歐盟全球戰(zhàn)略韌性轉(zhuǎn)向動(dòng)力研究

鄭德鋮

(武漢大學(xué),武漢 430000)

“韌性”一詞早在2010年就開(kāi)始進(jìn)入歐盟政策話語(yǔ)。在2012年歐盟旗艦出版物《歐盟韌性方法》中,歐洲委員會(huì)將韌性定義為“個(gè)人、家庭、社區(qū)、國(guó)家或地區(qū)承受、適應(yīng)并從壓力和沖擊中迅速恢復(fù)的能力”,它旨在降低對(duì)氣候變化引發(fā)的災(zāi)害的脆弱性。歐盟理事會(huì)在2013年將韌性的適用性從自然災(zāi)害擴(kuò)展到其他脆弱性原因,包括沖突、不安全和薄弱的民主治理。這一階段的韌性治理還只是狹隘地強(qiáng)調(diào)人道主義和發(fā)展行為體的互補(bǔ)作用。在實(shí)踐中,周邊國(guó)家是韌性的受益者,歐盟則扮演著導(dǎo)師、伙伴和促進(jìn)者的角色,通過(guò)指導(dǎo)性治理和提供政策解決方案來(lái)處理不穩(wěn)定的外部問(wèn)題。這意味著歐盟將通過(guò)援助來(lái)評(píng)估和管理外部風(fēng)險(xiǎn),同時(shí)確保韌性的內(nèi)在建設(shè)嵌入國(guó)家計(jì)劃當(dāng)中。

2016年,歐盟發(fā)布了新的名為“共同外交與安全政策的全球戰(zhàn)略”的安全戰(zhàn)略報(bào)告(簡(jiǎn)稱EUGS)[1],將韌性治理列為五大優(yōu)先事項(xiàng)之一,更重要的是這份文件對(duì)韌性給出了更為全面的解釋,不局限于人道主義行動(dòng),而是涵蓋了各種各樣的政策領(lǐng)域。歐盟在報(bào)告中將韌性定義為“國(guó)家和社會(huì)進(jìn)行改革,使他們能夠增強(qiáng)自己的力量和能力,從而抵御內(nèi)外危機(jī)并從危機(jī)中恢復(fù)的能力”。歐盟承認(rèn),加強(qiáng)第三國(guó)的抵御能力包括賦予當(dāng)?shù)厣鐣?huì)更多的自主權(quán),因?yàn)椤胺e極的變化只能是本土的”。

2017年和2018年的EUGS行動(dòng)報(bào)告[2]進(jìn)一步證實(shí)了這一點(diǎn)。歐洲對(duì)外行動(dòng)處2017年發(fā)布的報(bào)告強(qiáng)調(diào)了“韌性的轉(zhuǎn)型方法”,將其定義為“保護(hù)人權(quán)、建立政治參與、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展和安全”的政治結(jié)構(gòu)。2018年的第二份行動(dòng)報(bào)告進(jìn)一步將“韌性”包裝為歐盟“應(yīng)對(duì)沖突和危機(jī)的綜合方法”,韌性并沒(méi)有幫助歐盟分散和授權(quán)地方解決他們內(nèi)部的需求,而是變成了歐盟幫助“正?！泵裰鲊?guó)家所需要的制度建設(shè)“專業(yè)警察、法官、醫(yī)生、管理人員,以及一支可靠和可控的軍隊(duì)”。

本文將探討歐盟全球戰(zhàn)略韌性轉(zhuǎn)向的動(dòng)力和原因,歐盟韌性概念從人道主義和公共衛(wèi)生等狹窄的領(lǐng)域逐漸擴(kuò)大范圍,成為歐盟安全戰(zhàn)略的重要內(nèi)容,研究這一轉(zhuǎn)向能夠清晰地了解歐盟是如何評(píng)價(jià)并且維持自己的大國(guó)地位的。但在探討之前需要認(rèn)清歐盟韌性治理的矛盾和局限性,因?yàn)樗峭ㄟ^(guò)歐盟不同的機(jī)構(gòu)、參與者來(lái)敘述和翻譯的,韌性在不同的話語(yǔ)范式當(dāng)中被用作不同的途徑進(jìn)行闡釋。本文將分析歐盟全球戰(zhàn)略韌性轉(zhuǎn)向的三個(gè)廣泛原因:首先是歐盟長(zhǎng)期自由主義治理理念的影響;其次是歐盟整體地位在世界范圍的變化;最后則是歐盟超國(guó)家機(jī)制帶來(lái)的問(wèn)題。本文在此分析基礎(chǔ)上引入歐盟在東歐、地中海和中亞地區(qū)的實(shí)證案例分析,最終確認(rèn)歐盟在2016年EUGS發(fā)布之后的韌性轉(zhuǎn)向?qū)嶋H上更多地是為了展現(xiàn)歐盟所信奉的有原則的實(shí)用主義哲學(xué)和所倡導(dǎo)的應(yīng)對(duì)復(fù)雜事務(wù)的變革方法的全球形象。

