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    新發(fā)展階段土地儲(chǔ)備政策的調(diào)整與完善策略

    2023-11-04 13:12:44戴智功江西省吉安市永豐縣自然資源局江西吉安331500
    中國房地產(chǎn)業(yè) 2023年29期
    關(guān)鍵詞:土地儲(chǔ)備土地政策

    文/戴智功 江西省吉安市永豐縣自然資源局 江西吉安 331500

    引言:

    土地儲(chǔ)備政策自實(shí)行以來取得良好成效,但是隨著現(xiàn)代化建設(shè)的快速發(fā)展,對(duì)我國土地資源的消耗也在不斷增加,在新時(shí)期發(fā)展形勢(shì)下,原有的土地儲(chǔ)備政策已經(jīng)難以滿足時(shí)代發(fā)展需求。鑒于此,我國的土地儲(chǔ)備政策應(yīng)該進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化,促使現(xiàn)行土地儲(chǔ)備政策更加科學(xué)、完善,有效提高我國土地儲(chǔ)備水平。

    1.土地儲(chǔ)備政策的相關(guān)概述

    1.1 土地儲(chǔ)備政策的功能

    土地儲(chǔ)備是以政府為主體的管理手段,主要目的是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的提升。土地儲(chǔ)備政策的職能可以分為經(jīng)濟(jì)職能和公共職能兩種。土地自身的公共性質(zhì)和土地儲(chǔ)備制度的背景決定其是以促進(jìn)公共利益為主要目標(biāo),公共職能是土地儲(chǔ)備制度的主要職能,通過實(shí)現(xiàn)公共物品的職能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效益的提高。促進(jìn)市場(chǎng)調(diào)控是土地儲(chǔ)備的首要任務(wù),通過調(diào)控市場(chǎng)能夠促進(jìn)其他經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[1]。

    1.2 土地儲(chǔ)備制度產(chǎn)生的背景

    根據(jù)《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第9 條、《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第2 條規(guī)定來看,我國收購儲(chǔ)備和出讓的是國有土地使用權(quán)(注:集體經(jīng)營性建設(shè)用地目前還是試運(yùn)行階段,江西吉安市安福縣是試點(diǎn)縣)。我國土地歸國家所有,通過實(shí)行土地有償期限使用,形成土地市場(chǎng)。在這種運(yùn)行模式下,只有國家才是土地的所有者,從國家取得的土地使用權(quán)可以在合法的途徑下進(jìn)行市場(chǎng)流通,即轉(zhuǎn)讓或者轉(zhuǎn)租。

    在上世紀(jì)九十年代中期,土地有償使用制度的逐漸推行讓城市土地成為最具增值潛力的對(duì)象,那個(gè)階段由于法律法規(guī)等制度的不完善,導(dǎo)致城市土地供應(yīng)量逐漸失控,進(jìn)而出現(xiàn)炒房?jī)r(jià)、炒地皮等負(fù)面現(xiàn)象,嚴(yán)重?cái)_亂房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序,對(duì)城市規(guī)劃和管理帶來較大困難。在這種背景下,城市土地儲(chǔ)備制度開始實(shí)行[2]。城市土地儲(chǔ)備制度指的是通過征用、收購、置換等方式將分散的土地使用權(quán)集中管理,將城市土地資源集中起來,并且由政府相關(guān)部門進(jìn)行居民安置、城市建設(shè)等,有計(jì)劃的將土地投入市場(chǎng)。這種做法的主要目的是增強(qiáng)政府對(duì)土地的調(diào)控能力,促進(jìn)土地市場(chǎng)的規(guī)范運(yùn)行。

    2007 年11 月19 日,國土資源部、財(cái)政部、中國人民銀行聯(lián)合制定并發(fā)布了《儲(chǔ)備辦法》。2008 年1 月3 日,國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》,在該通知的第11 條中提出要完善建設(shè)用地儲(chǔ)備制度,這也是我國土地儲(chǔ)備制度基本形成的關(guān)鍵時(shí)期,并且逐漸進(jìn)入到調(diào)整、完善階段[3]。

