脆弱性理論視角下宅基地改革風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)生成機(jī)制及治理對(duì)策

封玫 張志垚 劉健平

(江西農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與公共管理學(xué)院，江西 南昌 330000)

引言

黨的二十大報(bào)告指出，要深化農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。自2018年的中央一號(hào)文件明確指出要積極推行宅基地“三權(quán)分置”改革，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)形成“三權(quán)分置”結(jié)構(gòu)，而后2020年中央深改委審議通過(guò)了《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》進(jìn)一步明確了全國(guó)各地要探索實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”的具體路徑。推進(jìn)農(nóng)村宅基地改革，完善農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”制度，促進(jìn)閑置用房的有序流轉(zhuǎn)對(duì)于盤(pán)活農(nóng)村閑置用房用地提高村民收入[1]、調(diào)整優(yōu)化村莊用地布局、發(fā)展農(nóng)村新業(yè)態(tài)新產(chǎn)業(yè)[2]、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展有著重要意義[3]。目前，諸多省份在宅基地改革推進(jìn)過(guò)程中取得了顯著的經(jīng)濟(jì)效益、巨大的生態(tài)效益和廣泛的社會(huì)效益[4，5]。然而，從政策執(zhí)行的整個(gè)過(guò)程來(lái)看，宅基地流轉(zhuǎn)存在“重效益提升輕風(fēng)險(xiǎn)管控的現(xiàn)象”，部分學(xué)者從風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知與防控的角度切入，認(rèn)為目前的宅基地改革暨宅基地流轉(zhuǎn)入市因其本身所具有以及衍生的風(fēng)險(xiǎn)和不穩(wěn)定性不利于宅基地改革的持續(xù)和穩(wěn)定性[6]。農(nóng)村宅基地本身具有社會(huì)保障和財(cái)產(chǎn)性的產(chǎn)權(quán)功能，更承載著村莊的歷史記憶和文化底蘊(yùn)[7]。在宅改推進(jìn)過(guò)程中，多重資源稟賦的疊加和構(gòu)建使其嚴(yán)重區(qū)別于一般的農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性土地。農(nóng)村宅基地改革涉及面更廣，因此其面臨的治理風(fēng)險(xiǎn)更大?；诖?，本文聚焦于推進(jìn)宅基地改革流轉(zhuǎn)的動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)形成機(jī)制，以期望在推動(dòng)農(nóng)村宅基地改革中及早研判社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、有效阻斷風(fēng)險(xiǎn)形成，探究宅基地流轉(zhuǎn)的有效治理路徑，保障宅基地改革的持續(xù)性和穩(wěn)定性。

