廈門市思明區(qū)居家養(yǎng)老服務模式存在的問題與完善路徑

張晟煒

問題的提出

黨的二十大報告明確指出，“健全社會保障體系，實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略，把保障人民健康放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略位置”[1]。老齡社會是現(xiàn)代化強國圖景中可預期的顯著特征，日益加劇的人口老齡化趨勢也必然會給社會主義現(xiàn)代化強國建設帶來更為艱巨的挑戰(zhàn)[2]。第七次全國人口普查數(shù)據(jù)表明，2020年的中國60 歲及之上總?cè)丝跒?.64 億，占比達到18.7%，而65 歲及之上總?cè)丝跒?.91 億，占比則為13.5%[3]，當今的中國已然是世界上老齡化水平最高的大國之一，全國老年人口總量最多，人口老齡化速率最高，應對老齡化的任務最重[4]，并且伴隨時間的推移，中國社會人口老齡化的嚴重程度也將越來越高，預計到2030年，我國將成為人口老齡化程度最高的國家[5]。居家養(yǎng)老作為我國老年人最常選擇的養(yǎng)老模式，目前已成為我國諸多省市的選擇。但是，現(xiàn)有研究成果發(fā)現(xiàn)，我國雖然已初步建立了以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務體系[6]，但仍存在諸多問題亟待解決：一是從理論研究層面，現(xiàn)階段我國有關(guān)居家養(yǎng)老服務建設的研究多關(guān)注居家老人本身，缺少有關(guān)社區(qū)照料中心服務的調(diào)查研究；二是從實踐層面，由于我國社區(qū)居家養(yǎng)老服務建設起步較晚，目前許多地區(qū)所提供的居家養(yǎng)老服務仍然存在服務質(zhì)量不高、服務資源整合力度不夠及資源地域限制等問題，使我國社區(qū)居家養(yǎng)老服務供需矛盾凸顯，與人民日益增長的對美好生活的需求相距甚遠。面對上述不足，各地政府結(jié)合本地區(qū)的實際進行了各種探索，其中廈門市思明區(qū)作為我國高老齡化程度的老城區(qū)之一，自2019年末便初步建立具有廈門特色的“1+10+98”居家養(yǎng)老服務模式，即在全區(qū)布局1 個區(qū)級照料中心、10 個街道級照料中心及98 個社區(qū)服務站，通過“建中心+布站點”，以期實現(xiàn)養(yǎng)老服務全覆蓋，切實解決“最后一公里”問題。思明區(qū)居家養(yǎng)老服務模式的建立為我國居家養(yǎng)老服務積累了不少經(jīng)驗?；诖?，本文通過問卷調(diào)查、實地訪談等調(diào)研方式，對廈門市思明區(qū)新型居家養(yǎng)老服務模式進行分析，以求不斷改進和完善廈門市居家養(yǎng)老服務模式。

研究設計

本文應用社會系統(tǒng)理論分析“1+10+98”居家養(yǎng)老服務模式。社會系統(tǒng)理論由社會學名家盧曼提出，該理論不要求在以某個中心系統(tǒng)規(guī)定的方式完成特定任務，而是旨在解決問題[7]。盧曼認為，任何一個社會現(xiàn)象都必須放置在復雜的因果關(guān)聯(lián)及社會環(huán)境中來分析，并以一種全社會的視角來處理研究對象與社會的關(guān)系[8]。因此，要想建設好居家養(yǎng)老服務模式，則必須從全局視角予以考察。故而，本文以“1+10+98”居家養(yǎng)老服務模式為研究對象，根據(jù)社會系統(tǒng)理論的理論基礎(chǔ)將社會系統(tǒng)劃分為互動系統(tǒng)、組織系統(tǒng)和整體社會系統(tǒng)3 個部分。

