片區(qū)綜合開發(fā)項目的實施難點及應對策略

盧延年，韓昀恒，王啟東

(中交投資有限公司，北京 100076)

1 片區(qū)綜合開發(fā)項目概述

片區(qū)綜合開發(fā)是在我國城鎮(zhèn)化進程中演化出的一種項目組織模式，主要內(nèi)涵是以實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃為目標，以土地一級開發(fā)作為切入點，通過實施整個區(qū)域的征地拆遷、市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務配套建設(shè)等工作實現(xiàn)土地的熟化，并進一步開展二級開發(fā)、產(chǎn)業(yè)導入和城市運營的一系列投資經(jīng)營行為[1]。片區(qū)綜合開發(fā)項目地域分布較廣，普遍投資規(guī)模較大，開發(fā)周期較長，常見的開發(fā)類型有：新區(qū)開發(fā)[2]、特色小鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、城市更新、高鐵新城、田園綜合體等。國內(nèi)片區(qū)綜合開發(fā)建設(shè)模式主要有三大類型[3]，即完全政府主導型、完全市場主導型以及政府與企業(yè)合作開發(fā)型，三種模式都有一定的優(yōu)劣勢，且都作為主流模式經(jīng)歷過一定的發(fā)展歷程，當前是以政府(或平臺公司)與企業(yè)合作開發(fā)為主。

片區(qū)綜合開發(fā)項目的總體發(fā)展呈現(xiàn)出若干特征：一是項目規(guī)模越來越大，開發(fā)內(nèi)容越來越豐富，對項目資金的需求在增加；二是地方政府發(fā)展理念在發(fā)生轉(zhuǎn)變，從傳統(tǒng)簡單的城市建設(shè)向更加注重產(chǎn)城融合發(fā)展轉(zhuǎn)變，對投資人的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營和城市運營能力的要求越來越高；三是受房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策影響，各方均在尋求擺脫片區(qū)綜合開發(fā)對土地的依賴，尋求實現(xiàn)多元化收入的路徑；四是地方政府防范隱性債務的政策繼續(xù)收緊，對項目實施路徑合規(guī)性的要求越來越高。

基于以上發(fā)展特征，文章選擇片區(qū)綜合開發(fā)項目實施過程中的五個難點問題進行分析并提出應對策略。

2 項目實施的難點問題分析

2.1 項目融資普遍困難

片區(qū)綜合開發(fā)項目投資規(guī)模動輒數(shù)十億至上百億元，即使以滾動開發(fā)的形式投資，啟動資金通常也需要10億～30億元。顯然，這樣規(guī)模的項目資金不能僅依靠投資方自有資金，必須通過市場化融資[4]解決一定比例的資金，目前片區(qū)綜合開發(fā)項目融資面臨的難點可以概括為以下兩點。

2.1.1 片區(qū)綜合開發(fā)類項目缺乏匹配的金融產(chǎn)品

國家對金融機構(gòu)提供融資有明確的管理要求，對于金融機構(gòu)違法違規(guī)向地方政府、企業(yè)或者項目提供融資的行為，依法依規(guī)追究金融機構(gòu)及其相關(guān)負責人和授信審批人員責任。各類金融機構(gòu)在實踐中，秉承從嚴的原則，在缺乏直接政策支持的情況下，對片區(qū)綜合開發(fā)項目很難匹配對應的金融產(chǎn)品。

2.1.2 項目的經(jīng)營性收入難以支撐市場化融資

金融機構(gòu)對于項目融資首先要判斷項目的還款來源，若項目有經(jīng)營收入，且項目各項手續(xù)符合融資要求，那么較容易獲得項目融資。對片區(qū)綜合開發(fā)項目而言，普遍缺乏市場化經(jīng)營收入，大部分收入還是依賴土地出讓收入。一方面，土地市場受到國家宏觀調(diào)控政策和房地產(chǎn)市場的影響，造成項目收入波動性和不確定性較大；另一方面，土地出讓收入屬于政府預算內(nèi)收入，金融機構(gòu)對收入性質(zhì)存在合規(guī)顧慮，因此片區(qū)綜合開發(fā)項目很難獲得常規(guī)的市場化融資。

