老舊小區(qū)改造背景下舊城規(guī)劃研究

劉曉波

南昌市城市規(guī)劃設(shè)計研究總院集團(tuán)有限公司 江西 南昌 330000

我國將從快速擴(kuò)張的模式轉(zhuǎn)型內(nèi)涵發(fā)展的模式，改造方式從大拆大建的棚戶區(qū)改造轉(zhuǎn)向現(xiàn)如今的老舊小區(qū)改造，在此背景下，城市的規(guī)劃師應(yīng)靜下心來反思，城市的每一棟建筑都記憶著我們城市的發(fā)展，代表著一代人生活的過去、現(xiàn)在和未來，當(dāng)我們看著日新月異的城市，感慨高樓林立城市新空間的同時，突然發(fā)現(xiàn)城市的過去似乎留下的記憶太少太少。一個城市缺乏濃厚的歷史的根基，如何成為一個有競爭力的城市，一個城市沒有記憶的空間，若干年以后，人們將找不到過去，也無法了解真正的自己。

1 具備更新動力是推進(jìn)規(guī)劃的前提

對于城市舊城區(qū)而言，城市更新拆迀改建成本高，在資金壓力與錯綜復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)關(guān)系博弈中，更新改造的周期長，而且在過程中充滿變數(shù)，使得開發(fā)建設(shè)不確定性增強(qiáng)。編制舊城區(qū)規(guī)劃，如果不具備更新動力，編制的規(guī)劃落地性普遍偏弱。

早在2007年，老省政府大院地區(qū)就編制了控規(guī)，那時編制的思路是以拆為主，提出了許多美好的設(shè)想，比如道路盡可能的寬，不管實(shí)施性如何，統(tǒng)一表述“遠(yuǎn)期控制”，具體多遠(yuǎn)也沒個說法。而實(shí)際情況是，這個地區(qū)改造既沒有外在動力，也無內(nèi)在改造的需求，實(shí)施規(guī)劃往往找不到抓手，因此，在很長一段時間內(nèi)，規(guī)劃區(qū)并無明顯改善之處，規(guī)劃基本上是束之高閣。

直到2017年，規(guī)劃區(qū)才具備真正的更新動力，首先，棚戶區(qū)改造緊鑼密鼓的推進(jìn)，主要聚焦在城中村等三舊用地，屬于至上而下政策外力推動型改造，城市局部得到更新的同時，也為政府產(chǎn)生了一些經(jīng)濟(jì)效益。其次，城市軌道交通建設(shè)如火如荼，主要聚焦在軌道站點(diǎn)TOD開發(fā)，屬于地鐵建設(shè)的自我經(jīng)濟(jì)平衡，歸類于城市重大項(xiàng)目引發(fā)的更新內(nèi)在動力。以上這些更新往往就地塊論地塊提出開發(fā)條件，或多或少留下了一些隱患或遺憾。其三，主要動力是來自于省政府辦公區(qū)搬遷，位于核心區(qū)的土地價值凸顯，政府可以擺脫捉襟見肘式的更新，從而進(jìn)入全面提升功能實(shí)現(xiàn)舊城復(fù)興的目標(biāo)。很明顯，原規(guī)劃理念已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前的發(fā)展需要，因此作為城市主管部門抓住機(jī)遇，對南昌老省政府周邊地區(qū)啟動控規(guī)修編[1]。

2 多方力量構(gòu)建謹(jǐn)慎的規(guī)劃

2.1 利益關(guān)系

舊城區(qū)控規(guī)普遍存在權(quán)屬復(fù)雜、涉及面廣的問題，明確有關(guān)利益主體在特定區(qū)域的相互關(guān)系，是界定各主體的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系并形成相應(yīng)機(jī)制的前提。舊城區(qū)域作為一種社會復(fù)合的地域系統(tǒng)，存在公益性需求與地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展私利之間的矛盾，存在不同主體圍繞各自產(chǎn)權(quán)、公益環(huán)境和經(jīng)濟(jì)利益為基本內(nèi)容的復(fù)雜利益關(guān)系。發(fā)揮規(guī)劃的總協(xié)調(diào)作用，將引導(dǎo)舊城區(qū)原有利益主體關(guān)系格局發(fā)生深層次變化。將對利益主體之間權(quán)-責(zé)-利匹配關(guān)系進(jìn)行重構(gòu)，是形成不同主體間利益平衡和制約關(guān)系的重要途徑。