    2.土地儲(chǔ)備政策中存在的不足

    2.1 政府主導(dǎo)作用尚未發(fā)揮

    政府對(duì)土地儲(chǔ)備價(jià)值的認(rèn)識(shí)是決定土地儲(chǔ)備政策完善的前提,但是部分政府認(rèn)為土地儲(chǔ)備主要是經(jīng)營土地,將經(jīng)濟(jì)利益放在首位,更多關(guān)注的是土地的財(cái)政價(jià)值,尚未認(rèn)識(shí)到土地的公益性價(jià)值。這就造成在土地儲(chǔ)備開發(fā)項(xiàng)目的規(guī)劃中,缺乏對(duì)市場(chǎng)的主導(dǎo),導(dǎo)致土地開發(fā)存在較大的隨意性,政府缺乏對(duì)土地儲(chǔ)備市場(chǎng)的監(jiān)督,導(dǎo)致部分行為嚴(yán)重?cái)_亂市場(chǎng)秩序,嚴(yán)重影響土地資源的整體規(guī)劃。

    2.2 缺少統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)部門

    現(xiàn)階段,我國各級(jí)土地儲(chǔ)備中心是以獨(dú)立管理的狀態(tài)存在,省、市、縣之間很少會(huì)有相關(guān)業(yè)務(wù)聯(lián)系,導(dǎo)致土地儲(chǔ)備與開發(fā)工作在實(shí)際開展中缺乏統(tǒng)一的體系制約,沒有完善的統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)會(huì)導(dǎo)致部門之間溝通較少,不利于工作的開展[4]。各地在實(shí)際操作中存在工業(yè)園區(qū)管委會(huì)、城投公司等多個(gè)單位或部門為融資或做大做強(qiáng)而手中有地儲(chǔ)備的情況。按照《土地儲(chǔ)備管理辦法》土地儲(chǔ)備是指縣級(jí)(含)以上國土資源主管部門為調(diào)控土地市場(chǎng)、促進(jìn)土地資源合理利用,依法取得土地,組織前期開發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)的行為。土地儲(chǔ)備工作統(tǒng)一歸國土資源主管部門管理,土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)土地儲(chǔ)備的具體實(shí)施工作。財(cái)政部門負(fù)責(zé)土地儲(chǔ)備資金及形成資產(chǎn)的監(jiān)管。但實(shí)際中各級(jí)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)只是自然資源部門的一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu),受資金、人員等多種因素的制約,沒有執(zhí)行真正意義上的收儲(chǔ)職能,包括管護(hù)及前期開發(fā)等。因此,想要將土地儲(chǔ)備的價(jià)值充分發(fā)揮,需要構(gòu)建土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)機(jī)制,與此同時(shí),應(yīng)該加強(qiáng)土地征收、地籍等部門的內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制,將國家土地儲(chǔ)備與開發(fā)政策全面貫徹落實(shí)。

    2.3 缺乏資金保障

    由于土地儲(chǔ)備開發(fā)的過程中缺乏堅(jiān)實(shí)的資金保障,導(dǎo)致執(zhí)行力受到限制。我國的土地儲(chǔ)備資金使用方面多部分是以銀行貸款或者是地方財(cái)政撥款為主,銀行貸款中國社會(huì)資金占據(jù)90%以上,銀行帶框的資金回報(bào)增加了土地儲(chǔ)備的成本,并且在實(shí)際操作中也存在很多不規(guī)范的地方,導(dǎo)致經(jīng)營難度較大。土地儲(chǔ)備以及項(xiàng)目開發(fā)都需要制定長(zhǎng)期有效的發(fā)展計(jì)劃,并且需要有專項(xiàng)資金作為支撐,缺乏完善的資金鏈會(huì)導(dǎo)致土地儲(chǔ)備以及項(xiàng)目開發(fā)工作停留在書面形式,難以落實(shí)到實(shí)際建設(shè)中[5]。

    2.4 相關(guān)法律制度不完善

    土地儲(chǔ)備制度的實(shí)現(xiàn)需要有規(guī)劃、征收、土地出讓等制度協(xié)調(diào)配合,只有將土地儲(chǔ)備制度所涉及范圍內(nèi)的所有法律政策完善,才能促進(jìn)土地儲(chǔ)備制度的合理性提高,否則難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。目前我國土地儲(chǔ)備的范圍較大,并且存在部分城市尚未編制詳細(xì)的城市控制計(jì)劃,嚴(yán)重影響土地儲(chǔ)備水平。從公益性角度出發(fā),我國對(duì)于土地公共性的定義較為寬泛,并且缺乏明確的界限,導(dǎo)致政府難以有效發(fā)揮土地儲(chǔ)備的公共職能。在土地征收制度中,雖然建立了保障農(nóng)民合法權(quán)益的相關(guān)體系,但是該體系不夠完善,并且集體土地與城鎮(zhèn)國有土地的價(jià)值等差異較大,導(dǎo)致農(nóng)民的利益受到損失。

