葡萄牙食品安全治理模式的考察與經驗借鑒

鄧 勇，張希月*

（1.北京中醫(yī)藥大學人文學院，北京 100029；2.中國人民大學法學院，北京 100872）

習近平總書記在二十大報告中指出：“推進健康中國建設，必須把保障人民健康放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略位置。食品安全是公民健康最基本的要求，它不僅深刻影響著每一個公民的身體健康，也是國家治理水平的重要體現，一直以來都受到各國政府和人民群眾的重點關注”。習近平總書記曾對我國的食品安全工作作出重要指示：“要牢固樹立以人民為中心的發(fā)展理念，堅持黨政同責、標本兼治，加強統籌協調，加快完善統一權威的監(jiān)管體制和制度，落實‘四個最嚴’的要求，切實保障人民群眾‘舌尖上的安全’”。近年來，我國食品安全治理能力逐漸加強，新修訂的《食品安全法》為科學、依法治理提供了良好的法律基礎。2019年5月，國務院《關于深化改革加強食品安全工作的意見》提出，到2035年基本實現食品安全領域國家治理體系和治理能力現代化[1]。然而，隨著時代的發(fā)展、社會的進步，我國食品安全工作正從食品安全監(jiān)管向食品安全治理轉變[2]。

作為食品安全保障水平較高的國家之一，葡萄牙已經建立起一套較為全面的、多樣化的食品安全治理體系。政府、行業(yè)、企業(yè)以及消費者在食品安全監(jiān)管中根據其特點充分發(fā)揮作用，各司其職，形成完整的監(jiān)管鏈條。在政府治理內部，葡萄牙的各個機構以及中央與地方之間形成了卓有成效的互動機制或方式，較好地提升了國家食品安全決策和執(zhí)行效率。在政府以外，葡萄牙有十分成熟的行業(yè)協會、消費者協會以及企業(yè)自我監(jiān)管體系，對其食品安全進行全方位的監(jiān)管。因此，葡萄牙食品安全治理的經驗或可為加強我國食品安全治理提供參考。

1 葡萄牙食品安全的政府治理考察

政府治理是葡萄牙食品安全治理的核心，在葡萄牙，政府主導的食品安全治理主要可以分為3 個層面：在宏觀政策方面，葡萄牙要遵循的與食品相關的政策主要來源于歐盟和其本國規(guī)范，食品和獸醫(yī)總局（Dire??o-Geral da Alimenta??o e Veterinária，DGAV）便是其國內主要的宏觀政策制定機構；在監(jiān)管執(zhí)行方面，經濟和食品安全局（Autoridade de Seguran?a Alimentar e Económica，ASAE）作為葡萄牙負責執(zhí)行監(jiān)督管理整個食品鏈的唯一主管部門充分發(fā)揮著其統攬全局的核心作用，內部機構分工全面、細致、明確，各機構之間良好協同，有效保障了葡萄牙的食品安全；在媒體宣傳方面，雖然ASAE設有相關機構，但其并不能滿足實際風險溝通的需要，因此葡萄牙專門設立食品安全委員會（Comiss?o de Seguran?a Alimentar，CSA）作為食品安全領域風險溝通的主要機構，全面地負責相關問題?？傮w來說，葡萄牙的食品監(jiān)管在每個方面都設立相應的主管部門進行監(jiān)管，相關組織分工明確，相互協調，對食品生產、銷售的全過程進行監(jiān)督管理，共同保障了葡萄牙的食品安全。

