為高質(zhì)量立法“添磚加瓦”
——《廣東省人大常委會關(guān)于進一步加強基層立法聯(lián)系點建設(shè)的意見》解讀

亓 飛

為深入踐行全過程人民民主，推動全省基層立法聯(lián)系點制度化、規(guī)范化建設(shè)，近日省人大常委會出臺了《廣東省人大常委會關(guān)于進一步加強基層立法聯(lián)系點建設(shè)的意見》。

起草背景和過程

黨的二十大報告提出“健全吸納民意、匯集民智工作機制，建設(shè)好基層立法聯(lián)系點”，把基層立法聯(lián)系點作為發(fā)展全過程人民民主、保障人民當家作主的一項重要制度安排。新修訂的立法法增加全國和地方人大常委會設(shè)立基層立法聯(lián)系點的內(nèi)容，通過立法形式進一步明確了基層立法聯(lián)系點的地位和作用。建設(shè)好基層立法聯(lián)系點，對于在立法工作中貫徹黨的群眾路線、發(fā)展全過程人民民主、堅持和完善人民代表大會制度具有重大意義。

為此，省人大常委會決定出臺意見，作為全面貫徹落實黨的二十大精神、認真貫徹實施立法法的重要舉措。在意見起草過程中，常委會黨組高度重視，省人大常委會主任黃楚平多次作出指示要求，提出“要使基層立法聯(lián)系點成為展示廣東全過程人民民主實踐的重要窗口”。分管立法工作的省人大常委會副主任黃寧生親自部署，率隊到佛山、梅州等地開展調(diào)研，多次聽取匯報，并對意見的原則要求、工作重點、具體措施等提出明確要求。省人大法制委、常委會法工委成立意見起草工作專班，深入調(diào)查研究，廣泛征求意見，反復(fù)討論修改。期間，先后在江門、潮州、茂名分片聽取各方面意見建議。9月初，向各市人大常委會、省人大各專門委員會和常委會各工作委員會、省直有關(guān)部門、省基層立法聯(lián)系點及聯(lián)絡(luò)單位、5名在粵全國人大代表和15名省人大代表公開征求意見。在征求意見過程中，各方面提出了許多好的意見建議，省人大常委會法工委認真研究、充分吸納，對意見作出修改，提請省人大常委會主任會議審議通過。

意見分為4個板塊，共有16條。指導(dǎo)思想和工作要求構(gòu)成第一板塊，屬于總體要求。第二板塊是主要任務(wù)，分為聯(lián)系點主要任務(wù)和立法機關(guān)主要任務(wù)。第三板塊是工作措施，提出“7個完善”即：完善聯(lián)系點設(shè)立調(diào)整機制、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、工作制度機制、意見建議征集機制、信息收集機制、意見建議反饋機制、“點”“站”融合建設(shè)。第四板塊是保障措施，包括加強黨的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)同配合、交流培訓、宣傳引導(dǎo)、指導(dǎo)督促。

總體要求和主要任務(wù)

做好新時代聯(lián)系點工作，首先必須提高政治站位，深刻認識到建設(shè)好基層立法聯(lián)系點是黨的二十大作出的決策部署，充分認識到基層立法聯(lián)系點是民意表達的重要平臺和載體，承載著全面推進依法治國、堅持和完善人民代表大會制度、不斷發(fā)展全過程人民民主的重要使命，不斷增強做好聯(lián)系點工作的政治自覺思想自覺行動自覺。同時，意見堅持問題導(dǎo)向、實踐導(dǎo)向、目標導(dǎo)向，從實際出發(fā)，提出了立足基層、廣泛覆蓋、全程參與、注重實效的工作要求。