2.2 多方共謀

1、充分的部門協(xié)同

要充分考慮省政府機(jī)關(guān)事物管理局等省級機(jī)關(guān)的要求，服從省政府戰(zhàn)略的安排，規(guī)劃編制需要經(jīng)過前期座談、中期匯報、后期征求意見等過程，確保省級意圖銜接充分。涉及到針對省級權(quán)屬用地的重大決策要形成專題報省政府匯報。

緊密聯(lián)系地鐵建設(shè)部門，滿足地鐵建設(shè)的操作性要求。地鐵建設(shè)關(guān)系到城市的長遠(yuǎn)大局，在具體的建設(shè)過程中，存在著土地權(quán)屬人的博弈問題，如丁公路站在落地時就遇到了較大的阻力，受到權(quán)屬人安置需求、安置意愿等多方因素的影響，經(jīng)歷了較長的協(xié)調(diào)過程，實(shí)施方案數(shù)次變化，多方博弈后，地鐵站點(diǎn)采用南移方案。對于規(guī)劃而言，適時調(diào)整適應(yīng)實(shí)際情況是非常有必要的。

2、居民廣泛參與

組織成立由居民和專家廣泛參與的舊城更新組織，協(xié)助確定合理科學(xué)的更新方案。其參與方式可分兩個層面, 其一就是居民代表參加舊城更新委員會,保證更新方案能夠體現(xiàn)居民的意愿和利益。第二個層面就是在導(dǎo)向式逐步開發(fā)過程中, 居民對自己擁有產(chǎn)權(quán)的建筑在保持與更新方案一致的前提下, 也可以采用更靈活的更新手段, 使建筑風(fēng)格、裝飾在保持原有歷史風(fēng)貌的格調(diào)下更加多元化、時代化, 以便更易獲得新經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)從業(yè)者的青睞。

3、要謀求國際國內(nèi)高水平的理念，并形成可操作的規(guī)劃

2017年初，南昌市自然資源局進(jìn)行了城市設(shè)計國際招標(biāo)，邀請國內(nèi)知名設(shè)計單位參與，提供思路并提升理念。后續(xù)由當(dāng)?shù)厥煜な星榈氖袑僖?guī)劃設(shè)計研究總院進(jìn)行最后的控制性詳細(xì)規(guī)劃的深化工作，市屬規(guī)劃設(shè)計研究院更加了解所在城市，且在服務(wù)政府、服務(wù)市民、編制中應(yīng)變迅速。再加上當(dāng)?shù)匾?guī)劃主管部門的精心審查，多方力量形成高水平、可操作性的規(guī)劃[2]。

4、政府、居民及開發(fā)商利益的協(xié)調(diào)

政府、居民和開發(fā)商三者利益的協(xié)調(diào)是舊城更新成敗的關(guān)鍵。首先，政府收取土地出讓金，應(yīng)該作為整個地區(qū)更新的資金，用于前期投入和公共基礎(chǔ)設(shè)施投入。其次, 提倡導(dǎo)向式開發(fā)，優(yōu)選開發(fā)商。政府要在舊城方案確定之后, 選擇合適的開發(fā)商來執(zhí)行導(dǎo)向式逐步開發(fā)的更新方案。再次,政府應(yīng)授權(quán)前期成立的舊城更新委員會對開發(fā)商的開發(fā)過程進(jìn)行監(jiān)督, 使各方都能保持通暢的溝通和聯(lián)系。滿足原居民就業(yè)機(jī)會需求, 同時也使他們獲得固定資產(chǎn)的增值利益。同時，保存了舊城風(fēng)貌和文脈，使原居民的社會網(wǎng)絡(luò)得以完整保留，并保留了舊城區(qū)的原味性，最終實(shí)現(xiàn)政府、居民和開發(fā)商利益的多贏。

3 精準(zhǔn)把脈找出問題線索

3.1 地位識別

基地位于舊城中心區(qū)，緊鄰八一廣場，處在城市的兩條主要發(fā)展軸線八一大道和北京西路的交匯處，軌道1、2、4號線經(jīng)過規(guī)劃區(qū)，是典型的城市舊城核心。區(qū)內(nèi)人民公園是城市不可或缺的城市綠心、舊城之肺。規(guī)劃區(qū)商業(yè)商務(wù)、醫(yī)療健康、創(chuàng)意設(shè)計、休閑娛樂四大優(yōu)勢公共資源集聚優(yōu)勢明顯。另外有八一廣場、省政府、江西革命烈士紀(jì)念堂眾多的歷史資源，是體現(xiàn)南昌市八一建軍紅色文化，老省政府大院文化的重要地區(qū)。通過識別梳理出城市核心、舊城之肺、歷史傳承區(qū)、公共資源集聚區(qū)四大特征，有助于把準(zhǔn)未來定位[3-4]。