一、歐盟韌性治理:脫胎傳統(tǒng)自由主義治理的工具

要理解韌性作為一種治理形式,就要明白韌性治理意味著地方通過(guò)創(chuàng)新、社會(huì)學(xué)習(xí)和發(fā)展應(yīng)對(duì)變化的能力來(lái)抵御外部沖擊。根據(jù)歐盟的設(shè)想,韌性治理的概念及其廣泛共享的定義為政策團(tuán)體提供了一個(gè)通用的詞匯,這將有助于實(shí)現(xiàn)打破政策孤島的問(wèn)題,并使通?；ゲ粶贤ǖ臍W洲政策領(lǐng)域變得更加多孔和可滲透。更具體地說(shuō),EUGS試圖在抗風(fēng)險(xiǎn)能力與安全、發(fā)展和人道主義等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)互聯(lián)互通。但也有學(xué)者認(rèn)為韌性治理不過(guò)是新包裝的舊理念,其實(shí)質(zhì)是將原本屬于國(guó)家和政府的責(zé)任轉(zhuǎn)移到民眾和組織的身上,以便他們實(shí)現(xiàn)自我管理。這種福柯式自由主義治理的思維是將韌性嵌入了一套新自由主義的行為和自我管理規(guī)范形式中,在傳統(tǒng)的歐盟新自由主義治理框架下,韌性僅僅是通過(guò)權(quán)力下放增強(qiáng)抵御能力和管理危機(jī)的責(zé)任,強(qiáng)調(diào)民間社會(huì)和私營(yíng)部門的作用,并且利用監(jiān)督促進(jìn)政策進(jìn)行遠(yuǎn)程的管理。這種新自由主義與韌性理解的沖突在歐盟的新中亞戰(zhàn)略得到了非常明確的體現(xiàn),該戰(zhàn)略將恢復(fù)力的關(guān)鍵優(yōu)先事項(xiàng)具體化為三個(gè)重點(diǎn):(1)促進(jìn)民主、人權(quán)和法治;(2)加強(qiáng)邊境管理、移民流動(dòng)合作,應(yīng)對(duì)共同安全挑戰(zhàn);(3)增強(qiáng)環(huán)境、氣候和水的抵御能力。盡管歐盟的韌性方法代表了一種遠(yuǎn)離全面干預(yù)的做法,并將責(zé)任從國(guó)際社會(huì)轉(zhuǎn)移到地方行動(dòng)者身上,從而引發(fā)了一種漸進(jìn)的賦權(quán)話語(yǔ),但歐盟的韌性范式不能被視為全新的,而應(yīng)該被視為新自由主義治理下的分支。韌性范式是根據(jù)一個(gè)全球模板完成的,這個(gè)模板不是在基層決定的,而是由國(guó)際、非政府組織和捐贈(zèng)組織以及其他國(guó)際行動(dòng)者提供的。在認(rèn)識(shí)到伙伴國(guó)家的主導(dǎo)作用的同時(shí),歐盟“有效地告訴他們的做法應(yīng)該是什么”。

盡管在全球?qū)用嫔?韌性是嵌入在新自由主義話語(yǔ)和治理中的,但在歐盟內(nèi)部,這一過(guò)程受到中觀層面動(dòng)態(tài)的制約,如傳統(tǒng)治理理念和對(duì)外行動(dòng)哲學(xué),這通常會(huì)導(dǎo)致脫鉤過(guò)程。這一脫鉤過(guò)程有兩個(gè)方面,其一是與歐盟特定的地位屬性有關(guān),二是與歐盟自身自由主義(結(jié)構(gòu)性)外交政策的性質(zhì)有關(guān),這些屬性限制了韌性方法的采用和實(shí)施。

