事業(yè)單位強(qiáng)化全面預(yù)算管理的策略

李元／文

事業(yè)單位在我國的社會構(gòu)成中具有重要地位，在引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)社會進(jìn)步、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面都作出了巨大貢獻(xiàn)。作為代替政府行使監(jiān)督、服務(wù)職能的組織，其內(nèi)部管理受到了多方面的關(guān)注，其中就包括事業(yè)單位的全面預(yù)算管理相關(guān)工作。就事業(yè)單位本身來說，預(yù)算管理是其實施內(nèi)部控制的主要措施之一，是保證資金利用率、引導(dǎo)國家財政資金走向的重要手段；就公眾、社會來說，全面預(yù)算是其監(jiān)督事業(yè)單位的手段之一，公眾能夠以此發(fā)現(xiàn)事業(yè)單位運行不規(guī)范的地方，發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，協(xié)助國家建設(shè)陽光政府。就近些年事業(yè)單位全面預(yù)算管理的表現(xiàn)來看，還存在諸多待完善的地方。文章分為三部分，從全面預(yù)算管理的基本內(nèi)容出發(fā)，對單位層級與業(yè)務(wù)層級事業(yè)單位全面預(yù)算管理現(xiàn)存的問題進(jìn)行分析，并結(jié)合實際需求提出相應(yīng)的優(yōu)化建議，希望能夠幫助事業(yè)單位更好地發(fā)揮出全面預(yù)算管理的作用價值，形成更具執(zhí)行意義的全面預(yù)算管理體系。

隨著全面預(yù)算管理的應(yīng)用日益深入，關(guān)于全面預(yù)算管理的理論研究愈發(fā)豐富，但從其研究對象來看，多以企業(yè)為主，面向事業(yè)單位這一經(jīng)濟(jì)主體的理論闡述較少。本文從事業(yè)單位角度切入，分析相關(guān)內(nèi)容，結(jié)合事業(yè)單位的特殊性質(zhì)，在現(xiàn)有理論研究的基礎(chǔ)上，構(gòu)建與事業(yè)單位深度契合的全面預(yù)算管理體系，發(fā)揮其真正的作用價值。從事業(yè)單位全面預(yù)算管理實務(wù)角度出發(fā)進(jìn)行分析，能夠更具體地發(fā)現(xiàn)全面預(yù)算實施中存在的問題，并提出針對性的優(yōu)化建議，不斷提高事業(yè)單位全面預(yù)算管理的質(zhì)量，使事業(yè)單位的預(yù)算管理工作形成良性循環(huán)。

全面預(yù)算管理的基本內(nèi)容

預(yù)算管理是行為計劃的一種量化表現(xiàn)，能夠幫助管理者協(xié)調(diào)預(yù)算并保證計劃順利實施。而全面預(yù)算管理，就是站在全局角度，對財務(wù)、實物以及人力等資源進(jìn)行分配與籌劃，保證戰(zhàn)略目標(biāo)順利實現(xiàn)。作為一種重要的管理手段，全面預(yù)算管理具有如下特點：它對未來某一期間內(nèi)的財務(wù)內(nèi)容進(jìn)行精準(zhǔn)籌劃，以提升企業(yè)整體經(jīng)濟(jì)效益為最終目的，將分散的職能加以整合，強(qiáng)調(diào)聯(lián)合管理、聯(lián)合行動，對提升管理效率很有幫助；全面預(yù)算與外界客觀環(huán)境密切相關(guān)，事業(yè)單位應(yīng)時刻關(guān)注市場的變動，分析市場規(guī)律；全面預(yù)算管理始終以財務(wù)管理為中心，不管是預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行，還是預(yù)算調(diào)整、預(yù)算考評，都離不開財務(wù)管理的籌劃，作為全面預(yù)算管理工作的中堅力量，財務(wù)管理不可替代。