3.2 問題研判

1、省級中心遷出，城市功能需要重構(gòu)

老省政府辦公功能遷出后，出現(xiàn)了功能上的空白，處理不好將導(dǎo)致舊城區(qū)域的衰敗。因此規(guī)劃重點(diǎn)研究植入何種功能，才能填補(bǔ)該地區(qū)的空缺，從而達(dá)到激發(fā)活力，復(fù)興舊城的目的。

2、大院切割，帶來一系列的問題

省級各類單位大院切割導(dǎo)致地塊碎片化，功能分散，同時帶來交通不暢、缺乏活力等諸多城市問題。規(guī)劃區(qū)缺少聚心，城市商業(yè)功能和創(chuàng)新服務(wù)規(guī)模不足且未能形成特征性的極核，服務(wù)能級與所在區(qū)位不匹配。交通上南北向貫穿性主干交通缺乏，東西向通道不足，上下班高峰期極易造成交通擁堵。同時現(xiàn)狀八一廣場、人民公園、省體育館大院三大空間較為封閉，可達(dá)性差，未能完全融入城市中激發(fā)城市的活力。

3、傳統(tǒng)文化保護(hù)存在壓力

老省政府區(qū)域的街巷機(jī)理未提出保護(hù)的要求，在前期開發(fā)過程中，取消了原有的道路，導(dǎo)致區(qū)域肌理的突變，新與舊的聯(lián)系割裂，在一定程度上破壞了老省政府密路網(wǎng)的傳統(tǒng)格局。

4、人口密度較大，配套設(shè)施補(bǔ)齊難度大

舊城區(qū)城市人口密度大是一種常態(tài)，象南昌老省政府地區(qū)現(xiàn)狀人口密度為2.85萬人/平方公里，高密度人口對規(guī)劃區(qū)的公共配套設(shè)施帶來巨大壓力。城市公共產(chǎn)品與支撐設(shè)施在以經(jīng)濟(jì)效益為先的市場原則下投入不足，交通擁堵、服務(wù)能力低下等現(xiàn)象不斷出現(xiàn)[5-6]。

4 多要素融合的舊城更新策略

4.1 問題導(dǎo)向提升必要的功能

首先，是城市功能重構(gòu)。以規(guī)劃區(qū)的地位識別為基礎(chǔ)，充分依托區(qū)域中心條件、四大產(chǎn)業(yè)功能，從舊城更新的趨勢、存量發(fā)展的態(tài)勢、本底條件的優(yōu)勢等三勢分析推導(dǎo)出規(guī)劃區(qū)未來的定位和功能。通過引入健康、文旅、創(chuàng)新，做強(qiáng)商業(yè)、商務(wù)功能，五大功能塑造CAZ中央活動區(qū)，替代原有省級辦公功能，引動舊城復(fù)興。

其次，打破大院格局，把舊城封閉式大院交通轉(zhuǎn)向開放式的城市交通，并完善城市道路體系。為解決城市路網(wǎng)密度低，道路分布不均衡的問題，必須把封閉式大院交通轉(zhuǎn)向開放式的城市交通，同時基于結(jié)構(gòu)性需求，補(bǔ)齊十字主路，完善路網(wǎng)密度，加密次、支路網(wǎng)。

其三，補(bǔ)齊設(shè)施配套。體現(xiàn)新時期的要求，關(guān)注民生短板、智慧城市、城市安全等方面。通過政府出資購置閑置或低效建筑，為街道、社區(qū)文體活動場地提供獨(dú)立的空間，為設(shè)施周末對外開放提供條件，提髙公共服務(wù)設(shè)施的效率等。

圖1 歷史沿革

4.2 力求保留歷史的記憶

早在1927年北伐時期，規(guī)劃區(qū)是北伐軍新一軍營房所在地，1949年解放后，一段時期內(nèi)是南昌的飛機(jī)場，隨著南昌市東拓城區(qū)，陸續(xù)建設(shè)了老省政府、人民公園等核心功能，之后40多年一直是全省的核心。老省政府地區(qū)在南昌建設(shè)史有著重要的地位，是承載南昌人民深厚記憶的地方。因此，規(guī)劃提出了老省政府地塊保護(hù)性開發(fā)，尋求傳承和更新并重的模式。

