淺談TOD 模式的發(fā)展與限制

楊道鑫 鄧仕軒 蔡偉偉

（1.北京交通大學(xué)，北京 100044）（2.中國鐵路國際有限公司，北京 100044）

TOD（Transit-Oriented Development）即以公共交通為導(dǎo)向的開發(fā)發(fā)展模式，是將城市交通資源和土地資源整合，從而實(shí)現(xiàn)土地高效利用，緩解城市交通壓力，改善生態(tài)環(huán)境等[1]。TOD 概念是由Peter Calthorpe在20 世紀(jì)80 年代末提出的，其將TOD 視為可持續(xù)社區(qū)設(shè)計的新指南，用來解決社區(qū)生態(tài)問題，也是一種易于理解的區(qū)域增長解決方案[2]。經(jīng)過多年發(fā)展，TOD已經(jīng)成為一種廣泛應(yīng)用的城市規(guī)劃方式。

近20 年來，我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城市化進(jìn)程加快，我國全面進(jìn)入汽車社會，交通出行結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，汽車出行成為了常態(tài)。根據(jù)新華社報道，到目前為止，國內(nèi)駕駛?cè)藬?shù)量約占成年人數(shù)量的50%，其中每兩個成年人中就有一人持有駕駛證。汽車保有量及汽車駕駛?cè)藬?shù)量占機(jī)動車及駕駛?cè)丝偭康谋壤謩e高達(dá)76.6%和92.6%。隨著汽車出行成為常態(tài)，交通問題在城市建設(shè)中日益凸顯，TOD 作為一種新型城市開發(fā)發(fā)展模式，目的在于最大程度滿足城市居民對公共交通服務(wù)便捷、高效的需求。我國交通基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，基本形成以“十縱十橫”綜合運(yùn)輸大通道為主骨架、內(nèi)暢外通的綜合立體交通網(wǎng)絡(luò)。但長期以來，我國鐵路客站主要都是對外交通為主，鐵路用地以及周圍土地價值在交通設(shè)施用地中難以釋放。國家促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，實(shí)施鐵路用地及站場毗鄰區(qū)域土地綜合開發(fā)利用政策，支持鐵路開發(fā)建設(shè)。在此背景下，利用TOD 模式推進(jìn)鐵路用地綜合開發(fā)，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，提高土地利用效率，對增強(qiáng)鐵路運(yùn)營能力、促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重要意義。因此，筆者闡述TOD 模式發(fā)展，總結(jié)前人研究TOD 模式的主要限制因素，并就此提出發(fā)展建議，以推動TOD 模式發(fā)展與應(yīng)用。

一、TOD模式發(fā)展

TOD 是以公共交通為導(dǎo)向的發(fā)展模式，在公共交通站如地鐵站、高鐵站等范圍內(nèi)建設(shè)商業(yè)、辦公、生活、娛樂、醫(yī)療等混合功能區(qū)，實(shí)現(xiàn)土地和空間資源的有效利用[3]。TOD 模式國外發(fā)展與應(yīng)用較早，有眾多應(yīng)用案例，此后隨著我國發(fā)展，TOD 模式被引進(jìn)并逐漸開始應(yīng)用。

（一）TOD 模式國外應(yīng)用

國外的大型高鐵樞紐通常采用集成化的形態(tài)，將交通和城市功能融合在一起，進(jìn)而形成以交通樞紐為中心的全新城市商業(yè)中心。在這種樞紐中，包括高鐵在內(nèi)的交通功能被布局在綜合體底部，而高層建筑物，例如酒店、餐廳、寫字樓、大型購物廣場和高層住宅等，則以覆蓋物業(yè)的形式形成立體商圈。以日本大阪高鐵站為例，它將高鐵樞紐與商業(yè)、商務(wù)、酒店甚至醫(yī)療功能相結(jié)合，總建筑面積約為38.8萬平方米。如日本京都火車站，連接新干線、3條城際鐵路以及市區(qū)南北地鐵線，通過去候車廳的設(shè)置增加了商業(yè)面積，在23萬平方米的體量中包含了百貨、商業(yè)街、影劇院、五星級酒店等諸多元素。