1.1 宏觀政策制定機構

DGAV是具有行政獨立性的中央國家機關。在葡萄牙，DGAV現在是農業(yè)和海洋部的下屬機構，主要負責食品和飼料安全、動物健康、動物安全和植物健康控制系統的運行，其使命是“通過保護動植物促進人類健康”，使DGAV成為捍衛(wèi)食品安全、動物保護、動物健康、植物和植物檢疫保護的實體機構，從而大幅提高公共衛(wèi)生水平，促進人民的健康并增進福祉[3]。根據歐盟的第882/2004號條例[4]，歐盟要求所有成員國都有一個國家控制計劃。該計劃概述了當局和其他機構如何合作，以保障公眾、動物和植物健康，保護消費者，以及提升動物福利。該計劃的相關內容也將作為歐盟委員會檢查部門評估葡萄牙國家控制體系表現的重要依據。目前，DGAV就是葡萄牙協調該多年期國家控制計劃的主管部門。在葡萄牙，該組織是食品安全監(jiān)管宏觀政策（國家控制計劃）的主要制定機構，也是溝通歐盟相關組織的政策意見與葡萄牙當局具體情況的重要橋梁。其在食品安全領域的職責主要包括以下幾個方面：1）參與食品安全、動植物健康與保護、植物健康、獸醫(yī)公共衛(wèi)生和動物生產政策的制定；2）確保在與其職責相關的領域與國家、歐盟和國際機構有密切聯系，并協調快速警報系統、歐盟委員會食品和獸醫(yī)服務以及食品法典小組；3）協調制定關于官方控制的國家多年綜合控制計劃，以確保遵守關于飼料和食品以及動物健康和動物福利標準的立法；4）與食品和經濟安全局合作，制定和協調戰(zhàn)略，以促進與食品接觸的食品、飼料和材料的安全，以及植物和動物健康；5）制定、協調和評估食品及其原材料、成分和添加劑、與食品接觸的材料以及動物來源和飼料副產品生產和加工的官方控制計劃的執(zhí)行情況；6）制定、協調和評估植物健康和農藥殘留領域官方控制計劃以及與動物保護和健康相關官方控制計劃的執(zhí)行情況，包括產品的動物健康檢查以及實施動物流行病或人畜共患疾病的預防和控制計劃；7）協調和審計區(qū)域農業(yè)和漁業(yè)局在其職權范圍內執(zhí)行各種官方控制計劃的情況[5]。

1.2 具體監(jiān)管實踐的主體機構

2005年，為了進一步落實消費者保護政策，葡萄牙政府根據第237/2005號法令[6]建立了一個食品安全監(jiān)管模式，該模式將食品安全的監(jiān)管集中在一個單一的機構中，由其統一負責在食品鏈中進行檢查、風險評估和溝通，這個機構就是ASAE。

根據葡萄牙2012年8月23日發(fā)布的194/2012法令[7]，ASAE成立的目的是在食品領域進行風險評估、溝通和管理，并監(jiān)督經濟主體及其在食品和經濟領域（從生產到銷售的全產業(yè)鏈）的活動。這種統一監(jiān)管模式的建立將有助于促進監(jiān)管機構各部門間的協調作業(yè)，提高監(jiān)管效率，因此能更好、更有效地執(zhí)行公共行政。

1.2.1 風險評估

風險評估是指從危害識別、危害描述、暴露評估和風險描述4 個角度對風險進行科學評價的過程[8]。作為歐盟食品安全局（European Food Safety Authority，EFSA）的“聯絡點”，ASAE起到技術和科學結合的樞紐作用，收集相關數據并管理EFSA與國家當局之間的信息。在ASAE的幾個任務中，收集和分析數據，并通過該數據進行對食品安全有直接或間接影響的特征描述和風險評估是其最重要的任務之一。另外，ASAE也被確定為EFSA在科學和技術問題上的協調中心，是國家與EFSA在歐洲和國際層面在科學技術方面的聯系機構。

ASAE中具體進行上述風險評估的機構為科學委員會（合議機關）。它負責進行相關研究，針對最新研究成果和社會熱點問題發(fā)布科學意見，幫助其他有關部門進行食物鏈風險領域的決策。例如2009年葡萄牙消費的主要食物的風險概況、2014年里斯本10～18 歲青少年通過能量飲料和軟飲料攝入興奮劑的風險。

1.2.2 風險溝通

根據(EC) No 178/2002號條例[8]第三條第13款規(guī)定：風險交流指在整個風險分析過程中，風險評估員、風險管理員、消費者、飼料和食品企業(yè)、學術界和其他有關各方之間就危害和風險、與風險有關的因素和風險認識進行的交互式信息和意見交流，包括對風險評估結果的解釋以及風險管理決定的依據。

ASAE在風險溝通方面的作用體現在傳播食品領域科學信息的最新成果和相關政策動態(tài)以及研究報告。除了通過ASAE官網和ASAE News報紙傳播相關信息外，ASAE每6 個月還出版一次名為《食品與風險》的科學雜志，針對與風險評估相關的問題進行分析與解讀[9]。這一做法有利于匯總各方相關信息，加強各方交流以及社會公眾對食品風險的了解。

1.2.3 風險管理

風險管理是指相關方在考慮風險評估和其他合法因素的基礎上，協商權衡政策選擇，并在必要時選擇適當的預防和控制方案的過程[8]。風險管理是ASAE履行其監(jiān)管職責的最重要部分，其下屬機構不僅包括傳統意義上的管理執(zhí)行部門，也包括政策協調和權威的食品檢驗部門，以便于信息在各個部門間高效流通。