1 宅基地改革風(fēng)險(xiǎn)的研究現(xiàn)狀

探索閑置用房用地流轉(zhuǎn)入市是解決目前城市土地成本高昂和農(nóng)村土地閑置矛盾的有效著力點(diǎn)。公共政策在制定執(zhí)行的過(guò)程中受到復(fù)雜因素的影響，會(huì)形成包括公共(政治)信任風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)交易風(fēng)險(xiǎn)以及資源環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等在內(nèi)的多種風(fēng)險(xiǎn)[8，，9]。國(guó)外有關(guān)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的理論主要分為制度、文化和系統(tǒng)3大流派。貝克首先提出的“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”概念，引發(fā)學(xué)界對(duì)風(fēng)險(xiǎn)治理的廣泛關(guān)注[10]。吉登斯認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)主要源于制度性和現(xiàn)代性，由人為不確定性導(dǎo)致[11]。道格拉斯等的風(fēng)險(xiǎn)文化理論，將風(fēng)險(xiǎn)視為一種心理認(rèn)知的結(jié)果，認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)是一種文化現(xiàn)象[12]，不同文化背景中有不同的解釋性話(huà)語(yǔ)。宅基地改革受制于其歷史特性、文化屬性、復(fù)雜主體等因素，其改革風(fēng)險(xiǎn)也受到了學(xué)者的廣泛關(guān)注?！罢亍北旧硎且粋€(gè)中國(guó)化的概念，因此關(guān)于宅基地改革風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)問(wèn)題主要聚焦于國(guó)內(nèi)的相關(guān)研究，目前關(guān)于國(guó)內(nèi)宅基地改革風(fēng)險(xiǎn)研究主要集中在以下幾個(gè)方面。風(fēng)險(xiǎn)種類(lèi)。宅基地改革推進(jìn)過(guò)程中對(duì)于農(nóng)村農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式以及其“半工半農(nóng)”經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)產(chǎn)生了極大的沖擊，衍生了包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境在內(nèi)的多重風(fēng)險(xiǎn)；呂軍書(shū)等認(rèn)為，法律界定的模糊會(huì)導(dǎo)致宅基地改革推進(jìn)的政治風(fēng)險(xiǎn)[13]，“一戶(hù)多宅”確權(quán)困難更是嚴(yán)重影響宅改推進(jìn)和社會(huì)穩(wěn)定；改革過(guò)程中，缺乏對(duì)宅基地性質(zhì)的甄別以及研判，“一刀切”嚴(yán)重降低了宅基地社會(huì)保障作用，產(chǎn)生了社會(huì)保障風(fēng)險(xiǎn)；林津等指出，利益分配失衡和隱形流轉(zhuǎn)等問(wèn)題會(huì)在極大程度危害集體經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，造成經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)[6]；宅基地承載著歷史文化記憶，郭苗苗等則著眼于文化的角度，認(rèn)為推進(jìn)宅基地制度改革，會(huì)導(dǎo)致文化斷檔、宗族矛盾深化產(chǎn)生基層道德風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題[14]；周慧敏等指出，宅基地大規(guī)模流轉(zhuǎn)更改經(jīng)營(yíng)方式，可能會(huì)對(duì)環(huán)境造成破壞，引發(fā)治理難度，危害糧食安全[15]；此外，還有學(xué)者就農(nóng)民權(quán)益風(fēng)險(xiǎn)、公共服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和就業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等做了大量研究。風(fēng)險(xiǎn)成因。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的形成，歸根到底是傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程的伴生物；溫世揚(yáng)等認(rèn)為，宅基地相關(guān)法律界定模糊是導(dǎo)致政策“空轉(zhuǎn)”引發(fā)公共風(fēng)險(xiǎn)的直接原因[16]；高度的社會(huì)信任會(huì)降低交易風(fēng)險(xiǎn)，王薔等認(rèn)為，社會(huì)資本的差異導(dǎo)致了信息鴻溝，提升了交易成本，衍生了一系列的社會(huì)信任風(fēng)險(xiǎn)[17]；宅基地改革的主要目標(biāo)就是喚醒“沉睡”資產(chǎn)，促進(jìn)農(nóng)民合理增收，資產(chǎn)增值誘惑下機(jī)會(huì)主義作祟，共謀現(xiàn)象嚴(yán)重導(dǎo)致了諸多不正當(dāng)利益索求現(xiàn)象。宅基地不僅承擔(dān)著社會(huì)保障功能，邱麗指出，長(zhǎng)久以來(lái)宅基地“象征性、繼替性、家族福利性”等價(jià)值觀(guān)念的不斷加持使農(nóng)戶(hù)拒絕宅基地的退出和有序流轉(zhuǎn)[4]，由此衍生的制度虛化以及執(zhí)行困難等風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重影響治理效能；可以看出目前法律短板、社會(huì)信任、資產(chǎn)增值、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避等4個(gè)角度是學(xué)者研究宅基地改革所引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)成因主要方向。風(fēng)險(xiǎn)治理。科學(xué)研判并防范宅基地改革風(fēng)險(xiǎn)，不僅是推進(jìn)土地改革的重要內(nèi)容，也是強(qiáng)化政府公共信任、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在要求；目前對(duì)于宅基地改革風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題嵌入了不同專(zhuān)業(yè)視角進(jìn)行分析，如有研究從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角對(duì)其進(jìn)行分析，認(rèn)為要建立全面的財(cái)政制度，做好宅基地改革資金保障，做好兜底措施；呂萍等從社會(huì)學(xué)的視角對(duì)其進(jìn)行探討，提出要依托村民事務(wù)理事會(huì)、鄉(xiāng)賢精英等力量推進(jìn)宅基地制度改革[18]；呂軍書(shū)等學(xué)者為代表傾向于從法理學(xué)視角進(jìn)行分析[19]，認(rèn)為完善相關(guān)法律、加快確權(quán)登記，規(guī)避隱形流轉(zhuǎn)是治理風(fēng)險(xiǎn)的重要手段。