（二）TOD 模式國內(nèi)應(yīng)用

相較于國外，TOD 模式在國內(nèi)經(jīng)過多年的發(fā)展，已經(jīng)在國內(nèi)有了應(yīng)用。重慶沙坪壩客站項目是國內(nèi)首個利用中心城區(qū)進(jìn)行大規(guī)模綜合開發(fā)的鐵路樞紐，提供了國內(nèi)合作開發(fā)的創(chuàng)新模式。該項目總占地面積達(dá)21.82公頃，地上建筑面積48萬平方米，在解決好公共交通的前提下，打造集娛樂、休閑、商務(wù)、交通、購物等為一體的現(xiàn)代化城市中心城區(qū)，有效促進(jìn)周圍土地資源的高效利用以及交通等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，進(jìn)一步促進(jìn)城市發(fā)展[4]，如表1所列。同時經(jīng)過各方協(xié)調(diào)，通過站房改建、商業(yè)配套面積補(bǔ)償、土地置換等方式妥善反哺了鐵路部門。在香港地區(qū)，TOD 模式早已應(yīng)用，通過“軌道+物業(yè)”模式實(shí)現(xiàn)營收。根據(jù)港鐵公司發(fā)布的年報，軌道運(yùn)營業(yè)務(wù)在企業(yè)營收利潤結(jié)構(gòu)中占比在逐年下降，而像是車站商業(yè)、物業(yè)開發(fā)等在盈利結(jié)構(gòu)中占絕對優(yōu)勢，并且得益于車站商業(yè)、物業(yè)開發(fā)等，在香港本地交通業(yè)務(wù)出現(xiàn)虧損的情況下，港鐵公司仍然能實(shí)現(xiàn)盈利[3]，如表2所列。廣州市天河區(qū)CBD 核心區(qū)擁有多條軌道交通線路，TOD 模式運(yùn)用效果明顯。例如珠江新城地鐵站周圍建設(shè)有大型商場、高檔寫字樓等，同時配套建設(shè)多個公園和步行街，吸引越來越多的人前往該區(qū)域工作和居住。上海市普陀區(qū)政府?dāng)y手卓越、京東等聯(lián)合開發(fā)打造的重點(diǎn)地標(biāo)項目——上海西站237坊項目，總占地面積9.53 公頃，地上建筑面積32.28萬平方米，總投資超190 億元，不僅打通上海西站、多線軌交、長途汽車站和項目內(nèi)的空間鏈路，還實(shí)現(xiàn)地上建筑、軌交出入口和地下空間的無縫連接，如表1所列。

表1 重慶沙坪壩站項目和上海市普陀區(qū)TOD建設(shè)項目

表2 香港地鐵公司近六年的財務(wù)報告

目前國內(nèi)TOD 模式實(shí)施起步與國外相比較晚，但近年來得到了高度重視，政府頒布了多項政策，支持和推動TOD 模式的應(yīng)用與發(fā)展。當(dāng)前國家高度重視鐵路發(fā)展的可持續(xù)性，因此TOD 模式的建立多圍繞鐵路交通開展，將鐵路車站及其周邊土地的綜合開發(fā)作為鐵路投融資體制改革的重要組成部分[4]。政府相繼發(fā)布一系列文件，針對加快鐵路建設(shè)、開展以鐵路土地綜合開發(fā)提供了政策支持，對于鐵路建設(shè)綜合開發(fā)給予了明確意見，支持鐵路綜合開發(fā)，要求地方政府以及相關(guān)部門配合工作，健全相關(guān)工作機(jī)制，各地地方政府也逐漸出臺相關(guān)政策，對于鐵路開發(fā)給予支持[5]。2021年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委等部門《關(guān)于進(jìn)一步做好鐵路規(guī)劃建設(shè)工作的意見》，對土地利用方式、規(guī)劃融合等方面進(jìn)一步提出要求。多地政府隨即出臺支持鐵路開發(fā)的實(shí)施辦法，為TOD應(yīng)用開發(fā)提供了良好的政策基礎(chǔ)條件。

整體而言，TOD 模式在國內(nèi)得到了政府重視，并相繼出臺相關(guān)支持政策，國內(nèi)多地出現(xiàn)TOD 模式的應(yīng)用實(shí)例。TOD模式正在成為中國城市發(fā)展的重要方向。