事業(yè)單位實施全面預(yù)算管理主要有如下意義。

第一，實施全面預(yù)算管理能提升事業(yè)單位的成本效益比。全面預(yù)算能夠估量出事業(yè)單位各部門年度經(jīng)費消耗，通過這些數(shù)據(jù)的增減變化，管理者可對相應(yīng)的業(yè)務(wù)活動進(jìn)行監(jiān)督控制，同時設(shè)置相應(yīng)的績效考評標(biāo)準(zhǔn)，落實預(yù)算管理的要求、內(nèi)容。一旦某項變動與預(yù)算內(nèi)容不符合，單位可通過預(yù)先設(shè)定的預(yù)算內(nèi)容與之進(jìn)行對比，使收支趨于合理，提高單位的成本效益。

第二，實施全面預(yù)算管理有利于事業(yè)單位提高社會服務(wù)質(zhì)量，更好地開展公共服務(wù)建設(shè)。社會服務(wù)是事業(yè)單位主要的業(yè)務(wù)與職責(zé)，涉及內(nèi)容十分廣泛，而全面預(yù)算管理能夠?qū)⑦@些涉及內(nèi)容廣泛的事務(wù)統(tǒng)籌在一起，根據(jù)不同金額及性質(zhì)，實施針對性管理，不斷提升服務(wù)質(zhì)量，從收入、支出及資產(chǎn)三部分對其進(jìn)行評價，使每一筆資金的價值都得到充分發(fā)揮。

事業(yè)單位全面預(yù)算管理問題

單位層級預(yù)算管理問題

預(yù)算管理意識薄弱

從事業(yè)單位整體來看，全方位的預(yù)算管理意識尚未形成，無法指導(dǎo)其構(gòu)建健全的預(yù)算管理體系。一方面，管理層對預(yù)算工作的重視程度有待提高，沒有認(rèn)識到全員參與預(yù)算工作的重要性，預(yù)算管理環(huán)境氛圍不佳，管理層的引導(dǎo)不足。另一方面，全面預(yù)算管理執(zhí)行層面認(rèn)知不到位。全面預(yù)算管理多與資金掛鉤，這就導(dǎo)致職工認(rèn)為預(yù)算工作是財務(wù)部門的工作，與自身無關(guān)，在日常的工作中不注重配合預(yù)算工作的開展，最終導(dǎo)致預(yù)算管理失敗。

預(yù)算管理目標(biāo)制定問題

預(yù)算管理目標(biāo)是人員行為的根本指導(dǎo)，而預(yù)算目標(biāo)的設(shè)定則需要與單位的發(fā)展規(guī)劃深入結(jié)合，但從目前來看，事業(yè)單位的預(yù)算管理目標(biāo)有待優(yōu)化。首先，預(yù)算管理目標(biāo)的設(shè)置存在短視現(xiàn)象。因為事業(yè)單位的競爭壓力小，不需要考慮長期經(jīng)營與生存問題，所以預(yù)算管理的長遠(yuǎn)規(guī)劃缺失，多以當(dāng)下為主，且與事業(yè)單位戰(zhàn)略目標(biāo)間的關(guān)聯(lián)程度也有待提升。其次，預(yù)算管理目標(biāo)的實質(zhì)引導(dǎo)作用缺失。因為預(yù)算管理在整體上未得到重視，所以其目標(biāo)的指導(dǎo)、約束作用不明顯，各部門人員在開展相關(guān)預(yù)算活動時，很少兼顧預(yù)算目標(biāo)要求，而是將其當(dāng)成單位一項必要的工作程序，仍以主觀意識為主。

業(yè)務(wù)層面預(yù)算管理問題

除了單位層面存在的預(yù)算管理問題外，具體預(yù)算管理業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)也存在影響預(yù)算目標(biāo)順利實現(xiàn)的問題。