第一,歐盟發(fā)布EUGS期間,經(jīng)歷了英國(guó)脫歐、歐債危機(jī)以及國(guó)際權(quán)力的轉(zhuǎn)移與擴(kuò)散等問(wèn)題,歐盟在制定外交戰(zhàn)略時(shí)需要考慮自己在世界舞臺(tái)的位置變化。因此,歐盟認(rèn)為韌性治理是一個(gè)過(guò)程而不是目的。通過(guò)增強(qiáng)韌性,歐盟尋求在實(shí)現(xiàn)其自由主義目標(biāo)方面取得進(jìn)展。同時(shí),韌性思維也暗示了一種對(duì)歐盟乃至整個(gè)西方國(guó)家塑造世界能力的更謙卑看法,這與2003年的歐洲安全戰(zhàn)略形成鮮明對(duì)比,現(xiàn)在歐盟更強(qiáng)調(diào)發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家共同的責(zé)任。歐盟還意識(shí)到,單純地弘揚(yáng)西方價(jià)值觀并不足以保證自己的繁榮與安全,歐盟需要促進(jìn)自身的利益,因此在EUGS中倡導(dǎo)了一種新的指導(dǎo)范式“有原則的實(shí)用主義”,對(duì)韌性的強(qiáng)調(diào)意味著歐盟的規(guī)范方法向更務(wù)實(shí)的方法轉(zhuǎn)變,以一種更靈活的方式實(shí)現(xiàn)民主和自由的價(jià)值觀。

第二,歐盟對(duì)國(guó)際關(guān)系的理解仍然基于轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代化理論,但這與韌性思維的復(fù)雜性和不確定性假設(shè)相沖突,這就導(dǎo)致歐盟外交政策與韌性思維的另外一種脫鉤。這種沖突關(guān)系的一個(gè)明顯結(jié)果是,官方文件在承認(rèn)不確定性和相信我們?nèi)匀豢梢灶A(yù)防事件發(fā)生之間猶豫不決。新自由主義對(duì)于復(fù)雜性和不確定性是害怕的,而不是像韌性一樣擁抱機(jī)會(huì)。歐盟現(xiàn)在的挑戰(zhàn)是如何在一個(gè)更加緊密、有爭(zhēng)議和復(fù)雜的全球環(huán)境的背景下,在自己制定的轉(zhuǎn)型議程中保持進(jìn)展。韌性不是維持現(xiàn)狀,而是促進(jìn)變化,有時(shí)這種變化也可能是破壞性的。

總之,韌性治理思維和新自由主義治理議程之間最鮮明的區(qū)別在于主體的產(chǎn)生。在新自由主義思想中,“韌性從來(lái)不是關(guān)于賦予個(gè)人或社區(qū)自我組織的權(quán)力”,而是把焦點(diǎn)放在了權(quán)力生產(chǎn),構(gòu)建相互依存關(guān)系。這本身可能并不是問(wèn)題,特別是在提供善治模板和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上是具有互通性的,但新自由主義強(qiáng)調(diào)的干預(yù)則否認(rèn)了地方自主權(quán)的自我能動(dòng)性。韌性作為治理思維的真正潛力在于以一種自我組織的方式實(shí)現(xiàn)更具合作性和可持續(xù)性的自下而上的政治變動(dòng)方法。

二、歐盟作為世界規(guī)范話語(yǔ)力量的轉(zhuǎn)變

歐盟全球戰(zhàn)略報(bào)告指出:“我們生活在歐盟內(nèi)外的生存危機(jī)時(shí)代。我們的聯(lián)盟正受到威脅。我們的歐洲計(jì)劃帶來(lái)了前所未有的和平、繁榮和民主,卻受到了質(zhì)疑”,這些話語(yǔ)反映了歐盟所處的多重危機(jī)背景。長(zhǎng)期以來(lái),歐盟被認(rèn)為在國(guó)際舞臺(tái)扮演著“規(guī)范力量”的角色,歐盟的政治價(jià)值觀體現(xiàn)在促進(jìn)民主、多邊主義和人權(quán)等方面。歐盟將自己定位為一個(gè)“文明”大國(guó),其世界主義是基于向世界其他地區(qū)輸出自己的價(jià)值觀以及按照自己的形象改造國(guó)際環(huán)境。但是由于國(guó)際環(huán)境不斷變化的影響,與2003年雄心壯志的歐洲戰(zhàn)略相比,2016年EUGS能夠明顯反映歐盟對(duì)未來(lái)愿景的保守性。

歐盟沒(méi)有在周邊地區(qū)推廣其規(guī)范和價(jià)值觀以促進(jìn)治理,而是采用了一種基于韌性概念的敘事,這是一種“過(guò)于雄心勃勃的自由主義和平建設(shè)和缺乏雄心的穩(wěn)定之間的中間地帶”。歐盟的目標(biāo)不再是穩(wěn)定周邊,而是穩(wěn)定自身。從這一角度而言,歐盟提出韌性治理概念的一個(gè)重要原因是,它需要一個(gè)比過(guò)去表現(xiàn)出的更加協(xié)調(diào)的戰(zhàn)略來(lái)管理其鄰國(guó)的沖突和危機(jī)。韌性建設(shè)作為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的手段出現(xiàn)在人們的視野中,韌性強(qiáng)調(diào)不同層次或規(guī)模的行為體之間的協(xié)調(diào),并在危機(jī)應(yīng)對(duì)和長(zhǎng)期發(fā)展之間架起了橋梁。韌性在過(guò)去僅限于發(fā)展和人道主義援助,而EUGS則將韌性概念擴(kuò)展到整個(gè)歐盟對(duì)外關(guān)系系統(tǒng),擴(kuò)大了這一概念的范圍,搭建了安全與發(fā)展兩個(gè)政策群體的橋梁。