    3.新發(fā)展階段土地儲(chǔ)備政策的完善策略

    3.1 發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用,構(gòu)建新型土地儲(chǔ)備模式

    我國的土地儲(chǔ)備與項(xiàng)目開發(fā)是一個(gè)復(fù)雜性較強(qiáng)、內(nèi)容較為龐雜的系統(tǒng),需要政府充分發(fā)揮主導(dǎo)作用,將市場(chǎng)調(diào)控職能和經(jīng)濟(jì)引導(dǎo)的職能充分發(fā)揮,為土地儲(chǔ)備與項(xiàng)目開發(fā)指引正確方向。政府各個(gè)部門之間應(yīng)該加強(qiáng)合作,將部門的職能和自身的價(jià)值充分發(fā)揮,根據(jù)我國的國土資源實(shí)際情況,站在統(tǒng)籌全局、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的角度制定土地儲(chǔ)備和項(xiàng)目開發(fā)計(jì)劃,促使土地儲(chǔ)備能夠?yàn)樾聲r(shí)代經(jīng)濟(jì)建設(shè)貢獻(xiàn)力量[6]。在新發(fā)展階段,土地儲(chǔ)備和項(xiàng)目開發(fā)應(yīng)該改變傳統(tǒng)發(fā)展模式中追求片面經(jīng)濟(jì)利益的觀念,用嚴(yán)格的土地政策指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)建設(shè)。在新時(shí)期的發(fā)展中,企業(yè)是市場(chǎng)發(fā)展的主體,政府在發(fā)揮主導(dǎo)作用時(shí),應(yīng)該科學(xué)合理引導(dǎo),切忌用力過猛,應(yīng)該扮演好引導(dǎo)者、溝通者的角色,充分調(diào)動(dòng)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活力,促進(jìn)企業(yè)和政府之間的聯(lián)動(dòng),促使土地儲(chǔ)備與開發(fā)模式更加符合現(xiàn)代化發(fā)展理念。

    3.2 建立土地儲(chǔ)備協(xié)調(diào)機(jī)制,促進(jìn)土地儲(chǔ)備項(xiàng)目落實(shí)

    新時(shí)代的土地儲(chǔ)備工作應(yīng)該建立在部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制基礎(chǔ)上,應(yīng)該構(gòu)建完善的土地儲(chǔ)備工作規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn),明確土地儲(chǔ)備管理機(jī)構(gòu)以及部門職責(zé),促使各單位之間做好協(xié)調(diào),共同促進(jìn)土地儲(chǔ)備工作的開展[7]。還應(yīng)該建立土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的上下級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)制,通過加強(qiáng)省、市、縣之間的聯(lián)動(dòng),用合作協(xié)調(diào)的方式讓省級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)充分發(fā)揮業(yè)務(wù)指導(dǎo)的作用。在此基礎(chǔ)上,還應(yīng)該建立國土資源的內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制,土地儲(chǔ)備中心應(yīng)該主動(dòng)和規(guī)劃、征轉(zhuǎn)、地籍等部門加強(qiáng)溝通,促使部門之間形成相互促進(jìn)、相互協(xié)調(diào)的良好局面,共同推進(jìn)土地儲(chǔ)備工作的開展(如圖1 所示)。最后,土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)管理隊(duì)伍的建設(shè)也是重中之重,應(yīng)該站在促進(jìn)工作開展的視角加強(qiáng)管理隊(duì)伍質(zhì)量建設(shè),促使管理人員的專業(yè)技能能夠滿足土地儲(chǔ)備管理工作的要求,并且具備良好的政治素養(yǎng),在日常工作中,將廉政、公平、合法等作為準(zhǔn)則,打造強(qiáng)有力的管理團(tuán)隊(duì),促使土地儲(chǔ)備協(xié)調(diào)工作進(jìn)行的更加順利。

