāng)人、地要素流動探索存在的問題與化解對策
——以重慶西部片區(qū)為例

楊 玲

重慶社會科學(xué)院產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所，重慶 400020

0 引言

2019年底，我國確定了11個國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)，發(fā)布試驗任務(wù)共11項，其中6項屬于城鄉(xiāng)要素配置體制機(jī)制任務(wù)。由此可見，城鄉(xiāng)要素自由流動和平等交換對于城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有基礎(chǔ)性支撐作用。重慶市“大城市”“大農(nóng)村”的現(xiàn)實情況，決定了其城鄉(xiāng)融合發(fā)展的意義更加突出、作用更加巨大。重慶西部片區(qū)包含9個區(qū)，面積約1.5萬km2，屬于超大城市市郊連片地區(qū)。重慶西部片區(qū)作為國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)承擔(dān)了5項指定試驗任務(wù)，其中3項任務(wù)與人、地兩大要素緊密相關(guān)，即建立城鄉(xiāng)有序流動的人口遷徙制度、進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓退出農(nóng)村權(quán)益制度、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度。重慶西部片區(qū)自啟動建設(shè)以來，在人、地兩大要素流動探索中既取得了一定成績，也存在一些問題。這些問題既有地方性的，也有普遍性的。

1 城鄉(xiāng)要素流動探索情況

1.1 穩(wěn)步探索城鄉(xiāng)有序流動的人口遷徙制度

《國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)改革方案》（以下簡稱《方案》）要求探索雙向人口遷徙。其中，針對“人口從農(nóng)村到城市”，強(qiáng)調(diào)的是提升城市包容性以促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，人員范圍為全部進(jìn)城人口，舉措為進(jìn)一步放開落戶限制、基本公共服務(wù)全覆蓋、市民化成本分擔(dān)等；針對“人口從城市到農(nóng)村”，強(qiáng)調(diào)的是人才入鄉(xiāng)以促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展，人員范圍為返鄉(xiāng)、幫扶鄉(xiāng)村發(fā)展、主動到鄉(xiāng)村就業(yè)創(chuàng)業(yè)的3 類人員，舉措有給予社保和職稱評定等激勵、允許符合條件的加入農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及在鄉(xiāng)村落戶。

目前，重慶西部片區(qū)人口“鄉(xiāng)到城”和“城到鄉(xiāng)”之間差異較大。一是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化已形成常態(tài)化制度。重慶西部片區(qū)早在2007 年統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革時，就開始了旨在推動進(jìn)城農(nóng)民向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)化的戶籍制度改革。重慶西部片區(qū)多年推進(jìn)住房、教育等基本公共服務(wù)覆蓋常住人口，建立轉(zhuǎn)移人口數(shù)量與財政獎補(bǔ)掛鉤、與城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)掛鉤機(jī)制，加之近年全面取消城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)城市落戶限制，所以當(dāng)?shù)剞r(nóng)民進(jìn)城落戶已基本沒有制度障礙。二是審慎探索人才加入鄉(xiāng)村制度。重慶西部片區(qū)初步允許3 類人員到農(nóng)村落戶。部分區(qū)域允許2 類，即投資達(dá)到一定額度的創(chuàng)業(yè)者、具有一定學(xué)歷或職稱等級的人才；部分區(qū)域允許3 類，在前兩類基礎(chǔ)上增加回原籍地創(chuàng)業(yè)就業(yè)且畢業(yè)時間在一定年限內(nèi)的中高等院校學(xué)生。重慶西部片區(qū)探索采用了僅登記戶口和附帶一定農(nóng)村權(quán)益登記戶口的兩種人才加入方式。前者回歸戶籍管理本身，并規(guī)定農(nóng)村落戶人員有償使用農(nóng)村集體建設(shè)用地、原則上不參與農(nóng)村集體土地收益分配和土地承包經(jīng)營；后者要求農(nóng)村落戶人員成為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，有的區(qū)還要求其有穩(wěn)定住所且實際居住，還有的區(qū)提出在入戶農(nóng)村連續(xù)就業(yè)達(dá)到一定年限。對加入集體經(jīng)濟(jì)組織后落戶的人才，有的區(qū)允許其享受土地承包和分配宅基地的權(quán)利，有的區(qū)提出有償使用宅基地、有償發(fā)包承包地的方案。