意見對工作任務(wù)作了劃分，明確了聯(lián)系點和立法機關(guān)在今后一個時期重點加強和改進的工作。

《廣東省人大常委會基層立法聯(lián)系點工作規(guī)則》第5條、第6條對聯(lián)系點的工作職責作出規(guī)定，共列舉了13項職能。意見立足聯(lián)系點的立法屬性，推動聯(lián)系點進一步聚焦“法規(guī)草案征求意見、立法工作意見建議收集、法規(guī)實施評估、法治宣傳”四項基本工作任務(wù)。聯(lián)系點要注重法規(guī)重點制度規(guī)范的解讀和轉(zhuǎn)換，在普遍征求意見基礎(chǔ)上，重點征求利益相關(guān)群體的意見；要廣泛收集基層群眾對立法規(guī)劃、立法計劃和立法相關(guān)工作的意見建議，真實反映基層群眾的立法需求；要注重收集法規(guī)在實施過程中出現(xiàn)的問題，了解法規(guī)實施后的社會效果，及時反饋對法規(guī)立改廢釋的意見建議；要把征求意見工作與法治宣傳工作結(jié)合起來，采取多種形式為基層群眾宣傳普及法律法規(guī)。同時，聯(lián)系點作為發(fā)展全過程人民民主的生動實踐，還要注意發(fā)揮“窗口”優(yōu)勢。今年4月份，全國人大常委會組織非洲英語國家議員研討班到江?；鶎恿⒎?lián)系點活動中心參觀，傳播中國民主聲音，展示中國民主形象，引起強烈反響。各聯(lián)系點要注重加強這一方面的工作。

2021年9月，全省基層立法聯(lián)系點工作交流會暨江?！胺ㄖ螐V場”啟用儀式在江門舉行

省人大常委會法工委及相關(guān)委員會將進一步加強對聯(lián)系點的日常指導(dǎo)，常態(tài)化依托聯(lián)系點開展工作，用心用情用力做好服務(wù)。意見在“充分發(fā)揮聯(lián)系點作用”中提出“三個一次”，即：立法機關(guān)工作部門每年至少在聯(lián)系點開展一次活動，每年至少委托聯(lián)系點開展一次立法調(diào)研，每年至少一次邀請聯(lián)系點派代表參加立法活動。

工作措施

這是意見的實質(zhì)內(nèi)容，也是意見的干貨、實招。省人大常委會法工委堅持問題導(dǎo)向，堅持系統(tǒng)觀念，統(tǒng)籌推進基層立法聯(lián)系點建設(shè)，注意把握好七個方面的制度化、規(guī)范化要求。

一是關(guān)于完善設(shè)立調(diào)整機制的要求。2015年，省人大常委會設(shè)立21個基層立法聯(lián)系點，實現(xiàn)省域全覆蓋，設(shè)立42個聯(lián)絡(luò)單位，形成“聯(lián)系點+聯(lián)絡(luò)單位”的體制。后續(xù)對部分聯(lián)絡(luò)單位作了更換調(diào)整，2021年又增設(shè)9個聯(lián)絡(luò)單位?？傮w來說，我省聯(lián)系點布局基本保持穩(wěn)定，避免了重復(fù)建設(shè)和資源浪費。江海區(qū)人大常委會同時是全國和省的聯(lián)系點，省的21個聯(lián)系點同時是各市的聯(lián)系點，也利于協(xié)同建設(shè)和節(jié)約資源。從聯(lián)系點建設(shè)實際來考慮，有必要根據(jù)聯(lián)系點工作情況和發(fā)展的實際需要對聯(lián)系點作一些適當調(diào)整，意見采取與省人大常委會屆次同步調(diào)整和根據(jù)工作需要個別調(diào)整相結(jié)合的方式，突出代表性和有特色，推動聯(lián)系點布局更加科學合理。

意見明確要求在聯(lián)系點及聯(lián)絡(luò)單位懸掛統(tǒng)一制式的標志牌。21個聯(lián)系點統(tǒng)一懸掛“廣東省人大常委會基層立法聯(lián)系點”標志牌；對于聯(lián)絡(luò)單位，屬于公共場所，面向基層群眾的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、居委會等聯(lián)絡(luò)單位也可懸掛“廣東省人大常委會基層立法聯(lián)系點”標志牌；不屬于公共場所，例如企事業(yè)單位、行業(yè)組織等聯(lián)絡(luò)單位則懸掛“廣東省人大常委會基層立法聯(lián)系點聯(lián)絡(luò)單位”標志牌。