    圖1 土地儲(chǔ)備

    3.3 加強(qiáng)土地儲(chǔ)備資金建設(shè),落實(shí)土地儲(chǔ)備風(fēng)險(xiǎn)防范

    充足的資金供應(yīng)是土地儲(chǔ)備和項(xiàng)目開發(fā)的基礎(chǔ),只有建設(shè)完善的土地儲(chǔ)備和開發(fā)資金供應(yīng)鏈才能促進(jìn)后期開發(fā)工作的順利開展,從而有效實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的同步發(fā)展。在新時(shí)期發(fā)展階段,所有的項(xiàng)目開展都需要有強(qiáng)大的資金支持,所以,建設(shè)土地儲(chǔ)備專項(xiàng)資金是新時(shí)期發(fā)展的必然趨勢(shì)。區(qū)域間資金平衡機(jī)制是促進(jìn)土地儲(chǔ)備資金合理供應(yīng)的有效策略,相關(guān)部門通過對(duì)專項(xiàng)資金的統(tǒng)籌,可以有效促進(jìn)內(nèi)外聯(lián)動(dòng),促使土地儲(chǔ)備和項(xiàng)目開發(fā)的資金鏈更加完善,不但能夠提供堅(jiān)實(shí)的資金基礎(chǔ),又能提高資金的使用率。區(qū)域間的資金平衡機(jī)制能夠有效縮短資金的回報(bào)周期,提高資金回報(bào)率,還能加強(qiáng)區(qū)域間的聯(lián)系,發(fā)揮土地儲(chǔ)備的全局效益[8]。在此基礎(chǔ)上,應(yīng)該調(diào)整土地儲(chǔ)備收益的分配方式,轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu),煥發(fā)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力,在實(shí)際項(xiàng)目建設(shè)中應(yīng)該節(jié)約成本、提高資金的使用率,促土地儲(chǔ)備和項(xiàng)目開發(fā)能夠保持收支平衡。

    土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的開發(fā)和實(shí)現(xiàn)都需要有完善的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制和監(jiān)督管理體系,只有在制度體系的約束下,項(xiàng)目的開發(fā)和執(zhí)行才更有力度,開發(fā)活動(dòng)才能更加規(guī)范合理。在土地儲(chǔ)備和項(xiàng)目開發(fā)的過程中,應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)各部門工作的監(jiān)督和評(píng)估,促使各部門職責(zé)充分發(fā)揮,在此基礎(chǔ)上,還應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的制定,有效預(yù)防降低工作中的安全隱患,促使土地儲(chǔ)備和項(xiàng)目開發(fā)工作更加科學(xué)、合理。

    3.4 完善相關(guān)法律體系,重構(gòu)土地儲(chǔ)備運(yùn)作模式

    我國現(xiàn)階段的土地儲(chǔ)備制度主要是根據(jù)《土地管理法》、《房地產(chǎn)管理法》、《關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理》、《土地儲(chǔ)備管理辦法》等制定。對(duì)于新時(shí)期發(fā)展階段的土地儲(chǔ)備政策完善應(yīng)該嚴(yán)格按照相關(guān)法律制度進(jìn)行,為了促使土地儲(chǔ)備政策更加科學(xué)、完善,相關(guān)法律制度應(yīng)該首先確保完善、健全,為新時(shí)期土地儲(chǔ)備政策奠定良好基礎(chǔ)[9]。在土地儲(chǔ)備政策完善的過程中,需要在法律法規(guī)要求的范圍內(nèi)進(jìn)行,并且制定長(zhǎng)期有效的實(shí)施方案,促使我國土地儲(chǔ)備政策向規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、全面化、現(xiàn)代化的方向發(fā)展。在《土地儲(chǔ)備管理辦法》中明確提出,土地儲(chǔ)備管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該由市、縣人民政府批準(zhǔn)成立,其具有獨(dú)立的法人資格,并且隸屬于國土資源管理部門,對(duì)于本轄區(qū)內(nèi)的所有土地儲(chǔ)備工作進(jìn)行承擔(dān)。對(duì)于土地儲(chǔ)備過程中存在的問題,應(yīng)該做到全面分析、靈活利用,用專業(yè)性、規(guī)范性的體系去監(jiān)督和控制人員行為。應(yīng)該做到具體問題具體分析,并且應(yīng)對(duì)出現(xiàn)的問題進(jìn)行總結(jié),積極探究合理的優(yōu)化措施,做好細(xì)節(jié)控制,促使土地儲(chǔ)備制度全面落實(shí)。