1.2 積極探索進(jìn)城落戶農(nóng)民依法、自愿、有償轉(zhuǎn)讓退出農(nóng)村權(quán)益

《方案》強(qiáng)調(diào)了依法、自愿、有償原則，既要維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民在農(nóng)村承包地、宅基地、集體資產(chǎn)上的權(quán)益（簡稱“三權(quán)”），也要盤活這些權(quán)益所依附的資源（資產(chǎn)），要求以所涉及權(quán)益的確權(quán)登記頒證為前提，通過“流轉(zhuǎn)”和“退出”兩種方式開展探索。其中，“流轉(zhuǎn)”的是承包地經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體資產(chǎn)收益分配權(quán)；“退出”的是土地承包權(quán)、宅基地資格權(quán)、集體資產(chǎn)股權(quán)。后者與進(jìn)城落戶農(nóng)民的集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份強(qiáng)關(guān)聯(lián)。重慶西部片區(qū)對進(jìn)城落戶農(nóng)民退出農(nóng)村權(quán)益在制度上進(jìn)行了積極探索。

一是“三權(quán)”自愿有償退出制度設(shè)計基本完成。承擔(dān)試點(diǎn)任務(wù)的區(qū)制定了退出相關(guān)辦法，從“哪些人可退”“如何退”“退后資源怎么盤活”等方面設(shè)計農(nóng)村權(quán)益退出和資源合理利用機(jī)制。二是重點(diǎn)探索“退出”方式。即側(cè)重于與集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份強(qiáng)關(guān)聯(lián)的權(quán)益退出，圍繞一次性永久退出“土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)”“宅基地資格權(quán)、使用權(quán)”“集體資產(chǎn)股權(quán)、收益分配權(quán)”來設(shè)計。三是探索“三權(quán)”退出不同形式。在強(qiáng)調(diào)權(quán)益整戶退出基礎(chǔ)上，有的區(qū)要求“三權(quán)”同時退，有的區(qū)允許分權(quán)退，但在同時退承包地和宅基地時需要一并退集體資產(chǎn)股份。四是探索退用結(jié)合，以幫助籌集補(bǔ)償資金。在試點(diǎn)條件中強(qiáng)調(diào)要有明確的承接使用對象，承接使用方要參與籌集用于支付退權(quán)農(nóng)民補(bǔ)償?shù)霓r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收儲基金。五是探索權(quán)益退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。試點(diǎn)區(qū)對承包地主要參照集體土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對宅基地主要參照重慶市宅基地復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)，最終由雙方協(xié)商或經(jīng)第三方評估確定。股權(quán)的贖回價以上年度末集體經(jīng)濟(jì)組織賬面凈資產(chǎn)為基礎(chǔ)，由雙方共同商定。

1.3 破題并穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市

《方案》主要是推廣前一輪（2015—2019 年）農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)已形成的可復(fù)制做法并繼續(xù)探索。例如，推廣已形成的就地、異地調(diào)整、連片整治等農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市方式，推進(jìn)入市土地開發(fā)后房地一體、分割轉(zhuǎn)讓等。根據(jù)2022 年中央深改委第二十七次會議針對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革“必須審慎穩(wěn)妥推進(jìn)”的精神，2023 年自然資源部公布新一輪試點(diǎn)方案和名單，要求試點(diǎn)地區(qū)在建立土地開發(fā)利用監(jiān)管機(jī)制、健全土地增值收益分配機(jī)制、維護(hù)市場主體合法權(quán)益等8 方面進(jìn)行深化探索。重慶西部片區(qū)有4個區(qū)進(jìn)入新一輪試點(diǎn)名單，有1個為上一輪試點(diǎn)區(qū)。