二是關(guān)于完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的要求。“線下”是聯(lián)系點工作必須牢牢堅守的重要陣地，一方面要重視活動場所建設(shè)，提升服務(wù)能力，方便基層群眾有序參與立法活動；一方面要重視工作網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，充分發(fā)揮各方面人員作用，組建穩(wěn)定的信息收集員隊伍。同時必須適應(yīng)數(shù)字化、信息化發(fā)展趨勢，在“線上”下工夫，運用工作群、朋友圈、小程序等廣泛發(fā)布征詢信息，建立“線上”網(wǎng)絡(luò)和渠道，增強基層群眾參與立法活動的便捷性。鼓勵各地自主研發(fā)各類應(yīng)用程序、應(yīng)用場景，實現(xiàn)征集、轉(zhuǎn)換、采納、反饋等全鏈條數(shù)字化管理。省人大常委會正在大力推進“數(shù)字人大”“智慧立法”建設(shè)，鼓勵各地各聯(lián)系點接入端口，實現(xiàn)信息互聯(lián)互通。

三是關(guān)于完善工作制度機制的要求?？偨Y(jié)各地聯(lián)系點的經(jīng)驗做法，意見提出了“2+4+6”制度規(guī)范參考版本，即2副標志牌（包括聯(lián)系點和聯(lián)絡(luò)單位）、4項必掛上墻的基本制度規(guī)范、6項選掛上墻的制度規(guī)范。省聯(lián)系點及聯(lián)絡(luò)單位要做到懸掛統(tǒng)一制式的標志牌，實現(xiàn)“人員信息、工作規(guī)則、工作職責、工作流程”4項基本制度規(guī)范在活動場所集中懸掛展示，其他6項制度規(guī)范選擇性懸掛。

在抓好建章立制、完善工作規(guī)定的同時，尊重基層群眾首創(chuàng)精神，鼓勵聯(lián)系點“百花齊放”“各顯其能”，在做好規(guī)定工作的基礎(chǔ)上，大膽探索符合本地實際、貼合基層群眾需要的自選動作，不斷豐富聯(lián)系點建設(shè)新制度、新機制、新形式、新內(nèi)容，營造良好的工作環(huán)境和濃厚的工作氛圍，形成統(tǒng)一規(guī)范而又各具特色的聯(lián)系點發(fā)展格局。

四是關(guān)于完善意見建議征集機制的要求。較長一段時間以來，立法部門向聯(lián)系點征求意見和聯(lián)系點向基層群眾征求意見都存在“大水漫灌”的現(xiàn)象，簡單地把法規(guī)草案“一發(fā)了之”“一收了之”，意見征集的實效性大打折扣。要在普遍征求意見的基礎(chǔ)上，向“精準滴灌”轉(zhuǎn)變：首先做到“項目精準”，意見要求按照年度立法工作計劃，結(jié)合聯(lián)系點實際，提前將立法項目與相應(yīng)聯(lián)系點掛鉤，推動聯(lián)系點長期聚焦研究、跟蹤了解某一特定法規(guī)項目；其次做到“問題精準”，意見要求承辦法規(guī)處室列出法規(guī)草案重點問題提綱；最后做到“對象精準”，聯(lián)系點要有針對性地征求法規(guī)利益相關(guān)群體的意見，注重聽取法規(guī)相關(guān)領(lǐng)域基層一線人員的意見，做到有的放矢。

五是關(guān)于完善信息收集機制的要求。一些地方在征求法律法規(guī)草案意見過程中，過度強調(diào)專業(yè)人士的作用，存在著依賴專業(yè)人士的情況，對征求基層群眾意見建議不夠重視。要回歸建立基層立法聯(lián)系點制度的初衷，找準聯(lián)系點定位，充分發(fā)揮扎根基層、貼近實際、面向群眾的優(yōu)勢，發(fā)揮好立法機關(guān)和基層群眾之間的橋梁紐帶作用，把基層群眾的意見建議“原汁原味”反映給立法機關(guān)，推動解決基層群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題。