2.2 金融機構(gòu)以股權(quán)投資方式投資片區(qū)綜合開發(fā)項目參與度不高

金融機構(gòu)參與片區(qū)綜合開發(fā)項目股權(quán)投資的形式主要是在投標階段以聯(lián)合體成員的形式參與，并在中標后與其他聯(lián)合體成員合資成立項目公司，根據(jù)成交項目中標公示信息顯示金融機構(gòu)一般以基金管理公司、信托公司為主，總的來看參與片區(qū)綜合開發(fā)股權(quán)投資的金融機構(gòu)數(shù)量并不多。金融機構(gòu)參與度不高的原因主要有以下幾點。

2.2.1 融資成本比較高

信托和私募股權(quán)基金屬于融資成本較高的非標類金融產(chǎn)品，目前投向基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的金融產(chǎn)品的利率都在12%以上。而以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主要內(nèi)容的片區(qū)綜合開發(fā)項目的投資收益率正在逐步走低，普遍的市場收益水平為6%～8%，難以覆蓋融資利率。基于現(xiàn)實情況，金融機構(gòu)股權(quán)投資片區(qū)綜合開發(fā)項目一般會要求將金融機構(gòu)股份設(shè)置為優(yōu)先股、建設(shè)期結(jié)束后按照一定投資收益率做股權(quán)回購。

2.2.2 項目投資周期與融資周期存在錯配

參與片區(qū)綜合開發(fā)類項目股權(quán)投資的大部分是信托和基金機構(gòu)。一般的信托計劃周期不超過3年，私募股權(quán)基金投資周期不超過5年，但是在大型片區(qū)綜合開發(fā)項目中，項目合作周期一般是5～10年，在實施過程中，受到規(guī)劃土地、宏觀市場、投資政策等外部因素影響，項目周期還將進一步延長。因此，在投資周期結(jié)束時，很多項目剛剛獲得收益，還無法回收成本，這就造成了投資期限錯配。

2.3 產(chǎn)業(yè)發(fā)展效果欠佳

片區(qū)綜合開發(fā)是以一級開發(fā)為基礎(chǔ)，逐步實現(xiàn)二級開發(fā)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程，城鎮(zhèn)化進程進入中后期階段，城市發(fā)展思路也在發(fā)生轉(zhuǎn)變，單純的基建已經(jīng)不能滿足城市發(fā)展需求，政企合作、產(chǎn)城融合[5]的發(fā)展思路逐漸占據(jù)主導，產(chǎn)業(yè)導入、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級變成地方政府及城市發(fā)展中的新理念、新目標、新方向，地方政府也鼓勵社會資本通過片區(qū)綜合開發(fā)項目挖掘區(qū)域和產(chǎn)業(yè)潛力，在片區(qū)綜合開發(fā)中實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展通常面臨的難點主要有以下方面。

2.3.1 產(chǎn)業(yè)定位不清晰或不合理

產(chǎn)業(yè)導入可以促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，解決勞動力就業(yè)，不少地方政府出于盡快完成招商引資任務的目的，急于建設(shè)產(chǎn)業(yè)園，新增投資項目，缺乏整體的長遠規(guī)劃，造成引入的產(chǎn)業(yè)未考慮地方實際情況，出現(xiàn)很多產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化的現(xiàn)象。對產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際情況缺乏研究分析，產(chǎn)業(yè)定位不清晰，主導產(chǎn)業(yè)不明確，不利于區(qū)域長期穩(wěn)定發(fā)展，同時也給社會資本帶來困惑，不利于匹配相應的產(chǎn)業(yè)資源。