其中，互動系統(tǒng)強調(diào)成員在互動過程中會逐漸形成一套共同的規(guī)范，即在群體內(nèi)部建立起互動系統(tǒng)，互動系統(tǒng)中的成員在使用系統(tǒng)時不斷確定和強化著彼此的關(guān)系以及對群體和系統(tǒng)的認同[9]。在現(xiàn)代經(jīng)濟高速發(fā)展的今天，人們的需要也更加個性化，人們已不再滿足于產(chǎn)品的功能需求，尤其老年人已經(jīng)沒有了工作的壓力，對于自身生活質(zhì)量的追求更加關(guān)注。所以，在互動系統(tǒng)中設置服務評價、人性化設施建設2 個變量。在組織系統(tǒng)中，設置了制度與管理、基礎(chǔ)設施建設、服務價格3 個變量。組織系統(tǒng)建立的目的是必須持續(xù)地變革,即通過不斷提升管理質(zhì)量，優(yōu)化制度，解決組織發(fā)展中的不良問題[10]。聚焦到居家養(yǎng)老服務模式建設中，服務價格、基礎(chǔ)設施建設、制度與管理是影響人們?nèi)胱∽钪匾囊蛩刂?，也是模式能否運行的重要影響因素，故將上述三個指標設置為自變量有助于更好分析“1+10+98”居家養(yǎng)老服務模式運營情況。在整體社會系統(tǒng)中，盧曼認為諸如政治、經(jīng)濟、法律等社會系統(tǒng)是通過自我指涉與遞歸運作以不斷對自身進行再生產(chǎn)，具體到居家養(yǎng)老服務模式的構(gòu)建中，則需要居家養(yǎng)老服務系統(tǒng)與其他社會系統(tǒng)進行交流以實現(xiàn)自身系統(tǒng)的自洽[11]，而當今中國正值百年未有之大變局，法治化、數(shù)字化進程正在以前所未有的速度推進，思想觀念的轉(zhuǎn)變以及e+智慧養(yǎng)老等中國居家養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)未來發(fā)展方向應是考察該模式能否長效運營的關(guān)鍵。所以，在整體社會系統(tǒng)中設置了“e+智慧養(yǎng)老”和“思想觀念”兩個自變量（見表1）。

表1 變量類型及說明

資料分析

本次研究共選取40 家社區(qū)居家養(yǎng)老服務站，樣本總數(shù)占思明區(qū)照料站總量的1/3。根據(jù)各級照料中心的實際情況分別抽取了區(qū)級照料中心1 家（區(qū)級僅一家）、街道級6 家、社區(qū)級33 家社區(qū)居家養(yǎng)老服務站。本次調(diào)研共隨機發(fā)放1500 份問卷，發(fā)放給未入住照料站老年人800 份，入住照料站老年人500 份，照料站管理者200 份。有效問卷及有效問卷回收率分別為737 份（92.1%）、487 份（97.4%）、196 份（98%）。采用SPSS24.0 軟件對樣本數(shù)據(jù)進行分析。

1.變量相關(guān)性說明

由表2 可知，如果老年人認為e+智慧養(yǎng)老和制度管理的能力觀念越強，就越愿意入住，而其他幾種觀點越強，越不愿意入住；同時本文發(fā)現(xiàn)基礎(chǔ)設施對入住意愿影響不顯著，表明現(xiàn)階段廈門市照料中心基礎(chǔ)設施建設相對完善，老年人對這一方面關(guān)注度較少。

表2 斯皮爾曼相關(guān)性

2.回歸系數(shù)的解釋

如表3 所示，在構(gòu)建回歸模型的過程中，所有自變量均對嘗試意愿這一因變量產(chǎn)生顯著正向影響。從標準化系數(shù)看，對老人入住嘗試意愿的影響因素從大到小依次為：思想觀念、入住價格、e+智慧養(yǎng)老、服務、人性化設施建設、制度與管理、基礎(chǔ)設施建設。其中上述因素每增加1 個單位，老人愿意入住照料中心的嘗試意愿分別增加0.470、0.282、0.204、0.194、0.171、0.112、0.078 個單位。由此來看，改變老年人思想觀念，降低入住價格、融入e+智慧養(yǎng)老、提高人性化設施建設和服務、加強制度與管理是居家養(yǎng)老服務模式推廣的重中之重。