1.2.3.1 組織結構

ASAE是主管食品和飼料、動物福利、非動物源性食品中的殺蟲劑等領域的部門，通過其3 個區(qū)域單位（北部、中部和南部）在全國范圍內運作（打破了普通的行政區(qū)域劃分）[10]。在中央一級，ASAE設有國家控制和執(zhí)法部門（National Enforcement Unit，UNO），負責風險管理和協調各地區(qū)單位進行省級控制和檢查，包括食品和飼料檢查國家計劃。在風險評估方面，ASAE在食品風險和實驗室部（Departamento de Riscos Alimentares e Laboratórios，DRAL）下設食品風險處（Divis?o dos Riscos Alimentares，DRA），負責發(fā)布專門的科學建議，以評估食品和飼料鏈的風險情況。DRA還負責規(guī)劃由ASAE執(zhí)行的國家取樣計劃。另外，DRAL也負責進行食品和飼料的分析，包括食品添加劑、加工助劑和污染物[11]。

1.2.3.2 監(jiān)管內容

ASAE的嚴格控制是在國家層面上對整個食品鏈進行的，即包括初級生產、加工、制造、儲存、分銷、運輸和零售。所進行的控制是基于標準化的檢查，包括控制文件（驗證和檢查）、身份控制（調查、檢查、監(jiān)視、取樣和實驗室分析）和物理控制（取樣和實驗室分析）[12]。這些程序受科學、獨立、謹慎、可信度和透明度以及保密性等原則的制約。

根據2007年7月31日第276/2007號法令[13]，ASAE擁有一定必要的法律權力，在食品的生產、加工以及銷售的全過程中發(fā)揮監(jiān)督作用。根據2008年8月23日第194/2012號法令[14]，ASAE的監(jiān)督責任覆蓋完整的食品鏈，包括所有可以進行農業(yè)、畜牧業(yè)、屠宰、捕撈的地方，或工業(yè)、冷藏設施、商業(yè)設施、運輸、旅游企業(yè)、當地住宿、餐飲和飲品店、夜總會和酒吧、食堂和自助餐廳、醫(yī)療和牙科診所、獸醫(yī)診所、藥店、醫(yī)療產品、游樂場以及演出場所。此外，根據第113/2006號法令[15]的規(guī)定，ASAE是負責執(zhí)行食品一般衛(wèi)生規(guī)則[4]和動物源性食品特殊衛(wèi)生規(guī)則的主管機構。ASAE可以在其他主管部門進行控制的某些領域進行檢查。因此，可以說ASAE是葡萄牙執(zhí)行監(jiān)督管理整個食品鏈的唯一主管部門[16]。

ASAE也可以針對投訴、索賠和從食品和飼料快速警報系統（rapid alert system for food and feed，RASFF）收到的警報采取計劃外的行動。根據(EC) No 178/2002號條例[8]，RASFF系統涉及各成員國、委員會和管理局。ASAE還要與其他國家的主管部門或執(zhí)法機構交流信息，如歐洲刑警組織、國際刑警組織和G@zielt（聯邦消費者保護和食品安全辦公室的一個試點項目，旨在執(zhí)行食品電子商務中的消費者保護）等。

ASAE的具體監(jiān)管活動是根據技術、立法和程序上的優(yōu)先事項、風險分析和抽樣計劃來安排的，所有行動都根據歐盟統一規(guī)定由中央部門進行決策。但是，區(qū)域單位也具有充分的獨立性，可以在其權力范圍內開展他們認為適當的行動[17]。

在檢查適用于食品的一般衛(wèi)生規(guī)則[18]和適用于動物源性食品的特殊衛(wèi)生規(guī)則[19]的遵守情況時，ASAE制定了符合國際參考標準食品法典的內部程序，旨在促進基于危害分析與關鍵控制點（hazard analysis and critical control point，HACCP）原則的食品安全體系的實施。

1.2.3.3 檢驗機構

ASAE擁有自己的實驗室，即食品安全實驗室。它負責進行食品和飼料的分析，包括食品添加劑、加工助劑和污染物。ASAE的食品安全實驗室由4 個子實驗室組成，分別是微生物學和分子生物學實驗室、物理/化學實驗室、飲料和酒類產品實驗室以及感官測試實驗室。這些實驗室與其他國家和地區(qū)的官方實驗室協同合作，促進當地食品安全檢驗工作。該食品安全實驗室通過了“EN ISO/IEC 17025”認證，是檢測食品和飼料中霉菌毒素、二噁英和多氯聯苯等物質的國家級參考實驗室。它也是葡萄牙唯一一個對橄欖油進行感官分析的官方控制的實驗室，并得到了國際橄欖理事會（International Olive Council，IOC）對橄欖油物理化學和感官分析的認可。此外，該實驗室擁有唯一一臺用于食品真實性檢測工作的核磁共振光譜儀，它可以按照歐洲同位素數據庫的要求進行同位素分析[20]。