二、TOD模式限制

近年來許多發(fā)展中國家也在大力發(fā)展TOD 綜合開發(fā)，以印度尼西亞的雅萬高鐵車站TOD為例，開發(fā)過程中遇到諸多限制。一是境外投資房地產(chǎn)作為受限投資項目，影響了中資企業(yè)的積極性。日本、新加坡等國家的投資者由于其境外投資冗長的內(nèi)部投資審批流程和對匯率風(fēng)險的謹(jǐn)慎態(tài)度，增加了其實(shí)施的難度。由于初期開發(fā)的資金需求較高，能夠完全滿足競標(biāo)條件的本地投資者數(shù)量相對有限。二是相關(guān)政策法規(guī)并不完善，特別是征地方式僵化，效率與中國相比有著明顯差距。三是政府配套公共設(shè)施資源有限、執(zhí)行力度不強(qiáng)以及缺乏明確統(tǒng)一的總體規(guī)劃，這也是鐵路樞紐開發(fā)面臨的重要挑戰(zhàn)。

近年來國內(nèi)引用TOD 模式進(jìn)行城市規(guī)劃和交通規(guī)劃，盡管該模式在城市規(guī)劃和交通規(guī)劃等方面有很多優(yōu)勢，但是其發(fā)展仍然受到一定限制，如多方利益關(guān)系協(xié)調(diào)困難、相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系缺少等。通過文獻(xiàn)綜述和案例分析的方法，對TOD 模式發(fā)展受到的主要限制因素總結(jié)如下：

（一）部門之間協(xié)調(diào)難度大、程序復(fù)雜

TOD 綜合開發(fā)涉及到相關(guān)部門、團(tuán)體較多，如何實(shí)現(xiàn)高效溝通交流是一個難題。鐵路的綜合開發(fā)涉及到多個部門，如鐵路企業(yè)、發(fā)改部門和地方政府等，不同層級、不同職能的部門之間針對同一問題看法的側(cè)重點(diǎn)不同，并且多方之間職能權(quán)限互有重疊、利益關(guān)系相互交織，規(guī)劃協(xié)調(diào)難度極大。除此之外，項目開發(fā)商對于項目的思考重點(diǎn)與地方政府、發(fā)改部門等不完全一致：開發(fā)商希望從中獲取足夠的利潤，地方政府的動因是要實(shí)現(xiàn)城市的戰(zhàn)略意圖或者獲得更高的土地收益，鐵路部門希望通過項目能夠反哺[7]。多方之間利益關(guān)系難以協(xié)調(diào)，如何滿足多方利益需求是一個難題。TOD 綜合開發(fā)的重要環(huán)節(jié)是開發(fā)用地的獲取，但是土地的獲取、開發(fā)和審批作業(yè)流程極為麻煩，土地的開發(fā)設(shè)計與實(shí)施和鐵路軌道交通作為一個整體考慮，之間的流程往往很難打通[4]。

（二）法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系不完善

2012年，《國務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》提出，優(yōu)先發(fā)展公共交通，倡導(dǎo)公共交通支撐和引導(dǎo)城市發(fā)展的規(guī)劃模式以及加強(qiáng)公共交通用地綜合開發(fā)。2014 年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開發(fā)的意見》提出，實(shí)施鐵路用地及站場毗鄰區(qū)域土地綜合開發(fā)利用政策，明確支持鐵路建設(shè)，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展；同年11月，《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》提出，加快推進(jìn)鐵路投融資體制改革，鼓勵社會民間資本參與城市軌道交通建設(shè)。2016 年，國家發(fā)展改革委召開“城市軌道交通投融資機(jī)制創(chuàng)新研討會”，提出堅持多元化籌資，用軌道交通建設(shè)帶來沿線土地的增值反哺軌道交通，推動“軌道+物業(yè)”“軌道+社區(qū)”“軌道+小鎮(zhèn)”“軌道+新城”模式。2021年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》，提出要推進(jìn)以公共交通為導(dǎo)向的城市土地開發(fā)模式，超大城市充分利用軌道交通地下空間和建筑，優(yōu)化客流疏散；同年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委等部門《關(guān)于進(jìn)一步做好鐵路規(guī)劃建設(shè)工作的意見》，進(jìn)一步對土地利用方式、規(guī)劃等方面提出要求。國務(wù)院和國家部委雖然發(fā)布一系列相關(guān)文件，部分地方政府也出臺了相關(guān)政策以及實(shí)施方法，如2020 年，北京市發(fā)布《北京城市軌道交通車輛基地綜合利用規(guī)劃設(shè)計指南》（征求意見稿）、《城市軌道交通車輛基地上蓋綜合利用工程消防設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)》（征求意見稿），東莞市發(fā)布《東莞市軌道交通TOD 地區(qū)土地與空間復(fù)合利用管理規(guī)定（試行）》，重慶市發(fā)布《重慶城市軌道交通TOD 綜合開發(fā)實(shí)施方案》《主城都市區(qū)城市軌道交通TOD 綜合開發(fā)專項規(guī)劃》，但是除了部分城市之外，一些地方政府沒有制定相關(guān)的優(yōu)惠政策去推動TOD 的實(shí)施與發(fā)展，使得TOD的營收困難。