表3 回歸分析模型

廈門市思明區(qū)居家養(yǎng)老模式存在的問題

廈門市思明區(qū)居家養(yǎng)老服務模式以各個社區(qū)為基礎(chǔ)進行試點運行，符合“小政府，大社會”的理念，其創(chuàng)設意圖在于通過密集的照料中心站點布置，實現(xiàn)滿足轄區(qū)老人基本服務需求的目標。但是，在實證分析和走訪調(diào)研的基礎(chǔ)上，研究發(fā)現(xiàn)思明區(qū)居家養(yǎng)老服務模式存在以下問題，下文將從共性問題和個性問題兩方面進行分析。

1.共性問題分析：老年群體思想觀念仍待改變

思想觀念仍然是對居家養(yǎng)老模式影響的重要因素之一，但總體來看，很多老人對現(xiàn)在以照料中心為依托的居家養(yǎng)老服務模式依舊呈現(xiàn)出不認可。根據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在已入住區(qū)級和街道級照料中心的老人中，81.03%的老人在思想接受程度方面都是有條件接受/無奈地選擇。在未入住老人的隨機訪談中也發(fā)現(xiàn)，“9064”“9073” 模式1仍然是當今養(yǎng)老的主流觀點。有些老年人認為照料中心跟托老所和托兒所無異，不僅增加子女負擔，還容易喪失自尊，不愿意到日間照料中心，還有些老年人則認為自己還能做家務，幫著子女帶孩子等。這些傳統(tǒng)的觀念在老年人群體中仍然根深蒂固，思想觀念中的不認可既是思明區(qū)“1+10+98”養(yǎng)老服務模式存在的問題，又是我國推行居家養(yǎng)老模式的主要困難之一。

2.個性問題分析

（1）資金來源單一，供需矛盾日益突出

一直以來政府投資的主要形式是為各級照料中心提供免費的場地，供其開展活動，除此之外機構(gòu)的運轉(zhuǎn)則完全依靠自身運營。但是，各機構(gòu)背后支持運營的公司資本存在差異，運營效果也存在巨大差別，因此僅靠政府撥款作為單一資金來源，街道和社區(qū)級照料站是無法滿足居民需求的，其發(fā)展也會因為資金不足而受到限制。社區(qū)服務站因規(guī)模較小，資金較少，無法提供全面的服務，導致照料站中老人寥寥無幾，而思明區(qū)區(qū)級照料中心又因場地有限，呈現(xiàn)床位供不應求，供需矛盾突出。

（2）治理主體權(quán)責模糊化，監(jiān)管評估機制不健全

根據(jù)斯皮爾曼相關(guān)性和回歸分析模型發(fā)現(xiàn)，制度與管理對老人接受居家養(yǎng)老模式的影響顯著。制度與管理層面既包含了照料中心自身的自我監(jiān)管，當然更包括了以政府為代表的外部監(jiān)管。然而，在走訪調(diào)查了廈門市民政局后有以下發(fā)現(xiàn)：目前廈門市居家養(yǎng)老服務由廈門市民政局和廈門市衛(wèi)生健康委員會兩部門共同指導工作，但上述治理主體間的責任界限趨于模糊，在居家養(yǎng)老事務的職責劃分上存在交叉、缺位等問題，客觀上造成了政府監(jiān)管評估機制不健全，老年人在服務質(zhì)量監(jiān)督評估中話語權(quán)的喪失。

完善廈門市思明區(qū)居家養(yǎng)老模式的對策建議

居家養(yǎng)老服務模式的建設不僅直接涉及老年人的身心健康與生活質(zhì)量，還關(guān)系到人民的幸福感、獲得感和對政府的滿意度。因此，值此全面貫徹黨的二十大精神的開局之年，必須通過建立和實施科學有效的制度機制來有序完善現(xiàn)行居家養(yǎng)老服務模式[12]。結(jié)合調(diào)研發(fā)現(xiàn)的問題，本文提出以下對策建議。

