《美國情報界全球威脅評估》報告演進(jìn)分析

黃婉澤

(戰(zhàn)略支援部隊信息工程大學(xué) 洛陽 471003)

0 引 言

自2006年以來,《美國情報界全球威脅評估》(Annual Threat Assessment of the U.S. Intelligence Community,以下簡稱《評估》)作為美國情報界向國會提交的年度例行報告[1](僅2020年未發(fā)布),在回顧和總結(jié)過去一年美國所面臨的威脅與挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上,也對未來一年內(nèi)優(yōu)先工作的重點做出了戰(zhàn)略判斷。因此,對歷年《評估》進(jìn)行縱向?qū)Ρ确治鲇兄谔骄拷陙砻绹{關(guān)注重點的變化情況,同時結(jié)合歷年情景對當(dāng)年《評估》進(jìn)行橫向分析,有助于總結(jié)出美國情報界確定其威脅重點的原因和規(guī)律,從而為我國的情報分析帶來啟示。

1 2006年至今《評估》結(jié)構(gòu)布局演進(jìn)分析

近18年來的《評估》在總體上有三點變化,一是在結(jié)構(gòu)安排上從無章可循到條理清晰,二是在關(guān)注重點上從以反恐為核心到關(guān)注多元化威脅,三是在內(nèi)容表達(dá)上從有失規(guī)范到綱舉目張。

1.1 追求規(guī)范,從無章可循到條理清晰

美國國家情報總監(jiān)辦公室迄今為止發(fā)布的17篇《評估》在形式上逐步規(guī)范,從最初的無章可循經(jīng)過逐年的改進(jìn)變得越發(fā)條理清晰,關(guān)注點越來越明確。這一點從《評估》的目錄設(shè)置和主題劃分中體現(xiàn)得最為明顯。2006年到2012年的《評估》都沒有設(shè)置目錄,直到2013年才設(shè)置了目錄。2013年以前的《評估》全球威脅與地區(qū)威脅交織敘述,主題劃分混亂,沒有固定格式。

從2013年《評估》開始,主題明確分為“全球威脅”和“地區(qū)威脅”兩大部分。其中“全球威脅”包括網(wǎng)絡(luò)威脅、恐怖主義和跨國有組織犯罪威脅、大規(guī)模殺傷性武器防擴(kuò)散威脅、反情報威脅、反空間威脅、自然資源威脅、健康與疫情威脅和大型暴力行為威脅等;“地區(qū)威脅”主要包括中東和北非、南亞、非洲、東亞、俄羅斯與歐亞大陸、拉丁美洲與加勒比海以及歐洲七個版塊。此后《評估》基本遵循這個格式進(jìn)行威脅評估,同時也會根據(jù)每年情況的不同進(jìn)行微調(diào)。

但從2021年開始,全球疫情的爆發(fā)打破了原有的評估格式,《評估》在原有的兩大威脅基礎(chǔ)上,新增了以熱點事件為核心的布局方式?！对u估》在對“跨國問題”和“沖突與動蕩”(從2021年開始,《評估》將“全球威脅”改為“跨國問題”,將“地區(qū)威脅”改為“沖突與動蕩”)兩大版塊進(jìn)行分析評估外,還將新冠疫情作為重點分析主題進(jìn)行威脅評估,同時也將中國、俄羅斯、伊朗以及朝鮮重點關(guān)注國家的威脅進(jìn)行了單獨評估。

1.2 開闊視角,從以反恐為核心到關(guān)注多元化威脅

迄今為止發(fā)布的17篇《評估》顯示,美國情報界關(guān)注的威脅視角越來越開闊,方向越來越多元。2001年的“9·11”事件讓美國情報界認(rèn)識到了恐怖主義等非傳統(tǒng)安全的嚴(yán)重威脅,因此2006年到2011年的《評估》主要把反恐為關(guān)注重點內(nèi)容。但是隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和現(xiàn)代高科技的發(fā)展,《評估》也逐漸將目光轉(zhuǎn)向到網(wǎng)絡(luò)、經(jīng)濟(jì)、能源、空間等多元化威脅上:2008年首次提出“網(wǎng)絡(luò)”威脅,2009年開始關(guān)注經(jīng)濟(jì)危機(jī)和環(huán)境安全,2010年提出“戰(zhàn)略健康挑戰(zhàn)與威脅”,2012年提出“反情報”威脅,2013年提出“反空間”威脅,2016年提出“技術(shù)”威脅[2],2017年首次提出“新興和顛覆性技術(shù)”威脅。下表更詳細(xì)地顯示了從2006年到2019年的《評估》非傳統(tǒng)安全威脅主題內(nèi)容占比的變化情況。從圖中可以明顯看出美國情報界對“恐怖主義”的關(guān)注有所下降,而在后期出現(xiàn)了更多新的威脅領(lǐng)域。2021年之后的《評估》對威脅的關(guān)注也趨于多元化,但更多的是將具體威脅與關(guān)鍵國家相結(jié)合進(jìn)行分析,即將各個威脅對象設(shè)置在國家威脅版塊下進(jìn)行針對性分析。