1.2.3.4 刑事警察權

根據葡萄牙經濟和就業(yè)部2012年8月23日發(fā)布的194/2012號規(guī)定[7]第十五條，ASAE擁有刑事警察權力，是一個刑事警察機構。這使其能夠快速有效地處理和打擊其職責范圍內的犯罪，并提起刑事訴訟。根據上述規(guī)定第三條，ASAE可以根據《刑事訴訟法》[21]的規(guī)定與司法當局合作，調查其管轄權范圍內的犯罪活動，并在發(fā)現現有證據所證事實不構成犯罪或沒有證據表明犯罪行為歸咎于當事人時停止調查。

盡管ASAE在刑事偵查方面是司法當局的助手，但在大多數情況下，它可以在司法當局采取行動之前就進行偵查。這一做法旨在保障在第一時間獲取并固定證據。ASAE的檢查人員和檢查部門的管理人員有權擁有和使用2006年2月23日發(fā)布的第5/2006號規(guī)定[22]中的除由國家分發(fā)的A類武器外的所有類別武器，在能夠防止其危害結果的情況下，可以采取必要的緊急行動行使刑事警察權力，以確保證據的保全并降低危害。值得強調的是，這些措施的目的是確保調查的有效性。如果證據不復存在，很明顯，調查的有效性可能會受到影響[23]。因此，ASAE在偵查階段行使刑事警察權主要體現在以下3 個方面：獲取證據；確認案件信息的真實有效性；搜查和扣押。關于證據，根據《刑事訴訟法》第249條第1款的規(guī)定，任何旨在確保證據手段的干預，都要遵守必要性和緊迫性原則。第3款則規(guī)定，即使在司法當局干預之后，擁有刑事警察權的機構也可以采取行動，以確保它們可以獲得最新證據。

1.2.3.5 處罰措施

ASAE所采取的常用處罰措施包括：暫停企業(yè)活動、罰款、禁止生產或在市場上投放產品、禁止使用場所、設備或工具等。處罰措施的選擇取決于違法者所做出的違法行為的危害性以及其曾經是否存在過類似違法行為。此外，根據第882/2004號條例[19]第54（3）條規(guī)定，對于ASAE做出的處罰決定，食品企業(yè)經營者在一定的時限和程序下有上訴的權利。

當案件涉及刑事侵權行為時，對于違法者的處罰措施將被提交給檢察院以采取進一步的措施。通常情況下，在這一過程中，ASAE被認為是該領域的權威機構，其建議對檢察官最終的決定有著至關重要的影響。

1.3 風險溝通的主要機構

在食品安全和保護消費者利益越來越受到公民、非政府組織、專業(yè)協會、國際貿易伙伴和商業(yè)組織關注的背景下，為了通過公開透明的食品立法清單，確立消費者、經濟經營者和貿易協會的信心，并且加強監(jiān)管部門與社會公眾之間的風險溝通，2014年5月，葡萄牙通過第5801/2014號法令[24]成立了CSA。該委員會由不同的主管部門、代表食品經營者的協會和代表消費者協會組成。其主要任務包括：1）增強消費者對食品的信心，為食品安全鏈條中的所有參與者建立開放和負責任的對話平臺；2）對食品安全采取足夠全面和綜合的方法，從而使食品鏈中的所有參與者都能實現相同的目標；3）支持國家主管當局，即通過對食品安全的意見和研究，維護人類健康和促進貿易發(fā)展；4）在一定情況下，采取必要的措施以確保危險食品不進入流通市場，保障國家市場的正常運作并保護國民健康；5）與消費者及其代表協會開展透明和客觀的對話，以避免其在面對與食品安全有關的危機時失去信心，通過發(fā)布公報或其他適當的傳播方式，協助ASAE進行風險評估和風險溝通[25]。

2 葡萄牙食品安全的行業(yè)治理考察

相比于我國食品監(jiān)管中政府占據相對主導位置的情況，葡萄牙的食品安全監(jiān)管體系更加豐富、多元，相關的行業(yè)協會以及企業(yè)的自我管理都在監(jiān)管體系中發(fā)揮著重要作用。

2.1 相關行業(yè)協會參與治理

葡萄牙的食品安全治理尤其重視行業(yè)協會在食品安全鏈條治理中的作用。葡萄牙的行業(yè)協會覆蓋面十分廣泛，小到動物復合食品協會，大到能涉及到基本所有工業(yè)食品的葡萄牙農業(yè)食品工業(yè)聯合協會。這些行業(yè)協會大多建立于20世紀60～90年代，并且會隨著行業(yè)的發(fā)展建立新領域的協會，其性質多為非盈利性機構，并脫離政府的管轄獨立存在，可以說葡萄牙在行業(yè)協會的建設和治理方面有著豐富的經驗。