1.整合基層現(xiàn)有服務資源，構(gòu)建“七托一聯(lián)”養(yǎng)老服務體系

“七托一聯(lián)”養(yǎng)老服務體系的宗旨在于整合基層現(xiàn)有服務資源，依托思明區(qū)現(xiàn)有照料中心、照料站、三甲醫(yī)院、高校、律所、心理工作室等主體，形成全方位、一體化、多元主體的居家養(yǎng)老服務體系。

一是依托區(qū)級照料中心，建立完善全區(qū)養(yǎng)老保障網(wǎng)絡。政府應積極建立完善全區(qū)養(yǎng)老保障網(wǎng)絡，重點關(guān)注“低收入、無子女照顧、失智失能”三類老人群體情況，鼓勵這類老年群體進入?yún)^(qū)級照料中心統(tǒng)一進行照料，區(qū)級政府及照料中心針對上述三類老年群體應當給予一定的優(yōu)惠政策，確保上述三類有需求入住的老人可以入住。區(qū)政府也可根據(jù)入住老人數(shù)量，為區(qū)級照料中心提供一定的資金保障。二是依托街道級照料中心，建立醫(yī)療服務網(wǎng)絡。街道級中心可為半自理老人提供家庭醫(yī)療、老年健康教育、護理等服務。對于區(qū)級照料中心中確有好轉(zhuǎn)的老人可適當轉(zhuǎn)移到街道級照料中心進行照顧。三是依托社區(qū)服務站，建立生活照料網(wǎng)絡。在社區(qū)內(nèi)開展定期全面摸排，建立60 歲以上（含60 歲）老年健康檔案。四是聯(lián)合三甲醫(yī)院，共建社區(qū)綜合衛(wèi)生服務中心。在原有社區(qū)服務站基礎(chǔ)上，政府積極推動街道社區(qū)與鄰近三甲醫(yī)院聯(lián)手，成立社區(qū)綜合衛(wèi)生服務中心，配合社區(qū)服務站共同構(gòu)建完善生活照料網(wǎng)絡。因為各個社區(qū)資源不同，可運營的資金不等，所以可在現(xiàn)有基礎(chǔ)上以社區(qū)距離為標準，將地理位置相近的4～5 個街區(qū)資源進行整合，成立社區(qū)合作性綜合衛(wèi)生服務中心。該中心人員由三甲醫(yī)院醫(yī)護人員為主體，定期提供家庭護理、康復服務、定向診治和免費的專業(yè)醫(yī)療設備，配合社區(qū)服務站從年齡、身體、家庭、工資醫(yī)療保險繳納等不同情況對老年人健康狀況進行評估，確定老年人是否需要進入社區(qū)合作性綜合衛(wèi)生服務中心或更高級別中心接受治療。如此，既可有效緩解區(qū)級、街道級照料中心壓力，同時又可彌補社區(qū)服務站功能不健全、資金不足等問題，合理安排老年人進入養(yǎng)老體系。五是依托社區(qū)志愿者隊伍，充分發(fā)揮志愿者年輕、有活力等年齡優(yōu)勢，了解老人需求，幫助老人解決日常問題。六是依托廈門大學等區(qū)內(nèi)高校，定期開展專家講座，向居家老人們普及手機等智能設備的基本應用常識，了解常用醫(yī)療器材使用規(guī)則。七是依托思明區(qū)現(xiàn)有律所、心理工作室，通過與有相關(guān)資質(zhì)的律所、心理工作室以及高校學院開展合作的方式，彌補服務人員缺口，并為老年人提供法律、心理方面的咨詢服務工作，逐步健全老年權(quán)益維護保護渠道，實現(xiàn)照料中心與相關(guān)社會組織機構(gòu)雙贏的局面。八是依托廈門市在校大學生群體通過社會實踐、大學實習等形式，讓專業(yè)對口的大學生群體將理論知識與實踐相結(jié)合，通過自身專業(yè)知識和較強的學習服務能力切實融入老年群體，了解老年群體現(xiàn)實需求，并反饋給相關(guān)部門，以求不斷完善“七托一聯(lián)”體系。