表1 2006-2019年 《美國情報界全球威脅評估》非傳統(tǒng)安全威脅內(nèi)容占比變化情況

1.3 突出重點,從有失規(guī)范到綱舉目張

2006年到2023年的《評估》中,在內(nèi)容展開和標(biāo)題概括的形式上發(fā)生了很大的改進(jìn),改進(jìn)過程可以分為四個階段。

第一階段是2006年至2008年,這三年的《評估》主要根據(jù)當(dāng)年形勢進(jìn)行威脅評估,沒有設(shè)置目錄,標(biāo)題也沒有進(jìn)行分級處理,一級和二級標(biāo)題的劃分較為混亂,整個報告的內(nèi)容呈現(xiàn)感很差。第二階段是2009年至2012年,這四年的《評估》將標(biāo)題進(jìn)行了十分清楚的處理,明確了內(nèi)容的劃分,但是仍然沒有目錄。第三階段是2013年至2019年,這七年的《評估》目錄明晰,標(biāo)題劃分清晰,內(nèi)容條理明確,提綱挈領(lǐng)。第四階段是2021年至今,2021年至2023年的《評估》一改往常的規(guī)范風(fēng)格,以突出熱點為特點,將全球威脅主要劃分為主要國家威脅、跨國問題和沖突與動蕩三個部分,同時重視對威脅主體的分析評估,將中國、俄羅斯、伊朗、朝鮮四個國家作為美國重點關(guān)注對象單獨列出。

2 2006年至今《評估》威脅內(nèi)容演進(jìn)分析

《評估》的威脅判斷隨著時代的發(fā)展和國際局勢的變化而變化。2006年以來,美國情報界對全球威脅的排列和分類方式不斷探索,從邏輯不鮮明的排列和分類,到明確分為“全球威脅”和“地區(qū)威脅”,再到采取將全球問題與特定重點國家相結(jié)合的方式進(jìn)行分析。本部分將從大國競爭對手、新興技術(shù)領(lǐng)域、防擴(kuò)散和恐怖主義以及全球跨國問題四個方面著重對歷年《評估》內(nèi)容變化的具體情況進(jìn)行分析。

2.1 大國競爭對手:對中國等重點國家長期關(guān)注,重視多元化威脅評估

從2006年開始,美國情報界就對中國、俄羅斯等國持續(xù)關(guān)注,還兼顧了恐怖主義、極端主義、疫情威脅、大規(guī)模殺傷性武器防擴(kuò)散等專題威脅。

2.1.1對中國的評估:在經(jīng)濟(jì)、軍事、全球影響力上逐步成為美國的競爭對手

美國情報界《評估》中對中國的持續(xù)關(guān)注可以分為三個階段。第一階段是從2006年到2011年,美國情報界主要把中國的威脅聚焦在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,重點關(guān)注中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展持續(xù)轉(zhuǎn)型。2006年《評估》認(rèn)為,“中國是一個迅速崛起的大國,全球影響力穩(wěn)步擴(kuò)大,可能在某個時候成為美國的同行競爭對手”。2008年《評估》認(rèn)為,“中國的戰(zhàn)略重點是維持經(jīng)濟(jì)增長和政治穩(wěn)定,從而加強(qiáng)中國的大國地位和維護(hù)其領(lǐng)土完整”,“中國的軍事力量現(xiàn)代化對美國及其盟國在亞洲地區(qū)的部隊造成了威脅”。

第二階段是從2012年到2017年,美國對中國的關(guān)注重心逐漸從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移到軍事領(lǐng)域,把關(guān)注重點放在中國軍隊現(xiàn)代化上。2012年《評估》還將臺灣問題單獨列出進(jìn)行軍事方面的分析。2012年《評估》顯示,美國情報界認(rèn)為中國在領(lǐng)土沖突上采取了強(qiáng)硬的態(tài)度和積極的外交政策。

第三階段是從2018年到2023年,美國對中國的關(guān)注不僅局限于經(jīng)濟(jì)和軍事領(lǐng)域,而是從全球競爭的角度,認(rèn)為中國對美國在全方面、各領(lǐng)域構(gòu)成威脅。從表2中可以看出,從2018年開始,美國情報界逐步加大了對中國的重視,從2018年到2019年占比從3.5%急速增加到了7.1%,而在2021年則直接增加到了11.1%。2018年《評估》也增加了對中俄關(guān)系、中國內(nèi)政、“全球影響力擴(kuò)張”、意識形態(tài)斗爭以及南海與臺灣問題這五個重點問題的分析。2021年至2023年《評估》則再次擴(kuò)大對中國的關(guān)注,其中包括“地區(qū)和全球行動的目標(biāo)意圖”、軍事實力、大規(guī)模殺傷性武器、空間能力、網(wǎng)絡(luò)能力、情報能力、影響力和“選舉干預(yù)”?？傮w來說,美國越來越重視對中國的評估,并認(rèn)為中國在國際舞臺上影響力越來越大,這已經(jīng)對美國造成了威脅,2021年10月美國中情局還成立了“中國任務(wù)中心”來更加具有針對性的研究中國。