2.3.2 產(chǎn)業(yè)發(fā)展配套設(shè)施和服務不完善

有些區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施缺乏，基本的產(chǎn)業(yè)配套條件都不具備，但地方政府又財力有限，無法承擔產(chǎn)業(yè)發(fā)展配套的建設(shè)投資，導致部分區(qū)域總體基礎(chǔ)設(shè)施水平較低。產(chǎn)業(yè)引入后的服務不到位，產(chǎn)業(yè)服務體系跟不上產(chǎn)業(yè)落地后的需求，影響企業(yè)落地后的經(jīng)營生產(chǎn)，進而影響后續(xù)的招商引資。

2.4 項目多元化收入渠道缺乏

多數(shù)片區(qū)綜合開發(fā)項目的收入來源很大一部分是依賴區(qū)域新增的土地出讓收入，在新形勢下如何減少對土地出讓收入的依賴、增加多元化收入[6]成為面臨的普遍難題。多元化的收入主要指片區(qū)內(nèi)可以通過日常經(jīng)營產(chǎn)生的收入或者變現(xiàn)其他市場化的資源產(chǎn)生的收入，多元化收入的增加可以增強項目自身造血能力，提高項目經(jīng)營抗風險能力。目前大部分片區(qū)綜合開發(fā)項目多元化收入渠道缺乏的原因主要有以下方面。

2.4.1 缺乏多元化收入的基礎(chǔ)

片區(qū)綜合開發(fā)項目主要開發(fā)內(nèi)容以基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務設(shè)施和產(chǎn)業(yè)服務等為主，項目合作的社會資本方通常以建筑施工企業(yè)為主，關(guān)注重點通常在項目的建設(shè)和施工方面，缺乏項目經(jīng)營的理念和經(jīng)驗。同時建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施項目可經(jīng)營性較差，本身缺少能產(chǎn)生多元化收入的基礎(chǔ)。

2.4.2 片區(qū)內(nèi)能增加多元化收入的可利用資源挖掘不充分

片區(qū)綜合開項目周期長，包含內(nèi)容復雜，通常項目公司成立后，要求在合作期限內(nèi)完成計劃的任務，項目實施主體或投資人出于對項目開發(fā)的壓力，缺乏對片區(qū)的全面認識和分析，容易忽視片區(qū)內(nèi)的一部分可利用資源，錯失一些能產(chǎn)生多元化收入的資源。

2.5 投資回報支付方式與路徑不順暢

片區(qū)綜合開發(fā)項目普遍投資額較大，社會資本對于項目中標后具體開發(fā)實施過程中的開發(fā)計劃、回款情況、風險控制等，都需要進行系統(tǒng)把控。其中項目回款會直接影響項目公司的現(xiàn)金流、開發(fā)進度和經(jīng)營狀況，如何實現(xiàn)順暢支付是每個項目需要面對的難點。以土地出讓新增的收入為例，其在政府預算科目中如何列支，各個項目怎么安排支付流程，各地方政府尚沒有統(tǒng)一的流程路徑，更多的是基于當?shù)刎斦A算收支體制常規(guī)做法和項目實際需求進行支付，對于參與片區(qū)綜合開發(fā)項目經(jīng)驗不足的社會資本來說存在不小的考驗。

3 片區(qū)綜合開發(fā)項目實施的應對策略

3.1 多種途徑解決項目融資

針對子項目利用現(xiàn)有的融資路徑解決部分項目資金，也可以利用其他的金融工具進行融資，具體可以從以下幾個方面進行操作。

3.1.1 結(jié)合政策熱點包裝政策支持的項目

梳理片區(qū)綜合開發(fā)項目內(nèi)容，結(jié)合EOD、城市更新、鄉(xiāng)村振興等專門領(lǐng)域的政策和概念，借助政府對專門領(lǐng)域發(fā)展金融支持政策包裝部分子項目，用于解決項目的部分融資問題。