首先是對城市機(jī)理的保護(hù)，城市肌理是城市在道路網(wǎng)、街區(qū)、節(jié)點(diǎn)、城市用地和發(fā)展軸等可見物質(zhì)實(shí)體以及其他不可見的非物質(zhì)因素上的特征。規(guī)劃對老省政府區(qū)域窄馬路密路網(wǎng)的格局進(jìn)行保護(hù)，道路斷面上維持原有省府大院內(nèi)道路肌理，充分利用原有街巷格局，采取人非共面的斷面形式，以盡可能保留原有省府大院內(nèi)道路的現(xiàn)有行道樹系統(tǒng)。

另外，對原有的辦公建筑，采用騰籠換鳥的方式，植入文化和創(chuàng)新服務(wù)功能，比如老省政府大樓，規(guī)劃為文化類建筑，各單位大樓植入創(chuàng)新服務(wù)職能等，使得老建筑得以保留，同時煥發(fā)出新的生機(jī)。

4.3 融合城市更新視角

摒棄 “大拆大建”的思路，采用“留、改、拆”并舉的更新方式。具體規(guī)劃時可以包含三個步驟：

第一步，確定保留更新用地，即用“微更新”的方式升級百姓生活環(huán)境。對于舊城區(qū)而言，通過對現(xiàn)狀和需求分析，有大部分的老舊小區(qū)是沒有必要進(jìn)行大的動作，只需要進(jìn)行微改造。這也是符合黨中央、國務(wù)院對城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的要求。

第二步，研判可改變功能建筑。運(yùn)用 “城市修補(bǔ)”的理念，圍繞 “讓人民群眾在城市生活中更方便、更舒心、更美好”的目標(biāo)，采用科學(xué)的規(guī)劃方法，以系統(tǒng)的、漸進(jìn)的、有針對性的方式，改善城市公共服務(wù)質(zhì)量，盡量利用閑置建筑植入必要的公共服務(wù)功能，讓老建筑煥發(fā)新的生機(jī)[7]。

第三步，在拆除建筑用地上，謀求城市修補(bǔ)，強(qiáng)短板。通常是通過問題導(dǎo)向和城市設(shè)計研究進(jìn)行綜合研判，要根據(jù)城市的經(jīng)濟(jì)實(shí)力以最小的代價確保主體功能實(shí)現(xiàn)。舊城區(qū)存在眾多的問題，功能、交通、民生等方方面有許多要做的事情，考慮到城市更新的難易程度，規(guī)劃對一些必須提升的功能，需要展開了更進(jìn)一步的實(shí)施性研究，實(shí)現(xiàn)以最小的代價確保主體功能實(shí)現(xiàn)的目的。重點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)效益和投入成本的比較，還有分步實(shí)施的可能性研究等方面。規(guī)劃重點(diǎn)對接包括醫(yī)療衛(wèi)生、中小學(xué)、養(yǎng)老、人防、5G等二十余項(xiàng)專項(xiàng)規(guī)劃，查漏補(bǔ)缺，補(bǔ)齊舊城區(qū)短板弱項(xiàng)[8]。

5 后續(xù)思考

綜上所述，舊城規(guī)劃重點(diǎn)聚焦在必要的功能提升、保留歷史記憶、城市更新融合等方面。但還有一些內(nèi)容也是不能忽視的，必要時需要增加若干專題的研究。一是實(shí)施保障機(jī)制研究。建立規(guī)劃區(qū)改造的協(xié)調(diào)組織，銜接好省級單位、市級各個部門的相關(guān)事宜。建立好拆遷補(bǔ)償機(jī)制，從區(qū)域范圍平衡規(guī)劃區(qū)改造的經(jīng)濟(jì)問題做好統(tǒng)籌。建立好規(guī)劃區(qū)歷史文化保護(hù)機(jī)制，對保護(hù)建筑改造，和新業(yè)態(tài)引入，給予支持的同時，要嚴(yán)格控制整體風(fēng)貌。二是實(shí)施時序和方法研究。提出分步實(shí)施策略，爭取成熟一片規(guī)劃一片建設(shè)一片。三是正負(fù)零三層空間研究。舊城規(guī)劃三層空間融合，才能最大限度的利用好空間并改善交通，有條件提出空間走廊的建設(shè)，形成三度空間優(yōu)化舊城區(qū)的交通組織。另外，考慮體育公園（原省體育館）地下空間的利用提出了設(shè)想。這些設(shè)想由于牽涉面廣，技術(shù)復(fù)雜，規(guī)劃缺乏落實(shí)性的內(nèi)容，還需要進(jìn)一步的專題細(xì)化研究。