一是老試點(diǎn)區(qū)已破題并開展深化工作。上一輪試點(diǎn)區(qū)——大足區(qū)已初步形成可供借鑒的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度體系，基本厘清“哪些地可入市、誰來入市、怎么入市、如何定入市底價、如何分配增值收益”等關(guān)鍵問題。大足區(qū)的成功破題為其他縣（市、區(qū)）提供了借鑒模板。根據(jù)新試點(diǎn)要求，該區(qū)針對已入市項目發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行研究和出臺深化改革舉措，如村民小組作為入市主體的身份完善問題、土地使用監(jiān)管機(jī)制缺乏問題等。二是新試點(diǎn)區(qū)積極推進(jìn)入市探索。3 個新試點(diǎn)區(qū)根據(jù)國家和重慶市已出臺的試點(diǎn)方案、規(guī)則等，制訂入市試點(diǎn)方案、管理辦法、收益分配指導(dǎo)意見等基礎(chǔ)性規(guī)則。有的區(qū)還開展了基準(zhǔn)地價編制、村莊規(guī)劃編制、入市項目儲備等工作。2023 年6月，此輪試點(diǎn)首批入市的兩宗農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地在重慶農(nóng)村土地交易所發(fā)布公開出讓公告，開啟入市實質(zhì)性工作。

2 城鄉(xiāng)要素流動探索存在的問題

2.1 存在思想認(rèn)識問題

重慶西部片區(qū)城鄉(xiāng)要素流動改革探索涉及主體多、利益多，各方主體思想認(rèn)識不一，對探索產(chǎn)生了一些不利影響。

一是地方在改革探索上存在思想顧慮。在實踐中，基層部門主動探索創(chuàng)新的積極性不高，不是主動提出需授權(quán)、要創(chuàng)新的政策，而是等待上級授權(quán)和提出辦法與實施細(xì)則?；鶎硬块T怕超過職責(zé)邊界、怕?lián)?zé)的心理，使改革試驗任務(wù)推動較慢。二是認(rèn)識上有誤區(qū)。從重慶西部片區(qū)部分進(jìn)城落戶農(nóng)民訴求看，他們提出了比照征地標(biāo)準(zhǔn)與政策給予補(bǔ)償和參加養(yǎng)老保險的要求，認(rèn)為退出土地與被征收了土地一樣。試點(diǎn)地區(qū)在政策設(shè)計上也提出了農(nóng)村集體組織收回進(jìn)城農(nóng)民承包地參照征地標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)霓k法。但是土地征收與進(jìn)城農(nóng)民退出土地是兩個概念，不僅前者征收主體與后者接收主體完全不同，更大的不同在于土地征收后因所有權(quán)性質(zhì)、用途發(fā)生改變而增值，而退出土地的所有權(quán)性質(zhì)、用途是不變的，且基本不會增值。進(jìn)城落戶農(nóng)民的要求、農(nóng)村集體組織給的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，均反映出二者在認(rèn)識上混淆了征地與退出。因農(nóng)民預(yù)期高，需要支付的補(bǔ)償金高，退出農(nóng)村權(quán)益的試驗任務(wù)推進(jìn)困難。

2.2 實施主體實力弱、能力不足

城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)建設(shè)的責(zé)任主體是試驗區(qū)所在地各級政府，但也離不開農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的參與。在重慶西部片區(qū)城鄉(xiāng)要素流動試驗任務(wù)中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在一些環(huán)節(jié)是關(guān)鍵實施主體。例如，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市主體和農(nóng)村權(quán)益退出的回收主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，人才是否能成為鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員需要當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同意。但由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，不少集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會、村民小組是“兩塊牌子、一套人馬”，因而其缺乏支撐改革的實力和能力。

一是資金實力薄弱。重慶西部片區(qū)內(nèi)某略偏遠(yuǎn)試點(diǎn)村測算，農(nóng)民一次性全部退出“三權(quán)”，一戶（3 人）約需補(bǔ)償40萬元。與此相應(yīng)的是，該市2023年提出村級集體經(jīng)濟(jì)組織年經(jīng)營性收入10 萬元以上的村達(dá)到50%的發(fā)展目標(biāo)。由上述數(shù)據(jù)對比可知，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)收入水平不高，沒有支撐改革探索的資金實力。二是缺乏專業(yè)人才。農(nóng)村基層組織缺乏熟知各項改革政策、有市場研判力與談判力及專業(yè)經(jīng)營管理能力的人員，缺少對接市場、盤活贖回資源（資產(chǎn)）、挑選合適投資人的能力。三是管理能力低。缺少現(xiàn)代化經(jīng)營管理組織使其難有市場化的經(jīng)營管理手段，群眾自治組織的屬性又使其約束規(guī)范土地使用人和新遷徙進(jìn)農(nóng)村人員行為的能力不足。