表2 2006年至今《評估》中中國相關(guān)內(nèi)容占比變化情況

表3 2006年至今《評估》中俄羅斯相關(guān)內(nèi)容占比變化情況

表4 2006年至今《評估》中防擴(kuò)散相關(guān)內(nèi)容占比變化情況

表5 2006年至今《評估》中全球恐怖主義相關(guān)內(nèi)容占比變化情況

2.1.2對俄羅斯的評估:經(jīng)濟(jì)、外交、軍事并行發(fā)展基礎(chǔ)上,擴(kuò)大國際影響力

美國情報界對俄羅斯持續(xù)關(guān)注,早年的《評估》主要對俄羅斯的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、外交政策和軍事情況,后期逐漸又對俄羅斯的全球戰(zhàn)略等方面進(jìn)行深入評估。

在21世紀(jì)初期,美國情報界對2008年的俄羅斯總統(tǒng)選舉前期準(zhǔn)備十分關(guān)注。2008年,俄格戰(zhàn)爭的爆發(fā),美國情報界對俄羅斯持續(xù)關(guān)注。2011年是美國對俄羅斯關(guān)注增量轉(zhuǎn)折點,美國打擊基地組織取得了實質(zhì)性成果,同年普京參選總統(tǒng),并大力發(fā)展俄羅斯軍事力量,主張積極的外交政策,并在國際事務(wù)上一定程度同美國進(jìn)行合作。2011年左右,中俄關(guān)系全面發(fā)展并提升為“平等信任、相互支持、共同繁榮、世代友好的全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系”。2011年末,梅德韋杰夫提名普京參加總統(tǒng)選舉以及中俄關(guān)系提升直接觸動了美國情報界的神經(jīng),于是從2011年開始美國情報界對俄羅斯的評估更加重視,對俄羅斯的關(guān)注直線上升,美國認(rèn)為俄羅斯會采取各種策略來削弱美國的影響力,發(fā)展新的國際規(guī)范和伙伴關(guān)系,分裂西方國家聯(lián)盟。2013年末,烏克蘭危機(jī)爆發(fā),美國情報界對俄羅斯關(guān)注度達(dá)到又一峰值。而從2017年開始,特朗普上臺后,美國對俄羅斯的關(guān)注又開始上升,超越往年最高水平。

2.2 新興技術(shù)領(lǐng)域:當(dāng)前潛在威脅,美國的領(lǐng)導(dǎo)地位受到挑戰(zhàn)

隨著科技的發(fā)展,從2008年到2017年,網(wǎng)絡(luò)威脅、反空間、新興和顛覆性技術(shù)等內(nèi)容逐漸被納入評估范疇?？萍碱I(lǐng)域的不斷發(fā)展讓美國感到了恐懼,《評估》認(rèn)為中俄是其“同級競爭對手”。在技術(shù)領(lǐng)域中,《評估》尤為重視網(wǎng)絡(luò)技術(shù)帶來的威脅。2008年《評估》首次提出網(wǎng)絡(luò)威脅。2010年《評估》首次將網(wǎng)絡(luò)威脅放在首要位置,并提出對于網(wǎng)絡(luò)威脅有難以預(yù)知未知漏洞、對手能力逐漸增強(qiáng)、網(wǎng)絡(luò)威脅意識不夠、攻擊主體復(fù)雜多樣、滲透領(lǐng)域廣泛多元的防御難點。2013年《評估》顯示,網(wǎng)絡(luò)安全超越恐怖主義成為美國在非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的重中之重,這在“9·11”事件后尚屬首次[3]。2013年至2019年連續(xù)七年,《評估》持續(xù)將網(wǎng)絡(luò)威脅放在首要威脅[4]。其中在2015年將網(wǎng)絡(luò)威脅主體確定為俄羅斯、中國、伊朗、朝鮮、恐怖主義和犯罪分子。

對于除網(wǎng)絡(luò)技術(shù)之外的其他新興技術(shù),美國在近年也給予越來越多的重視2018年《評估》首次將“技術(shù)獲取和戰(zhàn)略性經(jīng)濟(jì)競爭”作為一個單獨專題進(jìn)行闡述。而在2019年的《評估》中,這一部分和“新興和顛覆性技術(shù)”合并且更名為“新興和顛覆性技術(shù)以及對經(jīng)濟(jì)競爭力的威脅”,從2018年的1%占比上升到4.2%,這體現(xiàn)出了美國對技術(shù)和經(jīng)濟(jì)競爭的重視。2018年2月,《評估》作出“美元升值和美國及歐洲貨幣政策正?；瘞淼馁Y本外流可能會抑制新興和發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的持續(xù)上揚(yáng)”的判斷,此后3月,美國總統(tǒng)特朗普指示美國貿(mào)易代表從中國進(jìn)口的商品征收關(guān)稅,中美貿(mào)易戰(zhàn)和科技戰(zhàn)打響。