3.1.2 利用經(jīng)營性項目的預期收入進行融資

篩選和梳理片區(qū)中可以產(chǎn)生經(jīng)營收入的項目，例如停車場、充電樁、戶外廣告、收費場館、產(chǎn)業(yè)園等，以及供熱、供水、污水處理等公用事業(yè)項目，這類項目會產(chǎn)生市場化運營收入，以此類項目進行融資容易被金融機構(gòu)認可接受。

3.1.3 創(chuàng)新融資路徑

探索其他的一些融資路徑，例如反向保理融資，通過保理公司代項目公司支付施工方的勞務款、建設(shè)款、材料款等，在工程完成項目公司獲得支付款項后，由項目公司向保理公司支付保理款項，融資期限一般不超過一年，融資金額通常不超過5億元。反向保理融資可以緩解項目公司短期資金支出壓力，但需要項目公司做好資金籌劃，將開發(fā)計劃與融資計劃做好匹配。

3.2 加強與金融機構(gòu)的合作

金融機構(gòu)股權(quán)投資片區(qū)綜合開發(fā)項目積極性不高，主要是其資金成本較高和投資期限錯位導致的，作為綜合開發(fā)項目的主要投資人，大型建筑類央企可以從以下兩方面探索與金融機構(gòu)的合作。

3.2.1 加強與金融機構(gòu)的合作

片區(qū)開發(fā)項目的市場化競爭漸趨激烈，各類投資企業(yè)在施工資質(zhì)、資信能力、建設(shè)管理能力、過往業(yè)績等方面差異不大，唯有在項目投融資能力上能夠區(qū)分競爭力強弱，獲得相對優(yōu)勢。投資企業(yè)要想長期參與項目，可以積極與金融機構(gòu)建立穩(wěn)定的合作關(guān)系，合作設(shè)計多種符合項目需要的投融資模式，必要時可以做一定的讓利以便獲得優(yōu)惠的融資條件，根據(jù)項目情況制定融資方案，并在實施過程中確保資金及時到位。

3.2.2 與金融機構(gòu)合作謀劃，促使項目投資周期匹配融資周期

片區(qū)開發(fā)的一項基本原則是“分區(qū)策劃、滾動開發(fā)”。較大的片區(qū)其開發(fā)周期往往在5年以上，但除了政策性長期貸款、專項債等金融產(chǎn)品外，常規(guī)融資產(chǎn)品的周期在3～5年。為了避免融資周期錯配帶來的項目風險，應加強事先謀劃，制定分區(qū)(期)開發(fā)策略，劃定項目起步區(qū)。起步區(qū)應滿足基本建設(shè)條件，應能確保在5年內(nèi)實現(xiàn)開發(fā)效益，確?，F(xiàn)金流回正。后續(xù)開發(fā)各分區(qū)的開發(fā)周期也應控制在3～5年，致力于實現(xiàn)分區(qū)自平衡。

3.3 明確片區(qū)產(chǎn)業(yè)定位并完善相關(guān)產(chǎn)業(yè)配套

區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展是一項系統(tǒng)性的工作，政府借助社會資本的力量發(fā)展產(chǎn)業(yè)是一種積極的路徑探索，政企雙方發(fā)揮各自優(yōu)勢，為片區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供解決策略方案，主要從以下幾點考慮。

3.3.1 突出產(chǎn)業(yè)定位，制訂產(chǎn)業(yè)發(fā)展方案

發(fā)展產(chǎn)業(yè)首先要對一個城市的地理、資源、環(huán)境、經(jīng)濟、交通和人文環(huán)境等條件做充分了解，在此基礎(chǔ)上研究區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀情況。對區(qū)域產(chǎn)業(yè)企業(yè)數(shù)量、產(chǎn)值規(guī)模、稅收貢獻、就業(yè)貢獻等產(chǎn)業(yè)收益情況進行梳理，結(jié)合市場情況、市場空間、主要需求、痛點難點、發(fā)展趨勢等進行綜合分析，從而明確區(qū)域產(chǎn)業(yè)定位和方向，為產(chǎn)業(yè)導入指明方向。