2020 年，由中國城市公共交通協(xié)會、中國房地產(chǎn)業(yè)協(xié)會商業(yè)文化旅游地產(chǎn)委員會共同編制的《城市軌道TOD 綜合開發(fā)項目評價標(biāo)準(zhǔn)》（T/CUPTA 004-2020）和《城市軌道TOD 綜合開發(fā)項目通用技術(shù)規(guī)范》（T/CUPTA 003-2020）通過審查和批準(zhǔn)發(fā)布，但是國內(nèi)對于TOD 模式?jīng)]有制定專門的立法規(guī)章，相關(guān)的法律法規(guī)并不完善，對于TOD在國內(nèi)的開發(fā)無法提供完善的法律保障措施。

（三）缺少專業(yè)人才和團(tuán)隊

我國TOD 的起步較晚，相較于國外，目前國內(nèi)相關(guān)的技術(shù)和人才儲備較少，且涉及多個領(lǐng)域，如交通規(guī)劃、城市設(shè)計、建筑設(shè)計等，自主開發(fā)的風(fēng)險很大[5]。日本是TOD 模式發(fā)展時間長且較為成熟的國家，自引進(jìn)鐵路以來，一直致力于圍繞鐵路建設(shè)城市。經(jīng)過長時間的發(fā)展，日本相關(guān)人才儲備以及專業(yè)團(tuán)隊較多，當(dāng)前新宿、澀谷、池袋的繁榮，便是東京近郊TOD發(fā)展的成果。

（四）盈利困難

中標(biāo)企業(yè)、鐵路部門、地方政府對TOD 綜合開發(fā)項目進(jìn)行巨額投資，僅僅依靠車輛營運(yùn)業(yè)務(wù)來實(shí)現(xiàn)盈利是較為困難的，而且中標(biāo)企業(yè)投入金額巨大，想要獲得盈利單單依靠傳統(tǒng)的商業(yè)模式是較為困難的。TOD 綜合開發(fā)是一個大項目，需要較多的資金驅(qū)動，并且開發(fā)時間長、短時間內(nèi)難以回收成本、施工要求高、開發(fā)規(guī)模體量大等，開發(fā)周期要遠(yuǎn)高于一般的項目[4]。因此，對于TOD 項目的競標(biāo)企業(yè)要求更高，以免出現(xiàn)項目中期中標(biāo)企業(yè)多次變更，引起項目進(jìn)程中斷，無法推進(jìn)的情況。這些較高的資質(zhì)要求限制了TOD項目的市場化發(fā)展。

三、TOD綜合開發(fā)建議

針對上述限制或問題，筆者結(jié)合文獻(xiàn)綜述和案例提出幾點(diǎn)建議：

（一）協(xié)作開發(fā)

TOD 綜合開發(fā)涉及部門較多，鐵路部門動因是想讓項目反哺，地方政府是想實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展戰(zhàn)略或者更高的土地收益，在多方主體中，涉及利益關(guān)系較多，要充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，協(xié)調(diào)多方，一是目標(biāo)協(xié)調(diào)，將鐵路土地的區(qū)位價值、發(fā)展意愿與當(dāng)?shù)匕l(fā)展目標(biāo)和土地管理要求相結(jié)合；二是權(quán)益分割，從建設(shè)、管理和運(yùn)營的實(shí)際需要出發(fā)，確認(rèn)和保護(hù)空間利用的產(chǎn)權(quán)[7]。以廣州亞運(yùn)城為例，因?yàn)橥顿Y金額巨大，建設(shè)資金主要依靠財政性投資以及銀行貸款、投融資方式相對單一、投資責(zé)任制不夠完善等，政府通過系統(tǒng)分析，合理考慮運(yùn)營效果，最后，將廣州亞運(yùn)城的部分整體打包售出，減輕財政性投資的壓力，構(gòu)建有效的競爭格局。就社會經(jīng)濟(jì)層面而言，是一次對民間資本的刺激和調(diào)動。通過充分調(diào)動民間資本，政府能夠以較少的資金投入撬動整個大型片區(qū)的開發(fā)建設(shè)。再如新加坡是一座TOD 城市，但是由于面積較小，要對有限的土地面積做到有效利用。新加坡TOD發(fā)展是以政府為主導(dǎo)者，調(diào)動各方利益主體，使其形成高度集約化城市。