預(yù)算編制問題

預(yù)算編制是整個預(yù)算管理的先決條件，決定著預(yù)算管理質(zhì)量的上限。目前事業(yè)單位預(yù)算編制存在的問題可總結(jié)如下。一是預(yù)算編制方法有待優(yōu)化。這是因為預(yù)算管理在事業(yè)單位內(nèi)部的地位不高，對預(yù)算編制方法的選擇較為隨意，沒有深入結(jié)合事業(yè)單位的性質(zhì)要求，降低了預(yù)算數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。并且，部分事業(yè)單位為了爭取到更多的財政資金，往往虛報配額，導(dǎo)致預(yù)算松弛。二是預(yù)算編制時間較短。為保證來年工作順利開展，事業(yè)單位一般會在10月左右要求上交預(yù)算草案。雖然不同事業(yè)單位在編制時間上存在差異，但整體來看預(yù)算編制時間普遍較為倉促，再加上單位預(yù)算能力的限制，由此得出的預(yù)算方案的經(jīng)濟(jì)性、科學(xué)性及實用性等都有待論證。

預(yù)算執(zhí)行問題

預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算編制“變現(xiàn)”的過程，也是全面預(yù)算管理中的重要環(huán)節(jié)，但從預(yù)算執(zhí)行的效果來看，這項工作還有較大的優(yōu)化空間。一是預(yù)算執(zhí)行不徹底、力度小。由于事業(yè)單位整體的預(yù)算松弛現(xiàn)象較為明顯，所以在預(yù)算執(zhí)行中，多以經(jīng)驗和主觀意識為指導(dǎo)，這就導(dǎo)致事前編制的預(yù)算方案成為一紙空談，無法彰顯預(yù)算管理的真正價值。二是在預(yù)算執(zhí)行過程中缺乏定期分析。預(yù)算執(zhí)行反饋并非一次性工作，而是需要結(jié)合預(yù)算執(zhí)行進(jìn)程逐階進(jìn)行分析，更精準(zhǔn)地發(fā)現(xiàn)其中存在的問題，但目前事業(yè)單位的預(yù)算調(diào)控力度較小，未能一針見血地總結(jié)出干擾預(yù)算最終價值的因素。

預(yù)算反饋問題

預(yù)算反饋考核是對全面預(yù)算管理工作的總結(jié)，基于整體角度評價預(yù)算效果，事業(yè)單位在該階段存在的問題可總結(jié)如下。一是預(yù)算考評指標(biāo)較為籠統(tǒng)。指標(biāo)設(shè)計通常由設(shè)計預(yù)算內(nèi)容的財務(wù)部門負(fù)責(zé)，但財務(wù)部門對具體業(yè)務(wù)的認(rèn)知了解存在明顯的局限性，因此評價的客觀性不足，對預(yù)算考評的指導(dǎo)作用也不強(qiáng)。二是獎懲機(jī)制過于寬泛，獎懲對象及獎懲手段較為陳舊，未隨著事業(yè)單位的發(fā)展進(jìn)行更新，實際起到的激勵作用不明顯。

事業(yè)單位強(qiáng)化全面預(yù)算管理的策略

加深事業(yè)單位全員對預(yù)算管理的認(rèn)知

思想是指導(dǎo)一切行動的根本，全面預(yù)算管理也是如此，因此要想強(qiáng)化事業(yè)單位的全面預(yù)算管理工作，就必須從單位人員的思想意識調(diào)整入手。

其一，轉(zhuǎn)換事業(yè)單位工作人員思維觀念，使其充分認(rèn)識到預(yù)算管理工作的重要性。提高全面預(yù)算管理的地位，將其與一般財務(wù)工作區(qū)分開來，通過行業(yè)交流、專家咨詢等方式，使單位全員充分認(rèn)識到預(yù)算管理是需要全體人員參與才能成功開展的工作，發(fā)揮部門間的協(xié)調(diào)配合作用，逐漸將全面預(yù)算管理滲透到單位的日?；顒又?。