2019年《評估》表示目前中國在技術(shù)領(lǐng)域正在不斷發(fā)展,美國相對中國的“科技優(yōu)勢”正在縮小。2021年《評估》也單獨將各種新興的技術(shù)列出,闡述美國科技霸權(quán)地位面臨的威脅與挑戰(zhàn),2022年《評估》則認(rèn)為各國新興技術(shù)的創(chuàng)新運(yùn)用直接威脅到了美國軍事力量的傳統(tǒng)支柱。新興技術(shù)的發(fā)展與應(yīng)用逐漸模糊了現(xiàn)代戰(zhàn)場的前方與后方,社交媒體情報樣式的出現(xiàn)也極大影響了各國在認(rèn)知領(lǐng)域的博弈。

近年,我國在科技領(lǐng)域不斷發(fā)展,成就舉世矚目,美國感到了極大的恐懼,不但大肆鼓吹“中國威脅論”,對華進(jìn)行經(jīng)濟(jì)和科技遏制,還發(fā)布了《關(guān)鍵和新興技術(shù)國家戰(zhàn)略》并且同中國在高精尖技術(shù)領(lǐng)域進(jìn)行了激烈的競爭,針對華為等中國企業(yè)進(jìn)行了大量技術(shù)封鎖,限制AI軟件出口,還限制荷蘭等外國芯片設(shè)備商對華出售設(shè)備。美國情報界認(rèn)為他們在技術(shù)上的優(yōu)勢已經(jīng)處于危險狀態(tài),因此采取一系列措施來維護(hù)其技術(shù)霸權(quán)。

2.3 防擴(kuò)散和恐怖主義:長期重點威脅,美國將持續(xù)關(guān)注重視

防擴(kuò)散和恐怖主義一直都是美國關(guān)注的重點領(lǐng)域,盡管世界政治局勢的變動讓傳統(tǒng)威脅更加突出、且中東恐怖勢力遭受沉重打擊,但是防擴(kuò)散和反恐仍然被美國視為維護(hù)安全的重要事項。

美國情報界一直將“防擴(kuò)散”列為重點關(guān)注項目,平均每年的關(guān)注度接近《評估》總體內(nèi)容的10%。2006年,伊朗核問題爭端突破了國際原子能機(jī)構(gòu)框架,同年朝鮮進(jìn)行了地下核試驗。這兩個事態(tài)表明,國際防止核擴(kuò)散努力遭遇重大挫折,因此美國對防擴(kuò)散的關(guān)注在2006年達(dá)到峰值。2008年的《評估》不僅只關(guān)注伊朗和朝鮮的核問題,還對印度和巴基斯坦的核問題進(jìn)行了重點評估,除此之外,還認(rèn)為需要關(guān)注恐怖分子對殺傷性武器的運(yùn)用。近年的《評估》顯示,美國也在防范恐怖分子使用生物和化學(xué)制劑對美國的CBRN威脅(化學(xué)、生物、放射、核武器威脅)。

美國情報界對恐怖主義的關(guān)注總體呈下滑趨勢,但是美國歷年《評估》仍然強(qiáng)調(diào)對恐怖主義的重視,以不小的比例分析恐怖主義威脅。這些年來,《評估》也對基地組織、“伊斯蘭國”、美國本土極端分子以及什葉派人員等持續(xù)關(guān)注。國際和美國本土的恐怖主義活動促使了美國情報界對恐怖主義的高度關(guān)注,同時情報界的高度關(guān)注也促進(jìn)了美國對恐怖主義的高度警覺和戰(zhàn)略關(guān)注。2021年《評估》認(rèn)為,“‘伊斯蘭國’和‘基地組織’仍然是對美國海外利益的最大遜尼派恐怖主義威脅,他們也在尋求在美國本土境內(nèi)發(fā)動襲擊的機(jī)會?！盵5]目前“伊斯蘭國”和“基地組織”是美國關(guān)注的兩大重點恐怖組織,《評估》表示對真主黨和種族極端暴力事件以及其背后的意識形態(tài)也將持續(xù)高度重視。

2.4 全球跨國問題:關(guān)注多元威脅,全面兼顧地區(qū)沖突和動蕩

在全球跨國問題方面,美國情報界歷年《評估》對能源、毒品走私、氣候變化、情報威脅等問題進(jìn)行了持之以恒的關(guān)注。在能源問題上,強(qiáng)勁的全球經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張正在推動著能源需求增長,“石油外交”“疫苗外交”等能源供應(yīng)鏈形式影響著國際地緣政治局勢;在毒品走私問題上,《評估》著重關(guān)注美國各種毒品的外國供應(yīng)商和黑市情況,分析毒品走私犯與極端和恐怖分子之間的聯(lián)系;在氣候變化問題上,生態(tài)退化和不斷變化的氣候?qū)⒗^續(xù)助長疾病的爆發(fā),威脅到糧食和水的安全,并加劇政治不穩(wěn)定和人道主義危機(jī);在情報威脅問題上,美國在國內(nèi)外的政治、軍事、經(jīng)濟(jì)和外交利益上都面臨著廣泛的外國情報威脅且中國和俄羅斯是其情報威脅最大的對手。在近兩年的報告中,新冠疫情也是美國當(dāng)前關(guān)注的重點威脅之一。2021年《評估》認(rèn)為,新冠疫情的爆發(fā)加劇了國家和社會的動蕩,導(dǎo)致國際移民激增,加劇了地緣政治緊張的局勢,中俄正借此機(jī)會爭奪優(yōu)勢和影響力,美國在政治、經(jīng)濟(jì)、外交、軍事、民生等各個領(lǐng)域都造成了十分嚴(yán)重的影響。