以葡萄牙規(guī)模最大的食品類行業(yè)協會之一——葡萄牙農業(yè)食品工業(yè)聯合協會為例：該協會是一個非營利性私人協會，匯集了在葡萄牙經營的各種食品領域的協會和公司。它成立于1987年，幾十年來一直是食品領域最重要的參與者之一。與部分形同虛設的行業(yè)協會不同，葡萄牙農業(yè)食品工業(yè)聯合協會在促進該行業(yè)發(fā)展和協助進行食品安全治理方面都發(fā)揮了重要作用。它的任務包括：提供安全、營養(yǎng)、負擔得起和可持續(xù)的產品，幫助鞏固傳統和創(chuàng)新相結合的農產食品工業(yè)的競爭地位，從而增強消費者的信心及其在日常生活中的公認作用；在食品質量和安全，營養(yǎng)和健康，消費者信心和信息，出口和國際化，研究、發(fā)展和創(chuàng)新以及可持續(xù)性等方面捍衛(wèi)和促進會員的利益；以相關科學技術知識為基礎，為生成可靠信息做出貢獻，促進有效溝通，以確保對所有與農業(yè)食品政策相關的事項進行全面管理；與主要合作伙伴密切合作，促進對復雜的社會、經濟和環(huán)境變化帶來的挑戰(zhàn)采取全面和綜合的應對措施[26]。從具體做法上來看，葡萄牙農業(yè)食品工業(yè)聯合協會會定期對其會員進行檢查，以保證其生產食品的安全性。此外，該協會還建立網站、創(chuàng)建雜志并開辦電視節(jié)目以發(fā)布食品行業(yè)的相關資訊和統計數據，促進社會各界人士更好地了解該行業(yè)的最新動態(tài)，科普基礎知識。除此之外，該協會還會在全球范圍內資助、協助有利于促進食品行業(yè)健康發(fā)展、維護食品安全的項目及研究，從多方面、多角度完成其使命[27]。

2.2 食品生產企業(yè)的內部治理

由于歐盟以及國家當局對食品安全的嚴格監(jiān)管，企業(yè)對其所生產食品的食品安全的監(jiān)管顯得尤為重要。在葡萄牙，不同類型的食品企業(yè)都會根據自身的特點制定符合實際情況的個性化的食品安全自查體系，但其本質都是在HACCP的系統框架下。

葡萄牙通過第67/98號法令[28]確定實施HACCP體系，確立了食品必須遵守的一般衛(wèi)生規(guī)則。該法令規(guī)定了針對所有餐飲場所的《餐飲業(yè)良好衛(wèi)生規(guī)范》，盡管該規(guī)范已經被第113/2006號法令[29]所替代。但2004年，官方公布的關于食品衛(wèi)生和管理體系的第852/2004[4]和853/2004號[30]條例中仍然保留著HACCP體系在食品安全管理中的應用。

2.2.1 HACCP體系的先決要求

在HACCP系統應用于食品鏈的任何部門之前，必須有先決要求方案（prerequisite programs，PRPs），其內容可以包括適應食品衛(wèi)生法典的一般原則、適當的法典實踐守則和食品安全所要求的良好的衛(wèi)生條件[31]。在HACCP系統運行前，這些包括培訓在內的PRPs必須已經建立、充分運作并經過驗證，以便于順利實施HACCP體系[32]。

PRPs主要針對的是食品生產中的實際日常問題，即它們應該用于控制與餐飲環(huán)境（設施和結構、服務、人員、場所和設備）有關的風險，而HACCP應該用于控制與生產過程（儲存和準備）直接相關的風險[16]。

PRPs需要包括內部設施介紹、設施和設備的衛(wèi)生保持介紹、可追溯性等多個方面。其中，可追溯性是HACCP體系中十分重要的一個方面。根據2002年1月28日(EC) No 178/2002號條例[4]，可追溯性的定義是能夠檢測某類食品在生產、加工、分銷和銷售（包括初級生產）所有階段的來源并跟蹤其去向。為達到上述要求，食品生產企業(yè)需要對產品批次、原材料批次以及直接或間接接觸食品的包裝材料等各方面細節(jié)進行檢查、核實并記錄。

除了上述要求外，與生產銷售相關的水質、空氣質量、病蟲害和人員個人衛(wèi)生等各個方面都受到嚴格的監(jiān)督管理，以確保食品的安全衛(wèi)生，維護人民的健康。