其二，明確單位相關(guān)的預(yù)算管理組織結(jié)構(gòu)。將預(yù)算工作與財務(wù)工作加以區(qū)分后，明確其相應(yīng)載體，保證預(yù)算工作的落實。單位可構(gòu)建三級預(yù)算組織結(jié)構(gòu)，其具體組成人員與工作內(nèi)容如表1所示，但具體設(shè)計還需結(jié)合單位實際情況進(jìn)行討論。

表1 三級預(yù)算組織結(jié)構(gòu)簡示（參考）

科學(xué)確定預(yù)算目標(biāo)

在思想基礎(chǔ)與組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)充分的情況上，事業(yè)單位必須制定切實可行且與單位戰(zhàn)略目標(biāo)充分結(jié)合的全面預(yù)算管理目標(biāo)，需要考慮以下幾方面。

第一，根據(jù)事業(yè)單位性質(zhì)與發(fā)展定位，科學(xué)確定單位的戰(zhàn)略目標(biāo)與規(guī)劃，這是指導(dǎo)預(yù)算管理目標(biāo)制定的根本。

第二，明確影響戰(zhàn)略目標(biāo)制定的關(guān)鍵因素與相對應(yīng)的衡量指標(biāo)。

第三，對實現(xiàn)目標(biāo)所需的資源進(jìn)行合理分配。

第四，在此基礎(chǔ)上確定多維預(yù)算目標(biāo)和報告體系。

第五，監(jiān)督實現(xiàn)并提供反饋信息，修正年度預(yù)算，始終保證年度預(yù)算與年度戰(zhàn)略目標(biāo)的一致性。

優(yōu)化預(yù)算編制環(huán)節(jié)

關(guān)于事業(yè)單位全面預(yù)算編制環(huán)節(jié)的優(yōu)化，具體可從如下幾方面展開。

第一，做好預(yù)算編制前期的準(zhǔn)備工作，對單位項目內(nèi)容、業(yè)務(wù)進(jìn)度等進(jìn)行摸底清查，核實各部門的固定資產(chǎn)使用和分布情況，核實單位在職人員等，明確預(yù)算編制的具體消耗對象。

第二，科學(xué)選擇預(yù)算編制方法。預(yù)算編制方法較多，但并不都適用于事業(yè)單位，事業(yè)單位須結(jié)合自身的實際需求和經(jīng)濟(jì)條件，選擇實用性強(qiáng)的預(yù)算編制方法，如在不考慮歷史數(shù)據(jù)的情況下，可采用零基預(yù)算法；在需要考慮歷史數(shù)據(jù)、預(yù)算期業(yè)務(wù)量水平以及會導(dǎo)致成本發(fā)生變化的未來變動的情況下，可選擇增量預(yù)算法；僅面向預(yù)算期間、以某一目標(biāo)為主（生產(chǎn)量）的預(yù)算編制，可采用固定預(yù)算法。大多數(shù)情況下，事業(yè)單位多采用零基預(yù)算法進(jìn)行預(yù)算編制。

加大預(yù)算執(zhí)行力度

預(yù)算執(zhí)行過程是彰顯預(yù)算管理效果的重要環(huán)節(jié)，事業(yè)單位必須保證預(yù)算執(zhí)行的剛性。

首先，單位可引入信息共享技術(shù)，搭建業(yè)財一體化信息共享平臺，加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督。隨著事業(yè)單位業(yè)務(wù)量的逐漸增多，涉及的環(huán)節(jié)與人員也趨于復(fù)雜，僅靠人員自檢自查和線下監(jiān)督已無法滿足監(jiān)督要求。因此，事業(yè)單位可搭建預(yù)算管理信息系統(tǒng)或利用ERP 信息系統(tǒng)的預(yù)算管理模塊，找準(zhǔn)預(yù)算執(zhí)行的關(guān)鍵節(jié)點，根據(jù)業(yè)務(wù)進(jìn)度上傳相關(guān)信息。各層級人員可根據(jù)自身權(quán)限查詢預(yù)算執(zhí)行狀態(tài)，打破時間與空間的限制，提高線上信息溝通頻率，保證預(yù)算執(zhí)行相關(guān)信息在單位范圍內(nèi)的有效傳遞，一旦發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行出現(xiàn)失控行為，必須督促調(diào)整并查明原因，做好登記。