《評估》對全世界的地區(qū)沖突和動蕩也十分重視,《評估》將其評估地區(qū)分為東亞、俄羅斯與歐亞大陸、歐洲、中東與北非、南亞、撒哈拉以南的非洲以及西半球這七個版塊對世界地區(qū)沖突進(jìn)行威脅評估,主要對全球各地區(qū)的動蕩和沖突對美國和世界的影響進(jìn)行評估?？傮w來說,美國的威脅評估越來越呈現(xiàn)出多元全面的趨勢。

3 2006年至今《評估》演進(jìn)特點分析

《評估》是美國情報界集各家情報機(jī)構(gòu)之觀點而制定的全球針對性威脅評估,因此對《評估》演進(jìn)的特點分析,有助于更加準(zhǔn)確判斷美國目前的威脅關(guān)注重點及趨向。通過對2006年以來《評估》中結(jié)構(gòu)布局和威脅內(nèi)容的具體分析,可總結(jié)出歷年《評估》的演進(jìn)有以下特點:一是在威脅內(nèi)容上,更加注重威脅內(nèi)容的多元性、時效性、專題性;二是在戰(zhàn)略定位上,將重心逐漸轉(zhuǎn)移至大國競爭;三是在整體布局上,更加注重威脅對象安排的層次性。

3.1 在威脅內(nèi)容上,注重與時俱進(jìn),漸趨威脅重點專題化

隨著時代的變化和科技的發(fā)展,《評估》越來越注重威脅的時效性,逐漸將緊急首要的威脅形成單獨的專題。2006年至2008年,《評估》將恐怖主義作為主要威脅內(nèi)容但還未形成特定專題;2009年至2012年,《評估》將部分熱點內(nèi)容逐漸作為專題呈現(xiàn),2009年《評估》將全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)作為主要威脅專題,2010年《評估》將網(wǎng)絡(luò)威脅作為主要威脅專題;從2013年開始,《評估》將內(nèi)容劃分為“全球威脅”和“地區(qū)威脅”兩大板塊,開始針對長期威脅對象進(jìn)行持續(xù)觀察分析;直到2021年,《評估》打破原有內(nèi)容安排,將內(nèi)容按照重點專題進(jìn)行重組,主要分為關(guān)鍵國家專題、跨國熱點專題和地區(qū)沖突專題?！叭蛲{”板塊中與國家專題相關(guān)的能力性評估都直接轉(zhuǎn)移整合至國家專題進(jìn)行評估,其中包括網(wǎng)絡(luò)能力、大規(guī)模殺傷性武器、太空能力和影響力行動。而對于熱點內(nèi)容,2021年至2023年的《評估》則根據(jù)內(nèi)容的熱度和影響力將“健康安全威脅”和“氣候變化威脅”列為獨立專題進(jìn)行重點分析評估。

3.2 在戰(zhàn)略定位上,打破原有格局,增強(qiáng)關(guān)鍵國家針對性

在戰(zhàn)略定位上,《評估》根據(jù)不同時期的主要任務(wù)不斷打破原有格局,為新的威脅重點建立針對性格局,將重心從非傳統(tǒng)安全威脅逐漸轉(zhuǎn)移至傳統(tǒng)安全威脅。歷年《評估》形成了“恐怖主義威脅—美國經(jīng)濟(jì)危機(jī)—大國競爭威脅”的威脅重點變化鏈,采用了不同的格局進(jìn)行針對性分析。小布什執(zhí)政期間,美國情報界將威脅關(guān)注重心向非傳統(tǒng)安全問題傾斜,采用了以恐怖主義威脅分析為主的單極分析格局,2006年《評估》中“恐怖主義”及其相關(guān)威脅的分析比例高達(dá)30%。2008年,美國次貸危機(jī)引起美國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)利益受損,同時奧巴馬還致力于恢復(fù)美國全球霸權(quán)領(lǐng)導(dǎo)地位以維護(hù)美國全球利益,因此《評估》對經(jīng)濟(jì)危機(jī)和其他全球多元威脅進(jìn)行了重點關(guān)注,將經(jīng)濟(jì)上的威脅作為主要分析對象的同時,還兼顧傳統(tǒng)安全威脅與非傳統(tǒng)安全威脅,形成了多元威脅共同分析的格局。