綜上所述，學(xué)術(shù)界對(duì)于宅基地改革風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題做了大量的研究，取得了較為豐富的理論與實(shí)踐成果，為本文深入分析宅基地改革風(fēng)險(xiǎn)奠定了夯實(shí)的研究條件。然而現(xiàn)有研究還存在一些不足，主要體現(xiàn)在目前學(xué)界多是從宏觀(guān)層面探討宅基地改革風(fēng)險(xiǎn)的成因以及治理，對(duì)具體政策實(shí)施中的風(fēng)險(xiǎn)治理研究還不足；對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)生成的研究多是屬于靜態(tài)的研究，缺乏從動(dòng)態(tài)的角度對(duì)進(jìn)行分析；脆弱性理論作為直觀(guān)反映系統(tǒng)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)的研究范式，應(yīng)用還比較少。針對(duì)以上幾個(gè)問(wèn)題，本文作出了如下貢獻(xiàn)：研究層級(jí)上從主體對(duì)象的角度著手，研究宅基地改革風(fēng)險(xiǎn)的治理路徑，研究經(jīng)驗(yàn)具有可復(fù)制和推廣性；研究視角上引入脆弱性理論，探析宅基地改革風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)生成機(jī)制較為新穎；研究方法上改變以往靜態(tài)孤立的研究情況，將宅基地改革看作一個(gè)動(dòng)態(tài)系統(tǒng)來(lái)探析風(fēng)險(xiǎn)成因創(chuàng)新了研究方法。

2 宅基地改革風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)生成過(guò)程

2.1 理論基礎(chǔ)

美國(guó)學(xué)者WHITE于20世紀(jì)70年代首先提出并進(jìn)行脆弱性研究，而后脆弱性理論作為一種新的研究范式突破了自然科學(xué)領(lǐng)域，逐步應(yīng)用到了生態(tài)學(xué)、金融學(xué)和社會(huì)學(xué)等各個(gè)方面。關(guān)于脆弱性理論模型與評(píng)估主要有6種主流方式方法，分別是R-H模型、PAR模型、HOP模型、“三角模型”分析框架、“鉆石模型”分析框架以及AHV模型，而后又發(fā)展了VSD和ADV模型并得到廣泛應(yīng)用[20]。本文將VSD框架對(duì)于“暴露—敏感—應(yīng)對(duì)”的脆弱內(nèi)涵理解應(yīng)用于“宅基地改革風(fēng)險(xiǎn)”問(wèn)題，并進(jìn)行脆弱性評(píng)估，見(jiàn)表1。