其次，梳理單位預(yù)算執(zhí)行流程，確保其全面性、全員性。事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)預(yù)算內(nèi)容，明確各部門、各層級乃至各職工的具體責(zé)任，保證全員參與，各崗位職工都要明確自身在預(yù)算執(zhí)行中的角色、任務(wù)，深度參與預(yù)算工作。此外，還要明確預(yù)算調(diào)整程序，嚴(yán)禁調(diào)整執(zhí)行未經(jīng)審批的預(yù)算，一旦出現(xiàn)此種情況，必須嚴(yán)肅處理。可根據(jù)預(yù)算金額調(diào)整的大小以及調(diào)整事項的重要程度來設(shè)計相應(yīng)的審批層級，金額越大、事項越嚴(yán)重，要求審批的層級也就越高，以保證預(yù)算工作的權(quán)威性。

做好預(yù)算管理反饋

預(yù)算管理反饋是預(yù)算作用發(fā)揮的重要保障，在全面預(yù)算管理周期中，必須重視預(yù)算反饋考核的作用。一方面，單位應(yīng)該明確基本的預(yù)算考核內(nèi)容，主要包括預(yù)算編制的及時性、完整性、合理性，預(yù)算執(zhí)行的時效性、準(zhǔn)確性，預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的效益性。另一方面，建立健全預(yù)算考核制度，始終秉持客觀公正、嚴(yán)肅權(quán)威的基本原則，圍繞單位年度戰(zhàn)略規(guī)劃，對項目完成情況、預(yù)算組織實施情況、預(yù)算收支情況等內(nèi)容進(jìn)行分析，保證預(yù)算考核的及時性與準(zhǔn)確性，如實反映問題，協(xié)助單位糾正預(yù)算偏差。同時，還要輔以相應(yīng)的獎懲措施，及時利用考核結(jié)果，充分調(diào)動職工的創(chuàng)造性與積極性，推動預(yù)算管理更好地實施。

事業(yè)單位開展全面預(yù)算管理工作，不僅是提升內(nèi)部管理質(zhì)量、保證國有資產(chǎn)安全完整的重要方式，更是其迎合事業(yè)單位改革、更好地適應(yīng)市場運作機(jī)制的關(guān)鍵舉措。通過本文對相關(guān)內(nèi)容的分析，可以發(fā)現(xiàn)事業(yè)單位的全面預(yù)算管理工作還存在預(yù)算編制不準(zhǔn)確、預(yù)算執(zhí)行不徹底、預(yù)算反饋不及時以及預(yù)算管理意識薄弱等問題。因此，本文結(jié)合事業(yè)單位的發(fā)展需求，參考標(biāo)桿單位做法，從優(yōu)化預(yù)算編制方式、加大預(yù)算執(zhí)行力度、做好預(yù)算管理反饋、優(yōu)化全員范圍內(nèi)的預(yù)算管理意識等方面，提出相應(yīng)的優(yōu)化建議。但筆者能力受限，視野不夠開闊，提出的部分觀點的實操性尚待驗證，未來會加大對該方面的學(xué)習(xí)力度，力求提出更具實踐價值的優(yōu)化策略，幫助事業(yè)單位更好地應(yīng)用全面預(yù)算管理策略，發(fā)揮社會、經(jīng)濟(jì)價值。從事業(yè)單位全面預(yù)算管理應(yīng)用的現(xiàn)狀來看，其未來還有較大的優(yōu)化空間。