    為了促使土地儲(chǔ)備政策運(yùn)行效率更高,需加強(qiáng)土地儲(chǔ)備政策和相關(guān)法律制度的銜接。例如在房屋拆遷方面,建議在《國有土地房屋征收與補(bǔ)償條例》中增加由于公共利益需要而進(jìn)行土地儲(chǔ)備的,政府可以征收房屋,促使城市規(guī)劃更好的落實(shí),有效提高公共事業(yè)建設(shè)的質(zhì)量。對(duì)于商業(yè)用途而拆遷房屋的,應(yīng)該和房屋的所有者進(jìn)行協(xié)商,遵循公平、公正的原則,并且應(yīng)該簽訂拆遷補(bǔ)償協(xié)議??茖W(xué)完善的城市控制計(jì)劃能夠避免土地儲(chǔ)備的盲目性,提高土地收儲(chǔ)效率,還應(yīng)該完善國有土地使用權(quán)出讓方式和出讓計(jì)劃,促使土地儲(chǔ)備和土地出讓的銜接更加緊密[10]。

    3.5 合理確定土地儲(chǔ)備計(jì)劃,促進(jìn)土地儲(chǔ)備動(dòng)態(tài)調(diào)整

    我國的土地儲(chǔ)備開發(fā)計(jì)劃是建立在宏觀發(fā)展的基礎(chǔ)上,土地儲(chǔ)備政策本身也具有促進(jìn)宏觀調(diào)控以及市場(chǎng)導(dǎo)向的作用。為了促使土地儲(chǔ)備價(jià)值能夠發(fā)揮到最大化,需要制定合理的土地儲(chǔ)備開發(fā)計(jì)劃,將土地儲(chǔ)備的工作內(nèi)容精細(xì)劃分,將工作具體內(nèi)容進(jìn)行分類,并且堅(jiān)持實(shí)事求是的原則,根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整部門工作內(nèi)容。在新時(shí)期發(fā)展階段中,經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)復(fù)雜多變,土地儲(chǔ)備和開發(fā)計(jì)劃不能一成不變,應(yīng)該順應(yīng)新時(shí)期的發(fā)展需要,立足于科學(xué)發(fā)展觀,并且站在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的角度科學(xué)調(diào)整工作計(jì)劃。需要注意的是,土地儲(chǔ)備和開發(fā)計(jì)劃的調(diào)整應(yīng)該堅(jiān)守法律制度要求,牢記土地資源緊缺的紅線,根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行開發(fā),切不可為了貪圖短暫的利益險(xiǎn)中求勝,應(yīng)該在市場(chǎng)需求的驅(qū)動(dòng)下,堅(jiān)持理性發(fā)展、長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的觀念。土地儲(chǔ)備政策不是為政府開辟新“財(cái)路”,而是通過一系列合法手段實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資源的合理利用,促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)的規(guī)范化運(yùn)行(如圖2 所示)。所以,對(duì)于土地儲(chǔ)備的范圍應(yīng)該適當(dāng)調(diào)整,在尊重市場(chǎng)發(fā)展機(jī)制的基礎(chǔ)上,征收各個(gè)市場(chǎng)主體無法合理處置的存量土地,或者是應(yīng)該合法收回的土地。如果是強(qiáng)制性的將所有存量土地都納入到土地儲(chǔ)備的范圍中,不但會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)壓力增加,還會(huì)影響政府在市場(chǎng)建設(shè)中的地位。所以,應(yīng)該建立合理的土地儲(chǔ)備計(jì)劃,促進(jìn)土地儲(chǔ)備動(dòng)態(tài)調(diào)整。

    圖2 禁止囤地

    結(jié)語:

    綜上所述,土地儲(chǔ)備政策的質(zhì)量直接影響我國土地資源的合理分配,對(duì)我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)文明發(fā)展有非常重要的影響。對(duì)于土地儲(chǔ)備政策的調(diào)整和完善是一項(xiàng)長(zhǎng)期性、系統(tǒng)性的工作,不是在短時(shí)間內(nèi)就能實(shí)現(xiàn)的。因此,我國相關(guān)部門應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)土地儲(chǔ)備政策的重視,在日常工作中不斷總結(jié)、反思,在實(shí)踐中完善土地儲(chǔ)備政策,為我國土地資源健康可持續(xù)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

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