表1 宅基地改革風(fēng)險(xiǎn)的脆弱性評(píng)估

通過(guò)評(píng)估可以看出，宅基地改革具有顯著的脆弱性。脆弱性是由自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境因素構(gòu)成的完整系統(tǒng)對(duì)各種脅迫的易損性直觀(guān)體現(xiàn)。脆弱性作為系統(tǒng)的一種內(nèi)在屬性，并不能直接導(dǎo)致公共危機(jī)的產(chǎn)生，而是由于系統(tǒng)內(nèi)部脆弱性因子的多重碰撞使得系統(tǒng)間的結(jié)構(gòu)平衡被打破，從而導(dǎo)致危機(jī)的爆發(fā)。隨著脆弱性理論在公共安全管理系統(tǒng)中的應(yīng)用，探究系統(tǒng)內(nèi)部脆弱因子的生成主體和外在環(huán)境并加以控制以最大程度地預(yù)防并控制災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生成為了脆弱性理論應(yīng)用于公共安全領(lǐng)域的價(jià)值所在。政策主體-政府、政策客體-農(nóng)戶(hù)、政策工具-集體構(gòu)成了一個(gè)完整的宅基地改革系統(tǒng)，且該系統(tǒng)具有顯著的“脆弱性”特征。以往關(guān)于宅基地改革脆弱性的研究，多將其與農(nóng)戶(hù)聯(lián)系起來(lái)，在可持續(xù)農(nóng)戶(hù)生計(jì)框架下研究農(nóng)戶(hù)的貧困脆弱性，本文將脆弱性概念引入宅基地改革流轉(zhuǎn)系統(tǒng)，聚焦于包括政策主體、政策客體、政策工具等在內(nèi)的整個(gè)政策系統(tǒng)中的脆弱性，延伸了此前脆弱性的研究視域。“宅基地改革風(fēng)險(xiǎn)”在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)已逐漸顯現(xiàn)，要深入分析“宅基地改革風(fēng)險(xiǎn)”問(wèn)題，必須詳細(xì)剖析“宅基地改革風(fēng)險(xiǎn)”現(xiàn)象演化的動(dòng)態(tài)過(guò)程與脆弱性因子，分析其結(jié)果形成的內(nèi)在機(jī)理并加以控制。

2.2 宅基地改革理性邏輯

政府作為政策主體為了解決用地矛盾，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)增收，通過(guò)補(bǔ)貼、置換等多種形式引導(dǎo)農(nóng)民有序退出宅基地，解決用地矛盾，促使資源利用達(dá)到最大化，提高農(nóng)民收益；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為政策工具依靠其獨(dú)特的政治性質(zhì)和法律性質(zhì)以村民理事會(huì)為依托進(jìn)行動(dòng)員，以資本引入、集體注資、土地開(kāi)發(fā)等多種方式探索宅基地入市方式，并每年為村民提供分紅、補(bǔ)貼等形式給予有序退出宅基地的農(nóng)戶(hù)住房保障或經(jīng)濟(jì)收入以維持流轉(zhuǎn)的持續(xù)和穩(wěn)定。農(nóng)戶(hù)作為政策客體也是宅基地改革的利益直接者，通過(guò)對(duì)政策的認(rèn)同執(zhí)行，將公共宅基地通過(guò)村集體名義進(jìn)行出資或者抵押，以達(dá)到流轉(zhuǎn)增收的目的，以改善家庭經(jīng)濟(jì)狀況并反哺家庭，三者共同構(gòu)成了一個(gè)有機(jī)系統(tǒng)。

然而，宅基地改革流轉(zhuǎn)與收益的過(guò)程是一個(gè)長(zhǎng)期的動(dòng)態(tài)發(fā)展過(guò)程，在這一動(dòng)態(tài)過(guò)程中，可能會(huì)受到各種脆弱性因子的影響，使得上述理性預(yù)期產(chǎn)生異化，致使進(jìn)行宅基地改革的部分農(nóng)村家庭并沒(méi)有獲得預(yù)期的宅基地改革流轉(zhuǎn)收益，從而使得公共信任進(jìn)一步惡化，使得“宅基地改革”出現(xiàn)多重風(fēng)險(xiǎn)。其基本邏輯過(guò)程如圖1所示。

圖1 宅基地改革風(fēng)險(xiǎn)基本邏輯過(guò)程

2.3 宅基地改革過(guò)程中的脆弱性因子

2.3.1 農(nóng)戶(hù)在宅基地改革過(guò)程中的脆弱性因子

2.3.1.1 宅基地流轉(zhuǎn)空間有限，價(jià)值難以顯化

區(qū)域封閉性是宅基地的一個(gè)鮮明特點(diǎn)，這個(gè)問(wèn)題在江西余江的改革較為突出，農(nóng)戶(hù)認(rèn)為宅基地具有象征性、繼替性以及家族福利性的特點(diǎn)，因此其認(rèn)為宅基地流轉(zhuǎn)只能在“同姓”人內(nèi)部流轉(zhuǎn)。同時(shí)，受制于其雜而廣的布局，不同村集體之間對(duì)于宅基地價(jià)值衡量有所差異，“集體內(nèi)流轉(zhuǎn)”這一限制難以突破，嚴(yán)重影響了宅基地的價(jià)值顯化，使得農(nóng)戶(hù)收益受限。