在此基礎(chǔ)上制定產(chǎn)業(yè)策略和發(fā)展方案[7]，一方面制定片區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，引導產(chǎn)業(yè)資源優(yōu)化配置，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃要與空間規(guī)劃相結(jié)合、與產(chǎn)業(yè)招商落地相配合，同時片區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃近期目標與遠期愿景相結(jié)合、支柱產(chǎn)業(yè)與新興產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)規(guī)模與發(fā)展路徑相適應；另一方面在片區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)上制定頒布產(chǎn)業(yè)投資指南目錄，明確鼓勵、允許、限制和禁止投資項目，建立標準化體系，引導片區(qū)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

3.3.2 完善片區(qū)相關(guān)產(chǎn)業(yè)配套

根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方案要求，重點完善制約區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的硬件和軟件設(shè)施等相關(guān)配套。完善片區(qū)水、電、路網(wǎng)和產(chǎn)業(yè)配套等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強重點產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)域與城市生活區(qū)域的公共交通建設(shè)，提供優(yōu)質(zhì)、便捷、高效的通勤交通服務，積極發(fā)展片區(qū)商業(yè)服務業(yè)，構(gòu)建智能化、便利化、舒適化的產(chǎn)業(yè)片區(qū)。

政企雙方基于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要素構(gòu)建產(chǎn)業(yè)服務平臺體系，完善勞動力、土地、資本、資源等要素流通，促進知識、技術(shù)、信息、數(shù)據(jù)等新型生產(chǎn)要素合理流動、有效集聚。服務平臺體系可以包含招商服務平臺、投融資平臺、公共資源交易平臺、人才服務平臺和智慧服務平臺等。

3.4 挖掘資源潛力增加項目多元化收入

通過挖掘所在區(qū)域資源拓寬多元化收入渠道，區(qū)域資源主要分為有形資源和無形資源。有形資源常見有土地資源、便于利用的自然資源、公共設(shè)施資源、物質(zhì)性的人文資源等，無形資源有政策資源、服務資源、非物質(zhì)性的人文資源等。針對不同資源條件，開發(fā)資源的利用途徑，常見的增加多元化收入的資源利用途徑有以下幾點。

3.4.1 有形資源的利用

在實踐中有部分項目開始探索嘗試利用當?shù)氐淖匀毁Y源開發(fā)收入作為片區(qū)綜合開發(fā)資金的來源。近些年有些地方政府將砂石資源配置給平臺公司作為其資產(chǎn)，砂石未來的收益可以用于支持平臺公司實施片區(qū)綜合開發(fā)。江西省率先發(fā)布《江西省河道采砂管理條例》，明確規(guī)定縣級以上人民政府可以決定河道砂石資源實行統(tǒng)一經(jīng)營管理。陸續(xù)有湖南、四川、湖北、浙江等地也出臺統(tǒng)一管理規(guī)定或設(shè)立相關(guān)管理部門進行統(tǒng)一管理。對參與片區(qū)綜合開發(fā)的社會資本來說可以與平臺公司進行談判，約定砂石資源的收益用來支付片區(qū)綜合開發(fā)的成本和收益，減少對于土地出讓收入的依賴。

此外，還可以挖掘所在城市的人文資源，主要是歷史文物、古代建筑、風景名勝和工業(yè)遺產(chǎn)等，在片區(qū)范圍內(nèi)規(guī)劃或挖掘人文資源，圍繞人文資源建設(shè)配套的基礎(chǔ)設(shè)施和服務設(shè)施，打造文旅項目，在其中策劃經(jīng)營性項目，積極開展各類經(jīng)營活動增加營業(yè)收入，同時達到發(fā)揚城市人文資源的作用。