拜登上臺后,《評估》的格局由“全球威脅”和“地區(qū)威脅”二分法的傳統(tǒng)劃分中走向威脅重點專題式劃分方法,將重點威脅國家直接作為專題進(jìn)行分析評估,增強(qiáng)了對威脅國家主體的針對性,提升了威脅評估主體的全面性和連貫性。根據(jù)美國2022年發(fā)布的《國家安全戰(zhàn)略》,美國將中國作為其“最重要的地緣政治挑戰(zhàn)”,認(rèn)為中國是“唯一一個既有重塑國際秩序意圖,又具備與之相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)、外交、軍事等力量來推進(jìn)這一目標(biāo)的國家”,將俄羅斯界定為“最直接且持續(xù)的威脅”,明確把伊朗視為危害全球穩(wěn)定的“較小專制大國”。從2021年開始,《評估》將大國競爭定為主要威脅方向,把中國、俄羅斯、伊朗和朝鮮單獨作為關(guān)鍵國家專題內(nèi)容列出,認(rèn)為中、俄的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)發(fā)展嚴(yán)重威脅到了美國在經(jīng)濟(jì)技術(shù)領(lǐng)域的霸權(quán),影響了美國在國際舞臺上的關(guān)鍵利益,因此《評估》將威脅重點放在大國競爭中的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)發(fā)展領(lǐng)域,《評估》的格局從多元化威脅共同分析逐漸向國家針對性分析轉(zhuǎn)變。

3.3 在整體布局上,重塑組織結(jié)構(gòu),提升威脅對象層次性

在整體布局上,《評估》通過調(diào)整威脅對象的結(jié)構(gòu)提升了威脅的層次性。2013年《評估》首次對組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行了重塑,形成了按照整體和局部劃分的“全球威脅”與“地區(qū)威脅”兩大部分,將全部跨國問題歸入“全球威脅”板塊內(nèi),其中包括網(wǎng)絡(luò)威脅、恐怖主義、大規(guī)模殺傷性武器等內(nèi)容,將關(guān)鍵國家威脅與地區(qū)沖突威脅歸入“地區(qū)威脅”。2021年《評估》再次重塑跨國問題,將“全球威脅”中與國家相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)、大規(guī)模殺傷性武器、反情報、反空間等能力性威脅整合至國家專題內(nèi),并將恐怖主義、人類健康、環(huán)境保護(hù)等威脅單獨作為跨國問題專題呈現(xiàn),同時還將“地區(qū)威脅”板塊重新整合,由全球關(guān)注轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕P(guān)注非洲、拉美、中東等地區(qū)的國家沖突?！对u估》對組織結(jié)構(gòu)的多次重塑越來越體現(xiàn)出威脅對象的層次性,表現(xiàn)出美國情報界對不同威脅的重視程度。根據(jù)近年《評估》的組織結(jié)構(gòu),可以看出其最重視的是中國、俄羅斯、伊朗、朝鮮四國對美國全球戰(zhàn)略上構(gòu)成的威脅;其次則是恐怖主義、全球衛(wèi)生事件以及環(huán)境保護(hù)事件對美國造成的威脅和其在全球展開的應(yīng)對性措施與合作;而對于部分地區(qū)沖突則予以相對較弱的關(guān)注。

4 2006年至今《評估》演進(jìn)動因分析

2006年以來,美國情報界歷年《評估》所形成的整體變化主要有科學(xué)技術(shù)、國際環(huán)境和國內(nèi)政治三種影響因素共同導(dǎo)致。全球新興技術(shù)的發(fā)展推動戰(zhàn)爭形態(tài)的轉(zhuǎn)變,引發(fā)了美國情報界對技術(shù)威脅的恐慌;全球形勢的變化引發(fā)國際大環(huán)境的變化,從外部影響美國情報界對威脅重點的判斷;國內(nèi)政治的變化影響美國國家內(nèi)部戰(zhàn)略的制定,從內(nèi)部影響美國情報界對威脅重點的判斷。

4.1 科學(xué)技術(shù)的發(fā)展與競爭導(dǎo)致《評估》格外重視技術(shù)威脅

網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、信息技術(shù)、人工智能、生物技術(shù)等新興技術(shù)的不斷涌現(xiàn)與發(fā)展,不僅便利了人民的生活,大幅度改變了人民的生活方式,同時也是大國競爭中的一項重要指標(biāo),不斷改變著大國對抗的方式,將未來戰(zhàn)爭的戰(zhàn)爭形態(tài)從信息化逐漸推向智能化。在全球各國技術(shù)不斷發(fā)展的浪潮中,美國情報界經(jīng)過細(xì)致的評估,認(rèn)為美國全球技術(shù)霸權(quán)地位受到了極大挑戰(zhàn),主要涉及網(wǎng)絡(luò)威脅、以人工智能為首的新興技術(shù)兩個方面。