2.3.1.2 宅基地改革流轉(zhuǎn)交易成本高

市場(chǎng)的交易成本包括個(gè)體之間有組織群體的建立、保持及變更等成本，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的成本主要是顯性交易成本與隱性交易成本。而顯性交易成本則主要包括農(nóng)戶(hù)、村級(jí)組織、政府之間的交易成本比較大(流轉(zhuǎn)保證金、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移登記手續(xù)費(fèi)用、有償調(diào)劑宅基地標(biāo)的費(fèi)用以及交易過(guò)程中的相關(guān)稅費(fèi))等，隱性成本則主要側(cè)重于政府信譽(yù)成本以及治理成本，鄉(xiāng)村是一個(gè)依靠親緣關(guān)系世代維系所建立起來(lái)的有序系統(tǒng)，在村與村之間以及農(nóng)戶(hù)與農(nóng)戶(hù)之間的交易往往更多依托其固有的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，這是一種不需要契約維系的關(guān)系，因此交易成本的存在也深刻影響了其交易意愿。

2.3.1.3 外部資本牽引導(dǎo)致流轉(zhuǎn)異質(zhì)化，改變宅基地使用性質(zhì)

宅基地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，隱形流轉(zhuǎn)問(wèn)題嚴(yán)重，資本的逐利導(dǎo)向和機(jī)會(huì)主義行為導(dǎo)致了隱形非法流轉(zhuǎn)，福利性是宅基地的顯著特征，其不僅具有補(bǔ)貼農(nóng)戶(hù)基本生活的財(cái)產(chǎn)效應(yīng)，更重要的是承擔(dān)著農(nóng)戶(hù)家庭的整個(gè)社會(huì)保障作用。流轉(zhuǎn)的異質(zhì)化，勢(shì)必導(dǎo)致宅基地使用性質(zhì)發(fā)生改變，在此過(guò)程中，社會(huì)保障效應(yīng)的喪失以及宅基地使用性質(zhì)的改變，極大程度地侵害了農(nóng)戶(hù)的個(gè)人利益。

2.3.2 集體在宅基地改革過(guò)程中的脆弱性因子

2.3.2.1 缺乏完善的生活配套與集聚經(jīng)濟(jì)

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的目的是實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶(hù)收入與區(qū)域經(jīng)濟(jì)的雙重增長(zhǎng)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展得益于生活的配套和完善，農(nóng)戶(hù)居住的分散和地形的差異，導(dǎo)致公共服務(wù)等設(shè)置配置比較分散，土地稟賦得不到突破會(huì)導(dǎo)致集聚匱乏的繼續(xù)加持，繼而影響收益，影響農(nóng)戶(hù)參與村集體的流轉(zhuǎn)意愿，安徽金寨作為典型的貧困山區(qū)，長(zhǎng)期以來(lái)，該縣農(nóng)村地區(qū)居民居住比較分散、偏僻，基礎(chǔ)設(shè)施配套差，很難在現(xiàn)有基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)較大突破，因此，該地積極探索農(nóng)戶(hù)搬遷拉動(dòng)宅基地改革的模式，突出規(guī)模和集聚效應(yīng)，創(chuàng)造出頗具代表性的貧困戶(hù)、移民戶(hù)搬遷與宅基地制度改革協(xié)同聯(lián)動(dòng)的“金寨樣板”。

2.3.2.2 資源稟賦差異比較大，影響集體內(nèi)部成員的社會(huì)信任與社會(huì)參與

集體內(nèi)部成員的人力資本、經(jīng)濟(jì)資本以及自然資本差異較大，這會(huì)直接導(dǎo)致不同農(nóng)戶(hù)對(duì)于信息的了解和接受程度存在顯著差異，由此帶來(lái)的影響會(huì)深刻影響農(nóng)戶(hù)與集體、農(nóng)戶(hù)與農(nóng)戶(hù)之間的社會(huì)信任，非正式制度作為法律制度的一種補(bǔ)充，廣泛存在于農(nóng)村社會(huì)，而社會(huì)信任被打破，由此會(huì)影響社會(huì)規(guī)范并影響農(nóng)戶(hù)對(duì)于宅基地合理流轉(zhuǎn)的參與意愿與參與程度。