韌性作為一種治理分析,專注于在危機(jī)或逆境中釋放當(dāng)?shù)卣Y源和能力,以實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型[3]。韌性意味著在一個(gè)系統(tǒng)的共同愿景、內(nèi)在力量、能力和資源的基礎(chǔ)上進(jìn)行自我參照和自力更生,通過(guò)反饋循環(huán)可能導(dǎo)致新秩序的出現(xiàn)。以2020年白俄羅斯選舉騷亂事件為例,在發(fā)生了令人震驚的暴力事件之后,白俄羅斯社會(huì)展現(xiàn)出了抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。在維持社會(huì)秩序穩(wěn)定的同時(shí),社會(huì)組織和民眾以合理的方式表達(dá)了自己的訴求。這樣的事件反映了白俄羅斯歷經(jīng)多年的民族凝聚力,但也反映了一種土生土長(zhǎng)、由下至上的在變革中學(xué)習(xí)的能力。歐盟對(duì)于這一在地理位置上鄰近歐洲中心的國(guó)家事件的反應(yīng)符合EUGS的描述,因?yàn)闅W盟一方面需要考慮俄羅斯的立場(chǎng),另一方面內(nèi)部存在立場(chǎng)不一致的問(wèn)題,無(wú)法迅速地做出反應(yīng)。最終歐盟實(shí)施了“四條行動(dòng)路線”——除了制裁措施之外,歐盟支持歐洲安全與合作組織促進(jìn)白俄羅斯全國(guó)對(duì)話;歐安組織全面審查歐盟與白俄羅斯的關(guān)系并繼續(xù)支持白俄羅斯人民。除此以外,歐盟還支持一項(xiàng)特別措施,該措施提出了一項(xiàng)2 400萬(wàn)歐元的一攬子援助計(jì)劃,以支持白俄羅斯的民間社會(huì)、中小企業(yè)、青年和衛(wèi)生部門。另外,歐盟還分別撥款100萬(wàn)歐元和600萬(wàn)歐元,用于支持特別措施之外的獨(dú)立媒體和中小企業(yè)。

總而言之,韌性敘事轉(zhuǎn)向是由于歐盟在國(guó)際社會(huì)的地位變化,在采用這種新的戰(zhàn)略敘事的過(guò)程中,歐盟降低了其變革雄心,這既是一體化危機(jī)的結(jié)果,也是更為不利的國(guó)際環(huán)境的結(jié)果。

三、歐盟超國(guó)家治理的復(fù)雜性

雖然歐盟成員國(guó)總體支持韌性治理,但對(duì)韌性治理的內(nèi)涵卻有分歧和爭(zhēng)議。例如法國(guó)強(qiáng)調(diào)國(guó)家與社會(huì)之間的關(guān)系,國(guó)家有責(zé)任保護(hù)人民,國(guó)家行動(dòng)的合法性根植于整個(gè)社會(huì),對(duì)于一些法國(guó)官員來(lái)說(shuō),韌性被翻譯為“résistance:一個(gè)具有非常明顯安全內(nèi)涵的詞”,這與其他國(guó)家對(duì)適應(yīng)性和改革性的關(guān)注截然不同。在成員國(guó)內(nèi)部,如何理解外部安全和內(nèi)部安全韌性存在顯著差異。對(duì)德國(guó)和法國(guó)而言,韌性意味著促進(jìn)法治和保護(hù)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施及網(wǎng)絡(luò)安全,尤其是在俄烏沖突的背景下。對(duì)北歐國(guó)家則是積極討論發(fā)展和環(huán)境問(wèn)題,因?yàn)檫@是發(fā)展歐盟軟實(shí)力的一種方式。