聯(lián)系點及聯(lián)絡(luò)單位也普遍反映自身缺乏對法律法規(guī)的解讀和轉(zhuǎn)換能力。針對這一問題，意見要求承辦法規(guī)處室征求法規(guī)草案意見建議必須附起草說明等資料，多到聯(lián)系點開展宣傳解讀活動。同時聯(lián)系點也要克服畏難情緒，一方面挖掘自身潛力，培養(yǎng)內(nèi)部人才，當好“解說員”“記錄員”“報送員”；一方面挖掘社會資源，充分發(fā)揮當?shù)胤ü?、檢察官、律師、法學專家學者等法律職業(yè)群體的作用，架起“轉(zhuǎn)換器”“傳聲筒”。

六是關(guān)于完善意見建議反饋機制的要求。征集和反饋是“牽引”和“驅(qū)動”的關(guān)系。征集工作做得好，得到采納反饋的概率就高；反饋工作做得好，基層群眾參與立法的積極性就高。當前尤其要重視采納反饋工作。省人大常委會法工委要統(tǒng)計聯(lián)系點意見建議采納情況，定期向聯(lián)系點和基層群眾反饋。各級立法工作機構(gòu)和各聯(lián)系點及聯(lián)絡(luò)單位要豐富反饋形式，充分調(diào)動基層群眾參與立法活動的主動性和積極性。同時意見鼓勵各地開發(fā)意見建議與法規(guī)文本自動比對系統(tǒng)，自動生成比對結(jié)果和反饋證明，提高反饋工作質(zhì)量和效率。

七是關(guān)于完善“點”“站”融合建設(shè)的要求。經(jīng)過多年發(fā)展，我省共建成12836個代表聯(lián)絡(luò)站，基本形成以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）中心聯(lián)絡(luò)站為主要陣地的網(wǎng)絡(luò)體系。相較而言，基層立法聯(lián)系點發(fā)展晚、數(shù)量少，推動“點”“站”融合建設(shè)，是適應(yīng)基層實際、充分利用資源、加快聯(lián)系點建設(shè)的必然之舉。在“點”“站”融合建設(shè)中，既要發(fā)揮聯(lián)絡(luò)站貼近基層、貼近群眾的優(yōu)勢，又要突出聯(lián)系點凝聚民意、匯集民智的作用。需要強調(diào)的是，“點”“站”融合建設(shè)要做到你中有我、我中有你，而不是互相替代，“點”“站”要掛出雙牌標志，同時保持聯(lián)系點的獨特性，制度展示、資料存放等應(yīng)當合理布置。

保障措施

這一板塊共有五個方面的內(nèi)容。

建設(shè)好基層立法聯(lián)系點，首先必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。聯(lián)系點工作中的重大決策、重要事項、重要情況，要及時主動向人大常委會黨組、當?shù)攸h委請示報告。

加強協(xié)同配合。目前省人大常委會聯(lián)系點都是地級以上市人大常委會聯(lián)系點，省、地級以上市人大常委會要密切與聯(lián)系點的日常聯(lián)系，協(xié)同推動解決聯(lián)系點工作中遇到的困難和問題。

加強交流培訓。省人大常委會地方立法培訓班適當增加聯(lián)系點工作人員參訓名額，推薦聯(lián)系點工作人員參加全國人大常委會法工委地方立法培訓班，組織到外省聯(lián)系點考察學習。學習借鑒全國人大常委會的做法，探索選派干部到聯(lián)系點蹲點、掛職等機制。

加強宣傳引導(dǎo)。各聯(lián)系點要善于總結(jié)經(jīng)驗，積極宣傳典型案例和工作經(jīng)驗，省人大常委會法工委將做好推薦工作。

加強指導(dǎo)督促。省人大常委會法工委將建立聯(lián)系點運行績效評估制度，首先就要對意見落實情況開展檢查評估，對工作推進不力的予以調(diào)整，并按照“有意愿、有特色、有基礎(chǔ)”的原則增設(shè)聯(lián)系點?！?/p>