2.3.2.3 村不同主體間共謀現(xiàn)象嚴(yán)重

宅基地改革設(shè)計(jì)利益主體比較復(fù)雜，尤其是“一戶(hù)多宅”情況比較突出、宅基地界定模糊等情況導(dǎo)致政策制定本身就有很大的靈活性，村集體多是基于血緣關(guān)系而“機(jī)械的團(tuán)結(jié)”，個(gè)體保持著強(qiáng)烈的認(rèn)同感和歸屬感，對(duì)外為了維護(hù)村集體的利益，整個(gè)村集體會(huì)產(chǎn)生一種“共謀”現(xiàn)象，以達(dá)到維護(hù)本集體私利的目的。對(duì)內(nèi)村兩委則以“鼓勵(lì)參與改革”為名變相強(qiáng)制村民退出宅基地，侵害集體所有權(quán)益，導(dǎo)致集體所有權(quán)虛化。

2.3.3 政府在宅基地改革過(guò)程中的脆弱性因子

2.3.3.1 異質(zhì)化的政績(jī)觀(guān)

從頂層設(shè)計(jì)來(lái)說(shuō)，地方政府積極探索農(nóng)村建設(shè)用地改革的動(dòng)力一方面來(lái)源于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，此項(xiàng)政策可以為地方政府增加建設(shè)用地供給，解決城鄉(xiāng)土地供需矛盾的，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地指標(biāo)的位移。異質(zhì)化的政績(jī)觀(guān)影響下，財(cái)政壓力以及建設(shè)用地的縮減會(huì)在一定程度上造成政府對(duì)于宅基地的“變相流轉(zhuǎn)”加快宅基地集體入市的進(jìn)度，而農(nóng)戶(hù)的住房安置和經(jīng)濟(jì)來(lái)源又無(wú)法落實(shí)，會(huì)造成嚴(yán)重的信任危機(jī)。

2.3.3.2 相關(guān)法律制度的缺乏，確權(quán)工作難以推進(jìn)

我國(guó)宅基地法律制度的缺乏主要體現(xiàn)在調(diào)整農(nóng)村房屋、宅基地使用權(quán)的法律規(guī)范數(shù)量少，且效力層次較低，很大一部分依靠文件和地方政策調(diào)整。與豐富、成熟的城市房地產(chǎn)立法相比，農(nóng)村房地產(chǎn)立法不僅存在大量的法律真空，而且內(nèi)容也比較粗淺。浙江麗水在改革過(guò)程中就面臨到了制度性、經(jīng)濟(jì)性以及機(jī)制性的缺乏導(dǎo)致改革推進(jìn)困難，突出表現(xiàn)在法律及法規(guī)的規(guī)定原則及效力不高，實(shí)際調(diào)整農(nóng)村房屋和宅基地流轉(zhuǎn)的大多是各地政府及相關(guān)職能部門(mén)的文件，不僅系統(tǒng)性差，而且存在矛盾、沖突、權(quán)責(zé)不清等問(wèn)題。

2.3.3.3 社會(huì)治理難度加大

新型經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)沖擊農(nóng)民生產(chǎn)生活方式，會(huì)衍生社區(qū)治理以及文化斷檔等問(wèn)題。部分地區(qū)宅基地流轉(zhuǎn)之后，采取整體移民安置等方式實(shí)現(xiàn)集體整體搬遷，新型生產(chǎn)生活方式的沖擊以及生活成本的加大，對(duì)于本身是“自給自足”的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主體的農(nóng)戶(hù)產(chǎn)生了很大程度的沖擊，農(nóng)戶(hù)缺乏穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)來(lái)源與日益提高的支出成本會(huì)造成一定成的社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)。新型生產(chǎn)生活方式，會(huì)造成嚴(yán)重的代際差異，除此之外，缺乏情感寄托，法治觀(guān)念的匱乏，都會(huì)衍生一系列的社會(huì)矛盾與風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)治理難度加大。