2.3 存在法規(guī)制度障礙

雖然在城鄉(xiāng)要素流動改革探索中，重慶西部片區(qū)獲得了一些改革授權(quán)，但在實踐操作時依然存在部分法規(guī)制度對城鄉(xiāng)人、地兩大要素流動探索形成阻礙。

一是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定和喪失的法規(guī)制度不健全，影響了由城到鄉(xiāng)人口遷徙和農(nóng)村“三權(quán)”退出。與城鎮(zhèn)居民不同，村民重要的福利（如無償承包土地、取得宅基地）是由村集體提供保障的。不能成為集體成員、享受與成員資格掛鉤的福利待遇，造成人口由城到鄉(xiāng)有流動、難融合、難扎根［1］。國家相關(guān)法律法規(guī)沒有對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定做出明確規(guī)定，地方相關(guān)制度也不明確，導(dǎo)致在探索中要么設(shè)置較高門檻，要么約束新加入成員權(quán)利使之明顯弱于原成員。這導(dǎo)致在重慶西部片區(qū)實踐中下鄉(xiāng)人才落戶積極性不高、人數(shù)很少，已落戶人員中絕大多數(shù)為回鄉(xiāng)人員。進(jìn)城落戶農(nóng)民集體成員資格是一定期限不喪失還是永久不喪失不明確，如果永久不喪失意味著可以永久不退出農(nóng)村“三權(quán)”，增加了土地撂荒、閑置風(fēng)險［2］。二是制度不明催生新的“二元化”。在強(qiáng)調(diào)農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的制度設(shè)計下，進(jìn)城落戶農(nóng)民長期保有農(nóng)村“三權(quán)”成為有“市民+農(nóng)民”雙重身份、享受“城市待遇+農(nóng)村待遇”雙重待遇的城市特殊人口、農(nóng)村集體組織特殊成員，入村落戶人才權(quán)益與原村民落差大成為農(nóng)村特殊村民，由此形成了新的“二元化”現(xiàn)象。三是宅基地盤活、退出配套制度缺失影響探索推進(jìn)。進(jìn)城落戶農(nóng)民閑置宅基地和房屋流轉(zhuǎn)后，缺乏使用權(quán)人權(quán)屬登記和權(quán)利保障制度；村社集體依法有償接收的農(nóng)民退出宅基地和房屋，產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移登記及稅費(fèi)沒有細(xì)則規(guī)定。

2.4 改革探索舉措均衡性和協(xié)作性偏低

對照國家試驗任務(wù)內(nèi)容和工作要求，重慶西部片區(qū)在探索中存在顧此失彼及未充分發(fā)揮各任務(wù)內(nèi)在聯(lián)系作用的現(xiàn)象。

一是對改革要求關(guān)注不全面。例如，城鄉(xiāng)人口遷徙制度探索重進(jìn)城、輕下鄉(xiāng)，人才下鄉(xiāng)制度重人才下鄉(xiāng)、輕人才扎根；“三權(quán)”退出制度設(shè)計重一次性永久退出方式，輕保留資格權(quán)的流轉(zhuǎn)方式；建設(shè)用地入市探索重期限長的出讓供應(yīng)方式、輕出租等其他方式，房地一體、分割轉(zhuǎn)讓等二級市場建設(shè)探索基本未開展。二是探索不集成、難聯(lián)動，影響改革效果。涉及人、地要素流動的試驗任務(wù)有很強(qiáng)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性。例如，城鄉(xiāng)人口遷徙涉及進(jìn)城落戶農(nóng)民農(nóng)村“三權(quán)”、進(jìn)鄉(xiāng)落戶人口農(nóng)村權(quán)益等問題，農(nóng)村“三權(quán)”退出涉及宅基地盤活等問題，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市涉及集體組織合法收回的宅基地等建設(shè)用地合規(guī)轉(zhuǎn)為經(jīng)營性用地問題。從重慶試驗區(qū)內(nèi)9個區(qū)重點(diǎn)突破改革事項看，沒有1個區(qū)同時重點(diǎn)突破這3項難題。

3 深化城鄉(xiāng)要素流動制度建設(shè)的思考

3.1 厘清思想認(rèn)識

要想實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換，則必須改變鄉(xiāng)村在以往交換中地位低下、要素單向流向城市的舊格局。這種破舊立新意味著打破與發(fā)展不相適應(yīng)的舊的思想認(rèn)識，以創(chuàng)新精神探索新制度新機(jī)制。