歐盟外交政策體系的具體制度特征同樣不利于韌性方法的實(shí)施。歐盟外交政策決策的共識(shí)性質(zhì)往往會(huì)使決策的通過(guò)變得緩慢,歐盟金融工具的碎片化和繁冗的采購(gòu)規(guī)則曾被批評(píng)“對(duì)援助交付的響應(yīng)性及其民事和軍事行動(dòng)的實(shí)施產(chǎn)生了負(fù)面影響”。歐盟目前的韌性政策仍然是工具性質(zhì),這與韌性概念從根本上是不一致的[4]。歐盟高級(jí)代表在與歐盟理事會(huì)和議會(huì)的聯(lián)合溝通中提到,歐盟需要從以前的韌性計(jì)劃中吸取的一些關(guān)鍵教訓(xùn),包括“更長(zhǎng)的規(guī)劃周期結(jié)合短期靈活性,以及需要應(yīng)急融資安排來(lái)應(yīng)對(duì)潛在的破壞性壓力和沖擊”。

在新冠肺炎疫情期間,歐盟向塔吉克斯坦政府提供了部分醫(yī)療設(shè)備和資金的援助,并且在社會(huì)和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域開(kāi)展了有價(jià)值的工作,但這些援助都是有時(shí)間限度的,而且由各成員國(guó)負(fù)擔(dān),沒(méi)有辦法直接有效地應(yīng)對(duì)突發(fā)危機(jī)。在疫情嚴(yán)重的地區(qū),醫(yī)療支持、信息提供和社會(huì)互助這些政府作用發(fā)揮不足的領(lǐng)域,塔吉克斯坦基層組織為社會(huì)最脆弱群體提供了及時(shí)的生命援助服務(wù),在管理者的協(xié)調(diào)下,地區(qū)有能力者會(huì)為病人、兒童、老人提供及時(shí)的救濟(jì)。盡管新冠肺炎疫情暴露并加劇了中亞現(xiàn)有的挑戰(zhàn),其中包括國(guó)家治理不善和國(guó)家能力薄弱等問(wèn)題,但卻反映了中亞基層民間社會(huì)和以社區(qū)為基礎(chǔ)的實(shí)踐在加強(qiáng)面對(duì)重大危機(jī)的抵御能力方面發(fā)揮的關(guān)鍵作用。當(dāng)然,這與歐盟傳統(tǒng)所理解的基層治理大相徑庭,因?yàn)楝F(xiàn)代主義一般認(rèn)為需要建設(shè)提供社會(huì)保護(hù)、公共關(guān)系和行政管理的現(xiàn)代化機(jī)構(gòu),并且由政府直屬管理,而塔吉克斯坦國(guó)家的基層政治體系還處于一種人情自治的階段。

歐盟作為一個(gè)追求一體化的區(qū)域性國(guó)際組織,自成立以來(lái)就逐步構(gòu)建了一個(gè)多層次的政策制定與實(shí)施機(jī)制。歐盟超國(guó)家機(jī)構(gòu)、歐盟成員國(guó)、成員國(guó)內(nèi)部地區(qū)形成了復(fù)雜的機(jī)構(gòu)體系,在歐盟中承擔(dān)不同任務(wù),發(fā)揮著獨(dú)特的作用。盡管多層次治理能夠讓國(guó)家內(nèi)外行為體重大權(quán)力共享,但存在著分工不明、共識(shí)不一致、實(shí)施緩慢等問(wèn)題。歐盟韌性范圍的擴(kuò)大化,一個(gè)重要原因是由于歐盟治理機(jī)制的復(fù)雜性,一個(gè)可被解釋的韌性概念,有助于歐盟在不同領(lǐng)域的敘事自洽。

四、結(jié)語(yǔ)

本文審視了歐盟對(duì)于韌性治理的概念認(rèn)知和具體實(shí)踐,發(fā)現(xiàn)歐盟全球戰(zhàn)略韌性范圍逐年擴(kuò)大的趨勢(shì),而究其緣由是受到三大因素的影響:歐盟治理領(lǐng)域的新自由主義方法;歐盟作為世界規(guī)范話語(yǔ)力量的轉(zhuǎn)變;歐盟超國(guó)家機(jī)制治理的復(fù)雜。歐盟韌性治理給外界的印象是一個(gè)綜合和整體戰(zhàn)略的一部分,但實(shí)際卻并非如此,韌性是對(duì)現(xiàn)有政策目標(biāo)的補(bǔ)充而不是取代,這種思維反映了歐盟在宏觀層面的想法,即歐盟所信奉的“有原則的實(shí)用主義哲學(xué)”和歐盟所倡導(dǎo)的“應(yīng)對(duì)復(fù)雜事務(wù)的變革方法”。韌性概念轉(zhuǎn)向符合全球治理的總體轉(zhuǎn)變,也有助于樹(shù)立歐盟作為一個(gè)具有連貫戰(zhàn)略的規(guī)范行為體的形象。