（二）完善法律法規(guī)

TOD 模式就是將交通資源和土地資源整合，將城市規(guī)劃建設(shè)和軌道交通建設(shè)融為一體，在建設(shè)過程中，開發(fā)和鐵路工程建設(shè)會有重疊的部分甚至掣肘，但是目前沒有出臺相關(guān)的法律以及標(biāo)準(zhǔn)。為推動TOD綜合開發(fā)建設(shè)、提供制度保障，加快制定綜合開發(fā)相關(guān)技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，建立完善的標(biāo)準(zhǔn)體系以及法律法規(guī)審查流程至關(guān)重要。

（三）創(chuàng)新商業(yè)模式

TOD 綜合開發(fā)僅僅依靠交通營收以及軌道交通站點(diǎn)進(jìn)駐的商戶是難以實(shí)現(xiàn)盈利的，但是軌道交通站點(diǎn)作為人流集聚地，具有巨大的商業(yè)開發(fā)價值。TOD模式下，軌道交通站點(diǎn)周圍土地進(jìn)行重新劃分，二度利用，并且在原有基礎(chǔ)之上加蓋、下沉、整合形成集商務(wù)區(qū)、娛樂區(qū)、休閑區(qū)等于一體，可以通過出租空白位置招收廣告商收取廣告費(fèi)、物業(yè)管理、租賃費(fèi)，利用TOD區(qū)域影響力出售命名權(quán)等實(shí)現(xiàn)多重手段營收，除此之外其市場服務(wù)業(yè)的開發(fā)關(guān)乎著高鐵車站功能的綜合發(fā)揮和服務(wù)水準(zhǔn)的提升。通過創(chuàng)新尋求多種商業(yè)模式投融資，才能實(shí)現(xiàn)項目盈利[8-10]。如四川省雅安市屬于中等城市水平，以第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)為主，是川藏鐵路線上第二大城市，是成都平原經(jīng)濟(jì)區(qū)中的重要支撐。雅安高鐵站前片區(qū)是雅安市域的重要節(jié)點(diǎn)，位于城市產(chǎn)業(yè)及旅游發(fā)展主軸之上。雅安市因地制宜，利用鐵路、公路客運(yùn)聚集的人流以及當(dāng)?shù)鬲?dú)特的山水景觀條件，重點(diǎn)建設(shè)景觀廊道以及慢行交通，集中突出當(dāng)?shù)厣藤Q(mào)、旅游、文化和生活服務(wù)，希望將站前片區(qū)打造成具有活力的新商務(wù)區(qū)，從而推動雅安市經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（四）培養(yǎng)綜合開發(fā)專業(yè)團(tuán)隊

目前國內(nèi)TOD 綜合開發(fā)相關(guān)人才和專業(yè)團(tuán)隊較少，要堅持人才戰(zhàn)略，持續(xù)引進(jìn)人才，同時加強(qiáng)培養(yǎng)，短時間內(nèi)，引進(jìn)國外專業(yè)人才，積極與國外企業(yè)合作，長遠(yuǎn)來看，持續(xù)加強(qiáng)人才以及專業(yè)團(tuán)隊的培養(yǎng)，完善人才引進(jìn)、激勵、考核機(jī)制，更好地為TOD發(fā)展提供人才保障[5]。

四、結(jié)語

目前，我國正處在城市化加速進(jìn)展中，但城市化進(jìn)程不能盲目擴(kuò)張。合理運(yùn)用TOD 模式實(shí)現(xiàn)城市土地高效利用，推動地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)區(qū)域新型城鎮(zhèn)化，減少交通擁堵，改善城市環(huán)境，使城市聯(lián)系更加緊密。TOD 模式在國內(nèi)發(fā)展時間不長，起步較晚，限制諸多，如相關(guān)人才較少、法律法規(guī)不完善、開發(fā)過程中涉及部門較多溝通不便等，所以需要培養(yǎng)相關(guān)人才以及專業(yè)團(tuán)隊，尋求高效溝通方式，完善法律法規(guī)，健全標(biāo)準(zhǔn)體系等，從而推動TOD 模式的進(jìn)一步發(fā)展。