一是審慎守規(guī)與探索創(chuàng)新并重。城鄉(xiāng)要素流動試驗任務(wù)與農(nóng)民切身利益息息相關(guān)，故有“守住底線、防范風(fēng)險”的原則要求。重慶西部片區(qū)在實踐中可通過研究論證、風(fēng)險評估、封閉運(yùn)行、預(yù)警監(jiān)測、修正糾錯等舉措，落實上述原則要求；切實發(fā)揮容錯糾錯機(jī)制的護(hù)航作用，維護(hù)基層探索創(chuàng)新積極性；明確城鄉(xiāng)要素流動探索中的容錯情形及條件，包容對待體制機(jī)制創(chuàng)新中因缺乏經(jīng)驗先行先試出現(xiàn)的、法律法規(guī)沒有禁止因政策不明先行探索出現(xiàn)的各種問題?；鶎硬块T的探索創(chuàng)新也要根據(jù)情況區(qū)別推進(jìn)。其中，法律法規(guī)明確禁止涉及的改革，要在獲得授權(quán)后才能開展探索；法律法規(guī)沒有禁止或明確的，地方可積極開展原創(chuàng)性探索創(chuàng)新。二是緊跟時代需求開展理論研究。與各地探索中不斷涌現(xiàn)的新做法相較，城鄉(xiāng)要素流動相關(guān)理論研究滯后。這是導(dǎo)致產(chǎn)生思想認(rèn)識誤區(qū)的重要因素之一。有關(guān)部門要大力支持城鄉(xiāng)要素流動系列課題研究，對已有的成功探索深入分析其學(xué)理性，對新的概念和探索中混淆的概念進(jìn)行厘定，對法規(guī)政策不明、探索疑惑大的從理論上進(jìn)行澄清。

3.2 提高實施主體的行為能力

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是城鄉(xiāng)要素流動不可或缺的主體，增強(qiáng)其參與市場發(fā)展的實力、能力，真正發(fā)揮其主體作用，對于提升改革探索效率有重要意義。

一是培育現(xiàn)代化的農(nóng)村市場主體。在對已有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記賦碼的基礎(chǔ)上，加快培育具有更強(qiáng)市場主體屬性的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。重點(diǎn)深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，加速農(nóng)村“資源、資金、農(nóng)民”到“資產(chǎn)、股金、股東”的轉(zhuǎn)化，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系并健全法人治理結(jié)構(gòu)，形成一批股份公司、股份合作社、土地資產(chǎn)管理公司等新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。探索國企參與組建農(nóng)村現(xiàn)代化公司，通過國企下鄉(xiāng)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織合資合作，成立具有現(xiàn)代化管理水平、專業(yè)運(yùn)營能力的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展投資公司。二是多渠道支持集體經(jīng)濟(jì)組織籌集推動改革探索的資金。整合各類財政支農(nóng)資金，有條件的地區(qū)成立城鄉(xiāng)融合發(fā)展基金，采取注資、入股等方式為集體經(jīng)濟(jì)組織收儲進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”、整治擬入市建設(shè)用地等提供啟動資金、周轉(zhuǎn)資金。鼓勵下鄉(xiāng)企業(yè)利用自己的融資渠道，參與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織籌集土地、房屋等資源開發(fā)和資產(chǎn)盤活資金。構(gòu)建融資風(fēng)險多方共擔(dān)機(jī)制，進(jìn)一步提升金融機(jī)構(gòu)對農(nóng)村土地、房屋等抵押貸款的支持力度。三是提供智力幫扶。常態(tài)化開展集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營管理隊伍培訓(xùn)，探索在職的經(jīng)營管理人才、下鄉(xiāng)幫扶干部等在集體經(jīng)濟(jì)組織兼職，鼓勵職業(yè)經(jīng)理人、本土退休專家和干部等到集體經(jīng)濟(jì)組織就職。

3.3 與時俱進(jìn)地完善法規(guī)制度

法規(guī)制度具有階段性特征，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展新需求下，重慶西部片區(qū)需要依據(jù)客觀現(xiàn)實、發(fā)展趨勢適時對其進(jìn)行調(diào)整、完善。