2.2.2 HACCP體系的實施

HACCP體系的實際實施通常需要遵循以下7 個原則：1）危險分析；2）關鍵控制點的確定；3）確定臨界閾值；4）建立檢測系統；5）建立補救措施；6）建立核查程序；7）建立相關文件與記錄[33]。為了保證HACCP體系的順利實施，正確理解和解釋這些原則的確切含義是非常重要的。實際上，系統實現方法中有7 個步驟與HACCP的7 項原則直接相關[34]。另外，在7 個原則的基礎上又增加了5 個初步步驟，分別對應開展HACCP研究和規(guī)劃的團隊結構，以及與進行危險性分析相關的輔助信息的匯編[35]，例如確認其HACCP團隊的構成、對生產產品具體信息進行說明、確定產品的目標消費對象、構建生產流程圖以及現場檢查流程圖。

3 葡萄牙食品安全的消費者參與治理考察

在葡萄牙，消費者參與食品安全的治理被認為是最重要的環(huán)節(jié)之一[36]。作為食品生產、銷售鏈條的最后一個環(huán)節(jié)和食品安全保護的主體，消費者是最能夠反映食品安全治理成果以及治理中的問題的主體。充分發(fā)揮消費者在食品安全治理中的作用，有助于政府和行業(yè)通過不斷地審視反饋信息，從而更好地創(chuàng)新制度設計，發(fā)揮其規(guī)制效果。

為了使消費者更加積極地參與到國家治理中，更好地保障食品安全，1974年，葡萄牙的非官方組織建立起了葡萄牙消費者保護協會。該協會是為葡萄牙消費者發(fā)聲、捍衛(wèi)和代表他們權利的一個非營利性私營公益事業(yè)協會。該協會的總部位于里斯本，在全國范圍內有7 個區(qū)域機構代表，目前已擁有超過370 000 名會員，是葡萄牙捍衛(wèi)消費者權益的主要組織[37]。作為一個獨立的組織，其完全獨立于其他的政治經濟組織。高度的獨立性使葡萄牙消費者保護協會能更好地保護消費者權益，避免受到其他勢力的不當控制。

葡萄牙消費者保護協會有3 個主要任務，分別是促進消息傳遞、為消費者提供食品安全方面的培訓和教育、捍衛(wèi)消費者權利[38]。

具體來說，消費者可以通過該組織在與消費相關的問題上獲得免費信息和法律支持。這一做法有效保護了在消費維權案件中處于弱勢地位的消費者。此外，該組織也會定期發(fā)放雜志，幫助消費者更好地選擇產品或進行維權。在對消費者的教育和培訓上，該組織發(fā)起了2 個教育計劃：一個是針對成人和專業(yè)人士、市政當局、公司或其他組織開展培訓和培訓活動；另一個是針對青少年，旨在通過學校培訓提升全國各地的年輕消費者參與食品安全治理的能力[39]。消費者可以根據自身情況報名參加相應的培訓，豐富自身在消費者權益保護方面的知識，提升參與食品安全治理的能力。

除消費者委員會外，葡萄牙有關部門也設置了多樣化的消費者意見表達渠道，方便消費者參與到治理對話中。當消費者在城市中發(fā)生食品安全問題時，可以聯系當地的公共安全警察；當消費者在農村發(fā)生食品安全問題時，可以聯系共和國國民衛(wèi)隊進行處理。此外，根據葡萄牙第74/2017號法令[40]，如果消費者由于某種原因無法使用“投訴書”進行投訴，他們也可以通過填寫ASAE官網上的電子反饋單或者致電ASAE來進行投訴，多樣化的投訴渠道充分保證了消費者的建議監(jiān)督權能得到有效行使。

4 葡萄牙的食品安全治理對我國的借鑒意義

盡管我國國情與葡萄牙存在著一定的差異，但其在食品安全治理領域依然有著較為成熟的經驗可以供我國借鑒學習。

4.1 建立食品安全監(jiān)管總抓手，強化中央與地方的溝通

目前，我國的食品安全監(jiān)管權力機關呈現出三足鼎立的局面，即農業(yè)農村部負責初級農產品安全，國家市場監(jiān)督管理總局負責綜合性食品安全，國家衛(wèi)生健康委員會負責食品安全風險監(jiān)測和評估的多部門監(jiān)管體系[41]。《“十四五”市場監(jiān)管現代化規(guī)劃》中也提到，要強化跨部門綜合監(jiān)管，優(yōu)化監(jiān)管事項層級配置。然而，雖然我國已經通過相關規(guī)范性文件進一步明確了中央各部門及地方的職責分工，監(jiān)管部門間協調不足和利益沖突仍然存在[42]。一方面，3 個機構在處理食品安全問題上的銜接程序仍然存在一定的問題，并且由于職能的分散，3 個機構在協同工作上的效率也有待提高；另一方面，由于所關注的重點不同，中央和地方監(jiān)管機構在食品安全監(jiān)督管理政策以及相關信息的協調管理中仍然存在著一些信息不對稱的情況，以致實際協調效果不佳。