3 宅基地改革的風(fēng)險(xiǎn)治理路徑

目前正是鞏固提升脫貧攻堅(jiān)成果實(shí)現(xiàn)與鄉(xiāng)村振興有效銜接的重要時(shí)刻。宅基地改革推進(jìn)以來(lái)，進(jìn)一步明確了集體產(chǎn)權(quán)，發(fā)展了集體經(jīng)濟(jì)，強(qiáng)化集體治權(quán)，增加了農(nóng)民收入，但與城市用地對(duì)比來(lái)看，農(nóng)村宅基地在法律、體制等方面還不夠完備。衍生了一系列的問(wèn)題，增加了宅基地改革推進(jìn)的脆弱性，使得部分地區(qū)農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)意愿降低，這會(huì)嚴(yán)重影響土地利用效率集約化發(fā)展，也不利于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的統(tǒng)籌推進(jìn)。會(huì)產(chǎn)生更大的社會(huì)不公平和風(fēng)險(xiǎn)，加重了整個(gè)社會(huì)的脆弱性，因此需要從各個(gè)環(huán)節(jié)與層面去解決此問(wèn)題。

3.1 拓展宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的范圍，健全交易機(jī)制

通過(guò)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合理擴(kuò)張以及土地集約利用實(shí)現(xiàn)景觀(guān)優(yōu)化和質(zhì)量提升，從而促使鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)提升居民收入，創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)來(lái)源。同時(shí)，要完善以村集體內(nèi)部的民主管理、民主決策、民主監(jiān)督三位一體的模式對(duì)集體資金進(jìn)行運(yùn)作以及管理。構(gòu)建宅基地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)，依托數(shù)字化、信息化等手段，提高交易的透明度和公信力，減少交易環(huán)節(jié)，形成公開(kāi)的價(jià)格形成機(jī)制，降低交易成本，杜絕隱形流轉(zhuǎn)行為，提高農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)意愿。

3.2 兼顧宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的側(cè)重點(diǎn)，規(guī)范集體行為

對(duì)于不同區(qū)域、不同宅基地類(lèi)型要明晰宅基地改革側(cè)重點(diǎn)，要切忌“一刀切”，加強(qiáng)宅基地的規(guī)劃與管理，加強(qiáng)集聚地引導(dǎo)，從而發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)。同時(shí)，依托法律法規(guī)和自上而下的教育運(yùn)動(dòng)等手段，規(guī)范村集體行為，嚴(yán)厲打擊“共謀現(xiàn)象”。利用并發(fā)揮好村規(guī)民約以及鄉(xiāng)賢的道德引領(lǐng)示范作用，以柔性道德示范作為剛性法律法規(guī)的補(bǔ)充，彌補(bǔ)社會(huì)資本差異帶來(lái)的信息鴻溝，強(qiáng)化農(nóng)戶(hù)與農(nóng)戶(hù)、農(nóng)戶(hù)與集體、農(nóng)戶(hù)與政府之間的信任程度。

3.3 落實(shí)好宅基地改革的兜底措施，補(bǔ)全法律短板

設(shè)立宅改專(zhuān)項(xiàng)金或者建立廉租房制度為失地農(nóng)民提供更多保障，以安置住房和“貨幣補(bǔ)償”雙管齊下做好社會(huì)保障等兜底措施。要完善宅基地相關(guān)法律法規(guī)，杜絕政府的無(wú)序“變相流轉(zhuǎn)”，推進(jìn)宅基地確權(quán)登記，降低“一戶(hù)多宅”、城鄉(xiāng)“兩棲占地”等現(xiàn)象。同時(shí)，要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理模式以文化引領(lǐng)、治安防控、法律服務(wù)、就業(yè)培訓(xùn)“四位一體”的方式化解空間利用負(fù)外部性失控以及文化沖突、道德風(fēng)險(xiǎn)、代際差異等治理難題。