2.加強養(yǎng)老領(lǐng)域監(jiān)管體系建設，建立法治化綜合執(zhí)法部門

在積極老齡化戰(zhàn)略已成為社會共識的背景下，思明區(qū)需進一步完善法律監(jiān)管體系，依托現(xiàn)有中國式現(xiàn)代化治理成果實現(xiàn)政治、德治、法治、自治、智治“五治”貫通，保障思明區(qū)居家養(yǎng)老服務模式的長效發(fā)展。

一是明確規(guī)范照料站權(quán)責范圍以及領(lǐng)導方式。如建立檢查機制、備案機制以及試行開發(fā)設計“負面清單”制度[13]。一經(jīng)確認便按照制度執(zhí)行，社區(qū)照料站不再接受除綜合監(jiān)管部門外的其他行政機構(gòu)領(lǐng)導，如需與其他單位配合，可在報備綜合監(jiān)管部門后再行處理。當然，在確立相關(guān)法律規(guī)章前應廣泛開展民主討論，重視相關(guān)專業(yè)人士的論證過程與結(jié)果，并針對難點、痛點集思廣益，因時制宜，制定符合實際、行之有效的法律[14]，真正保證老年群體享受高質(zhì)量養(yǎng)老服務，并可以獲得相應救濟。二是明確老年工作隊伍服務范圍，鞏固擴大老年專業(yè)工作服務隊伍。一方面，政府應出臺相應文件明確老年工作隊伍職責與范圍，確定老年工作隊伍工作內(nèi)容，規(guī)范老年工作隊伍人員工資來源，將老年工作人員隊伍正式列入照料中心進行統(tǒng)一編制管理,并與相關(guān)部門取得聯(lián)系，為相關(guān)工作人員辦理相應的社會保險福利,維護工作人員合法權(quán)益,穩(wěn)定老年工作隊伍。各級照料中心要依托政府、街道及社區(qū)，積極組織、發(fā)展社區(qū)義工服務隊伍，建立健全專業(yè)服務和志愿服務隊伍，壯大老年工作隊伍群體。另一方面，政府機構(gòu)要積極跟進，綜合家庭收入，確立評估補貼制度。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，入住照料中心的老人多半為半自理和不能自理。政府作為服務人民的主體，要統(tǒng)籌規(guī)劃完善社會保障體系，綜合家庭收入,確定低收入老年群體的補貼等級及相對金額,以實施相應的養(yǎng)老補貼，促進養(yǎng)老服務質(zhì)量不斷提高，吸納更多老年人融入新型居家養(yǎng)老服務模式。

結(jié)語

本文以廈門市思明區(qū)“1+10+98”居家養(yǎng)老服務模式為研究對象，依據(jù)社會系統(tǒng)理論構(gòu)建模型，豐富了我國居家養(yǎng)老服務模式領(lǐng)域的研究成果，并針對廈門市思明區(qū)居家養(yǎng)老模式存在的問題提出建議。需要指出的是，本文對居家養(yǎng)老服務模式的研究和理解還處于初級階段，如何在積極老齡化戰(zhàn)略背景下發(fā)展完善居家養(yǎng)老服務模式依然需要學界同仁不斷地去發(fā)現(xiàn)、分析和提煉。無論是聚焦某一居家養(yǎng)老服務模式，分析其何以更好推進法治化、人性化建設等微觀問題，還是探究居家養(yǎng)老服務模式的可持續(xù)性、可推廣性等宏觀問題，都還有進一步探討的空間。