在該方面，葡萄牙的做法是賦予ASAE進行食品安全風險分析全過程的監(jiān)督管理權力，雖然食品安全監(jiān)管的每一個步驟以及不同行業(yè)的監(jiān)管由不同的機構進行，但是ASAE可以起到統領全局的作用，它所負責的工作貫穿風險分析的所有方面，即風險評估、風險溝通以及風險管理。

作為食品安全管理的總抓手，該ASAE除了對其所負責的部分進行監(jiān)管，也可以在必要的時候監(jiān)督管理食品生產、銷售鏈條上的每一個環(huán)節(jié)，甚至在必要時刻可以行使刑事權力來阻止危害發(fā)生。還可以依法對其職責范圍內的刑事案件進行調查并對其提起訴訟。這一形式有利于減少因為程序銜接問題導致的監(jiān)管資源浪費以及監(jiān)管責任不明的現象，充分發(fā)揮各部門之間的協同作用。

我國則將風險分析的3 個過程所對應的職責拆分，由農業(yè)農村部以及國家市場監(jiān)督管理總局主要負責風險管理，由國家衛(wèi)生健康委員會主要負責風險評估[43]，風險溝通方面的內容在我國現有監(jiān)管體系中尚不明確。此外，葡萄牙的地方監(jiān)管機構在基本原則的約束下有較為充分的自主權，在按照上級部門的要求進行監(jiān)管時，地方監(jiān)管機構可以在其權力范圍內開展他們認為適當的行動。因此，我國可以借鑒葡萄牙的做法，設立總攬食品安全監(jiān)管全局的機構，將風險分析的3 個部分進行更為有效地銜接，減少銜接過程中的權責不明、信息不對稱、效率偏低等問題。此外，可以賦予實際監(jiān)管機構一定的刑事權力，使其在履行職責的過程中更有效、快速地制止正在發(fā)生的危害食品安全的行為。并且可以賦予其根據司法機關的請求協助調查食品安全相關刑事案件的權力，使相關案件得到更迅速、妥善的處理。在中央與地方的協調上，雙方應加強溝通，就存在的問題及時反饋。另外，中央部門可以適當放權，在不影響國家整體食品安全監(jiān)管、符合食品安全監(jiān)管基本原則的基礎上，允許地方相關職責機構根據地區(qū)特點在其職能范圍內制定適合其地方的監(jiān)管要求。

4.2 建立全過程、互動式風險溝通機制

風險溝通是歐盟風險治理框架的重要構成部分，在歐盟，風險溝通所強調的溝通并不是單一化的監(jiān)管機構或者專家向消費者輸出其觀點和政策，而是強調多樣化的、全方位的互動式的溝通，食品生產、銷售以及監(jiān)管全鏈條中的主體都應該參與風險溝通，相互了解，形成良性的對話機制。

風險溝通是葡萄牙食品安全監(jiān)管中十分重要的一部分，呈現出高度透明化和多樣化的特點。除了設立專門分機構——CSA進行風險溝通外，政府的監(jiān)管機構、行業(yè)協會等也會將其監(jiān)管要求、監(jiān)管標準、監(jiān)管機構、監(jiān)管機構的組織架構、人員情況及其所聘請的行業(yè)專家等情況在其官方網站上進行詳細的說明。除了通過報紙、雜志進行相關信息宣傳外，他們還會通過電視節(jié)目，組織多樣化的線下見面、教育活動來促進彼此之間的深入交流。此外，也鼓勵消費者通過多種渠道反映其建議和訴求。

而在我國，多元化的風險溝通并沒有在食品安全風險治理體系中充分體現[44]。目前，我國食品安全事件的傳播過程存在公共溝通不暢的問題。食品安全事件發(fā)生后，由于食品事件的專業(yè)性和復雜性，加之相關監(jiān)管部門、鑒定機構等工作流程和工作效率上的問題，往往難以為復雜的食品安全事件提供及時的鑒定結果和緣由說明，繼而導致政府不能在事件發(fā)生后第一時間發(fā)聲[45]。在近5 年來發(fā)布的相關法律法規(guī)中，只有《國家突發(fā)事件應急體系建設“十三五”規(guī)劃》中提到需要加強風險溝通，可見目前我國尚未對風險溝通給予足夠的重視。在實際中，我國的風險溝通更多地體現在政府向消費者或者食品生產、銷售者傳達其既有的政策規(guī)定，而這種單向的傳達也往往是缺席的。此外，由于我國尚未形成食品安全監(jiān)管體系的高度透明化，因此在政策制定和行政監(jiān)管時的具體程序、評估標準、檢測要求等重要信息都不能被公眾所了解[46]。并且至今仍未形成一個供消費者一站式獲取信息的平臺，消費者仍處于通過網絡、電視、廣告等渠道獲取碎片化甚至虛假信息的階段，嚴重缺乏參與市場治理的基礎知識及能力[47]。這一情況使監(jiān)管者、執(zhí)行者與消費者之間存在一定的信息差，造成彼此之間的信任度較低。因此我國迫切需要通過制度變革建立起有效的風險溝通機制。