一是率先完善已發(fā)現(xiàn)的對試驗任務(wù)制約較大的法規(guī)制度。針對人口遷徙、鄉(xiāng)村振興等帶來的不可避免的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員日益復(fù)雜的情況，發(fā)揮地方主觀能動性，制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行條例或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)指導(dǎo)意見等，明確新形勢下農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格取得和喪失等規(guī)定。針對宅基地“三權(quán)”分置要求、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有償收回土地行為，出臺有利于保護(hù)各方權(quán)利的地方配套制度。以試點(diǎn)方式，在試驗區(qū)探索符合改革實際的確權(quán)登記和不動產(chǎn)轉(zhuǎn)移登記制度，單獨(dú)登記宅基地資格權(quán)，對閑置宅基地、房屋流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的使用權(quán)轉(zhuǎn)移給予權(quán)屬登記，對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收回宅基地等不動產(chǎn)涉及的登記程序和稅費(fèi)予以明晰［3］。二是從制度上防范新的“二元化”。針對農(nóng)民個體權(quán)益保護(hù)，應(yīng)堅持科學(xué)、合理、適度原則，不能因保護(hù)這部分群體權(quán)益而損傷另一部分群體權(quán)益［4］。秉持公平公正理念，兼顧歷史、現(xiàn)實客觀情況，探索進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”保留過渡期制度［5］和加入鄉(xiāng)村人才融鄉(xiāng)過渡期制度，過渡期結(jié)束后滿足一定條件的人口徹底成為與原住民同等權(quán)益的市民或村民。三是進(jìn)一步查找和研究城鄉(xiāng)要素流動探索涉及的法規(guī)制度障礙。地方改革牽頭部門、基層改革實施機(jī)構(gòu)、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业冉M成研判團(tuán)隊，先梳理現(xiàn)行法規(guī)制度，找出人、地等城鄉(xiāng)要素自由流動中相關(guān)法規(guī)制度不允許、不明確、無規(guī)定事項；再對這些事項進(jìn)行分析，提出需修改、明確、補(bǔ)漏的內(nèi)容；然后對在地方權(quán)限內(nèi)的法規(guī)制度進(jìn)行全面完善，對需要國家層面授權(quán)的進(jìn)行積極呼吁。

3.4 對標(biāo)試驗要求完善探索舉措

試點(diǎn)區(qū)域應(yīng)突出城鄉(xiāng)要素流動“雙向、自由”兩個核心要求，挖掘各項任務(wù)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，以全面探索和協(xié)作探索提升試驗成效。

一是豐富探索舉措，提升改革探索均衡性。在城鄉(xiāng)人口遷徙制度建設(shè)中，把制度探索重心轉(zhuǎn)向從城到鄉(xiāng)領(lǐng)域，突出加入鄉(xiāng)村人口的融合、扎根。對接鄉(xiāng)村振興人才需求，適當(dāng)擴(kuò)大引入范圍，降低加入農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的門檻，加強(qiáng)對落戶農(nóng)村人口權(quán)益的保障，特別是人才在農(nóng)村生產(chǎn)、生活的基本保障，同時探索人才加入鄉(xiāng)村風(fēng)險預(yù)警和防范機(jī)制。通過引導(dǎo)、約束共同發(fā)力，推動確已市民化實現(xiàn)扎根城市的人口一次性有償退出農(nóng)村“三權(quán)”［5］。豐富農(nóng)村“三權(quán)”退出路徑，探索進(jìn)城落戶農(nóng)民一定期限保留資格權(quán)而流轉(zhuǎn)承包地經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體資產(chǎn)收益分配權(quán)。完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)舉措，一方面推廣已形成的經(jīng)驗做法，包括除招拍掛入市外實施租賃、協(xié)議出讓等多種入市方式，采用彈性出讓、租讓結(jié)合、先租后讓等供應(yīng)方式，通過房地一體、分割轉(zhuǎn)讓促進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地二級市場發(fā)育；另一方面按照自然資源部新的試點(diǎn)方案全面深化探索舉措。二是集成改革任務(wù)，協(xié)作形成探索合力。在地方權(quán)限內(nèi)，盡量提高內(nèi)在關(guān)聯(lián)性強(qiáng)的城鄉(xiāng)要素流動試驗任務(wù)集成度，將涉及的城鄉(xiāng)要素流動各改革事項、任務(wù)集中在同一個區(qū)（縣），通過相輔相成的作用提升改革效率。