一是網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展帶來新的挑戰(zhàn)。21世紀(jì)以來,網(wǎng)絡(luò)技術(shù)不斷發(fā)展,在技術(shù)水平不斷提升的同時,也出現(xiàn)了很多網(wǎng)絡(luò)漏洞。這些網(wǎng)絡(luò)漏洞一方面能夠幫助攻擊者隱藏身份,難以辨別其攻擊性質(zhì);另一方面未知網(wǎng)絡(luò)漏洞的也是網(wǎng)絡(luò)防御中難題。同時,網(wǎng)絡(luò)融合的趨勢也讓美國情報界感受到了新的危機(jī),網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和渠道的融合增加了信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)的互聯(lián)性,對關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的保密性也構(gòu)成了一定威脅[6]。除此之外,近十年來全球范圍內(nèi)分布式拒絕服務(wù)攻擊、網(wǎng)絡(luò)竊密、網(wǎng)絡(luò)釣魚等網(wǎng)絡(luò)攻擊事件大幅增加[7],網(wǎng)絡(luò)攻擊越來越成為國際對抗中的“先遣部隊”,在信息化戰(zhàn)爭中發(fā)揮著十分重要的作用。例如,在俄烏沖突正式爆發(fā)前,俄羅斯對烏克蘭多個政府網(wǎng)站展開了分布式拒絕服務(wù)攻擊,并多次擴(kuò)大攻擊范圍,后期還追加了數(shù)據(jù)擦除攻擊。

二是以人工智能為首的新興技術(shù)的快速發(fā)展。隨著人們生活需求的提高,科技也不斷發(fā)展,人工智能技術(shù)、信息通信技術(shù)、生物技術(shù)、空間與反空間技術(shù)等新興技術(shù)逐漸登上世界舞臺。這些技術(shù)的出現(xiàn)給世界帶來了一系列的經(jīng)濟(jì)、軍事、道德和社會問題,美國也因此將這些技術(shù)的出現(xiàn)和發(fā)展視為威脅。其中新興技術(shù)的軍事化加劇了傳統(tǒng)安全威脅。例如空間與反空間技術(shù)、人工智能技術(shù)、通信技術(shù)等技術(shù)不僅僅應(yīng)用于商用領(lǐng)域,也逐漸擴(kuò)展為軍用領(lǐng)域。將新興技術(shù)運(yùn)用到軍事領(lǐng)域是新的嘗試,可能會產(chǎn)生超越性的軍事技術(shù)進(jìn)步,也因此威脅了美國的技術(shù)霸權(quán)地位。此外,第五代無線網(wǎng)絡(luò)(5G)的產(chǎn)生加重了美國對自身技術(shù)競爭力的危機(jī)感。中國率先研發(fā)出的5G網(wǎng)絡(luò)給美國帶來了前所未有的危機(jī)感,美國主要擔(dān)心未來在中國主要研發(fā)的5G網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中美國數(shù)據(jù)的保密性和控制性,實際上就是美國在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中的信息霸權(quán)地位。

4.2 國際環(huán)境的變化推動《評估》戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)向大國競爭

國際局勢的變化是影響美國情報界對威脅關(guān)注重點確定與判斷的主要因素,其中主要涉及國際力量對比加深、新冠肺炎疫情爆發(fā)、地區(qū)動蕩沖突頻發(fā)這三個關(guān)鍵影響因素。

一是國際力量對比加速變化。在近十年中,中國在政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、科技等各個領(lǐng)域不斷發(fā)展并逐漸走在世界前列。隨著世界全球化的不斷加強(qiáng),以中國為代表的新興市場國家和發(fā)展中國家在全球經(jīng)濟(jì)占比不斷提升。近十年來,中國國內(nèi)生產(chǎn)總值已經(jīng)從2012年的11.3%上升到2022年的18.5%,穩(wěn)居世界第二。軍事領(lǐng)域,中國不斷進(jìn)行軍事現(xiàn)代化,培養(yǎng)優(yōu)秀軍事人才,研制高精尖軍事武器。在技術(shù)領(lǐng)域,中國企業(yè)和團(tuán)隊積極研究各種新興技術(shù),其中包括保持在世界前十的“神威·太湖之光”和“天河二號”超級計算機(jī)、第五代無線網(wǎng)絡(luò)技術(shù)。以中國為代表的的發(fā)展中國家的崛起形成了“東升西降”的國際力量變化趨勢,也給美國在全球的地位帶來了危機(jī)感。