4.3 落實企業(yè)的食品安全主體責任，提高企業(yè)食品安全自治能力

傳統治理模式下，政府承擔了絕大部分的治理任務和治理責任，這無疑給政府施加了過多的監(jiān)管責任和壓力[48]。2022年9月22日國家市場監(jiān)督管理總局發(fā)布了《企業(yè)落實食品安全主體責任監(jiān)督管理規(guī)定》，該規(guī)定的出臺將推動企業(yè)進一步建立健全食品安全責任制，配齊配強食品安全管理人員，完善食品安全主體責任體系。這有利于抓住企業(yè)這個關鍵環(huán)節(jié)，推動其履職盡責，壓實企業(yè)主體責任，體現了我國對發(fā)揮企業(yè)在食品安全監(jiān)管中的責任的重視。

日前頻出的食品安全事件已經充分體現了我國企業(yè)在食品安全治理中的缺位。在葡萄牙，企業(yè)是食品安全治理中的重要一環(huán)，中大型食品企業(yè)均根據HACCP體系設有較為完善的食品安全自查機制。針對這一問題，首先應該引導企業(yè)樹立正確的經營理念，重視其社會責任，關注食品安全，主動將食品安全自我監(jiān)管作為其生產經營的重要部分。另外，雖然《企業(yè)落實食品安全主體責任監(jiān)督管理規(guī)定》明確指出了企業(yè)應盡的義務與職責，但要求仍然較為寬泛，沒有針對具體細節(jié)的做法要求。這方面可以借鑒葡萄牙的經驗，雖然要求相關企業(yè)建立完善的HACCP體系不符合我國現有國情，但可以學習其將企業(yè)在食品安全方面責任、做法明確化的做法?？梢酝ㄟ^立法進一步明確企業(yè)在食品生產、銷售過程中所必須采取的措施，例如與餐飲環(huán)境（設施和結構、服務、人員、場所和設備）有關的風險控制以及與生產過程有關的風險控制中的具體做法。這種具體、明確的要求不僅能幫助企業(yè)更好地履行其在食品安全監(jiān)管中的責任，也有利于為相關部門提供明確的企業(yè)檢查依據。

4.4 加強消費者在食品安全監(jiān)管中的實際參與度

近年來，我國政府逐漸意識到公眾參與在食品安全監(jiān)管中的重要性，我國相關決策也越來越強調公眾參與，例如，新修訂的《中華人民共和國食品安全法》中就多次提及有關消費者協會與消費者參與的內容。然而這種參與更多體現在形式或程序上，公眾很難在包括食品安全在內的專業(yè)事務領域中獲得實質性的發(fā)言權[49]。葡萄牙的實踐經驗表明，公眾也是社會治理的重要一部分，讓公眾參與決策、提出意見可以有效提升政策、制度的科學性，更好地推進政策的實施。除了進行有效的風險溝通來提升社會公民參與食品安全治理的主人翁意識，科學、有效地捍衛(wèi)自己的合法權利外，葡萄牙的消費者保護協會體系也較為完善，具有較強的借鑒意義。因此，我國首先應確立公眾參與的原則，鼓勵公眾廣泛地參與到食品安全監(jiān)管當中來，并且強調應合理有序地參與。此外，我國應該完善公眾參與的制度保障，用明確的制度賦予公眾參與監(jiān)管的權力，完善民意反映渠道，使不同背景的公眾都能平等地參與監(jiān)督，反映其真實的意愿與建議。除此之外，提升公眾相關科學知識的積累與政治參與能力也尤為重要。政府部門除了通過常規(guī)方式向公眾科普法律、法規(guī)以及相關政策外，還可以利用電視節(jié)目、線下講座、線下宣傳日、基層走訪等多樣化的渠道向公眾介紹與食品安全相關的各類知識，提高公眾的食品安全知識素養(yǎng)，正確應對食品安全事件。