3.4.2 無形資源的利用

常見的無形資源為非物質(zhì)性人文資源，其抽象的特點通常較難直接利用，但是每個城市都有人文特殊性，通過挖掘并結(jié)合社會環(huán)境進而塑造一定的城市形象[8]。城市IP就是城市形象和內(nèi)涵的一種體現(xiàn)，是城市人文資源的提煉展示。社會資本可以引入專業(yè)機構(gòu)合作，以某種故事或人物等載體結(jié)合城市文化內(nèi)涵塑造IP形象，再通過互聯(lián)網(wǎng)等傳媒工具進行大力傳播，形成營銷效應，在此基礎(chǔ)上進行二次創(chuàng)作發(fā)展，獲得相應的知名度和營業(yè)收入。

3.5 總結(jié)項目經(jīng)驗，設(shè)計可行支付方式與路徑

基于現(xiàn)行政府管理制度，項目的資金回報支付路徑可以結(jié)合政策依據(jù)和可行的項目經(jīng)驗設(shè)計。例如基于預算安排的資金回報支付路徑可以設(shè)計如下：

政府通過公開招標方式選定平臺公司，作為片區(qū)綜合開發(fā)的實施主體并完成授權(quán)，平臺公司基于授權(quán)內(nèi)容與實施主體身份，通過公開招標選擇社會資本，與平臺公司共同成立項目公司。片區(qū)內(nèi)不同類型的開發(fā)項目由各職能部門作為名義上的實施機構(gòu)，項目開發(fā)支出列入各職能部門的預算，預算列支時間3～5年不等。由于平臺公司通過政府授權(quán)取得了片區(qū)綜合開發(fā)的經(jīng)營權(quán)，各職能部門可直接委托平臺公司負責。項目公司根據(jù)項目合作周期和投資額編制項目開發(fā)計劃，按照年度開發(fā)計劃中列舉的建設(shè)項目分別進行立項，明確建設(shè)項目的開發(fā)周期，建設(shè)項目主管職能部門根據(jù)開發(fā)周期安排相應預算。

以上所列舉的支付路徑，是基于一般性的財政管理制度，結(jié)合片區(qū)綜合開發(fā)項目回報資金特點設(shè)計的，在項目實施中具有一定的普適性。不同的項目依據(jù)所在區(qū)域地方性政策、操作慣例，可以探索多樣化的資金回報支付路徑。

4 總結(jié)

片區(qū)綜合開發(fā)項目融資困難可以通過多種途徑解決項目融資，基于項目合作內(nèi)容進行分類，針對子項目進行策劃，包裝融資政策支持力度較大的EOD、城市更新、鄉(xiāng)村振興等概念項目，解決部分項目資金，也可以包裝能產(chǎn)生市場化收益的項目，利用項目經(jīng)營收入實現(xiàn)融資，或者創(chuàng)新融資渠道實現(xiàn)融資；為了增強金融機構(gòu)股權(quán)投資片區(qū)綜合開發(fā)項目的參與度，項目投資人可以與金融機構(gòu)建立穩(wěn)定的合作關(guān)系，合作設(shè)計多種符合項目需要的較低成本的投融資模式，為項目提供資金支持，結(jié)合項目具體情況謀劃項目資金使用計劃和與之匹配的融資計劃，在實施中確保資金及時到位；區(qū)域產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展需要先明確產(chǎn)業(yè)定位并制定相應的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方案，在此基礎(chǔ)上完善制約區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的硬件和軟件設(shè)施等相關(guān)配套，重點在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺搭建方面進行優(yōu)化；在片區(qū)綜合開發(fā)中增加多元化收入渠道可以對各類城市資源充分發(fā)掘利用，通過市場化手段將資源價值最大化，增加多元化的收入來源，減少對土地出讓收入的依賴；不同項目在投資回報支付方式上有一定的區(qū)別，但是基本遵循現(xiàn)有財政管理制度和會計準則，針對不同項目建議依據(jù)項目所在區(qū)域地方性政策、操作慣例，設(shè)計多樣化的資金回報支付路徑，并根據(jù)具體項目情況靈活采用。