二是新冠肺炎疫情影響深刻。新冠肺炎疫情的爆發(fā)不但給全球人類健康帶來了極大的沖擊,而且拖慢了全球化進(jìn)程的速度,嚴(yán)重阻礙了全球的發(fā)展。對美國來說,新冠肺炎疫情對美國國內(nèi)政治、國際政治、經(jīng)濟(jì)、社會等各個方面都有嚴(yán)重的沖擊。在國內(nèi)政治上,新冠疫情的爆發(fā)給美國帶來的恐慌、經(jīng)濟(jì)衰退以及特朗普政府的應(yīng)對措施,暴露出了特朗普政府的短板,這直接影響了美國此次大選,提升了拜登的支持率。約翰斯·霍普金斯大學(xué)的研究數(shù)據(jù)表明,截至2022年9月,美國是全球新冠病例和死亡人數(shù)最高的國家之一。在國際政治上,本次疫情中,中國不但在防控疫情上為全世界作出了模范,而且還對困難國家開展防疫物資的資助,因此美國認(rèn)為此次疫情提升了中國在國際上的話語權(quán),也將中國更加視為“戰(zhàn)略競爭對手”,并將戰(zhàn)略重心逐漸向大國競爭轉(zhuǎn)移。在經(jīng)濟(jì)上,疫情期間,除中國之外的世界主要經(jīng)濟(jì)體普遍出現(xiàn)負(fù)增長,全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇呈現(xiàn)不均衡特點,美國股票市場短期多次熔斷,美國國內(nèi)生產(chǎn)總值全球占比從疫情爆發(fā)以來有所下降。

三是地區(qū)動蕩沖突此起彼伏。新冠肺炎疫情爆發(fā)以來,大國著重解決國內(nèi)問題,因此地區(qū)權(quán)力的真空進(jìn)一步增加。中東地區(qū),美國從阿富汗撤軍后,域內(nèi)大國借機(jī)填補(bǔ)戰(zhàn)略真空地帶,地區(qū)矛盾進(jìn)一步激化;東歐地區(qū),俄烏沖突持續(xù)升級,巴赫穆特地區(qū)戰(zhàn)況仍然十分膠著,截至11月29日,雙方宣稱陣亡人數(shù)已達(dá)23萬;非洲地區(qū),埃塞俄比亞政府軍與提格雷人民解放陣線發(fā)生暴力沖突。盡管世界總體和平,但地區(qū)沖突的悲劇卻始終在上演,戰(zhàn)略地區(qū)沖突的結(jié)果也會影響美國在世界格局中的地位。因此,美國情報界對地區(qū)沖突帶來的威脅十分重視。

4.3 國內(nèi)政治的變遷促使《評估》威脅重點有所變化

美國國內(nèi)政治的變化也影響著美國情報界的判斷,決策者的傾向和執(zhí)政理念對《評估》的制定也有著較深的影響?！?·11”事件發(fā)生后,小布什政府將國家本土安全作為美國全球戰(zhàn)略的首要目標(biāo),全力反恐[8]。2004年,美國頒布《情報改革和防止恐怖主義法》,推進(jìn)了情報界從2006年開始每年對全球進(jìn)行威脅評估[9]。2006年2月,發(fā)布的《評估》中突顯了美國情報界認(rèn)為恐怖主義是美國面對的最主要的威脅,同時反恐戰(zhàn)爭是美國的首要任務(wù)。

在奧巴馬執(zhí)政期間,美國次貸危機(jī)引起美國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)利益受損,同時奧巴馬還致力于恢復(fù)美國全球霸權(quán)領(lǐng)導(dǎo)地位以維護(hù)美國全球利益。奧巴馬政府將戰(zhàn)略重點放在民生國計上面,同時把對外政策建立在恢復(fù)、繁榮美國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展戰(zhàn)略之上。同時,其戰(zhàn)略態(tài)勢意識從“美國治下和平”調(diào)整為“美國引領(lǐng)的多種力量共治”的國際格局[10],其戰(zhàn)略視野也逐漸從相對集中于以反恐為中心的軍事安全領(lǐng)域調(diào)整為強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)、教育、科技、能源、核安全、互聯(lián)網(wǎng)與太空活動等。因此《評估》對經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響與應(yīng)對以及全球多元威脅進(jìn)行了重點關(guān)注。

而在2017年之后,商人出身的特朗普對經(jīng)濟(jì)和新興科技十分重視,并且將“美國第一”作為其執(zhí)政理念,在戰(zhàn)略文件中也有所體現(xiàn)。因此《評估》將威脅重點放在大國競爭中的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)發(fā)展領(lǐng)域,認(rèn)為中國的經(jīng)濟(jì)技術(shù)崛起嚴(yán)重威脅到了美國在經(jīng)濟(jì)技術(shù)領(lǐng)域的霸權(quán),影響了美國在國際舞臺上的關(guān)鍵利益。美國情報界認(rèn)為他們的技術(shù)優(yōu)勢正在被中國趕超,岌岌可危,因此美國政府發(fā)布了《關(guān)鍵和新興技術(shù)國家戰(zhàn)略》等一系列措施來維護(hù)其技術(shù)霸權(quán)。拜登上臺之后,將國際戰(zhàn)略主要放在恢復(fù)美國全球化、修復(fù)盟友關(guān)系,維持美國領(lǐng)導(dǎo)地位和聯(lián)合盟友制衡中國上面,將戰(zhàn)略重點完全轉(zhuǎn)移至大國競爭上面。因此近兩年的《評估》也契合戰(zhàn)略需求,將重點競爭國家的威脅評估作為首要內(nèi)容以專題形式呈現(xiàn),同時兼顧了近年的熱點事件以及地區(qū)沖突。