基于農(nóng)村宅基地制度改革的農(nóng)民安置房模式研究

鄧福康 陳小芳

(1.Center for International Education, Philippine Christian University , Manila 0900, Philippines；2.宿州學(xué)院管理學(xué)院安徽·宿州234000)

農(nóng)村地區(qū)宏觀政策改革工作在落實(shí)開展中，需考慮各地主體自身利益，同時(shí)，還需結(jié)合農(nóng)村地區(qū)改革實(shí)踐要求，明確改革工作實(shí)踐方向。 農(nóng)民安置房模式，是轉(zhuǎn)變?cè)瓉斫粨Q模式，將農(nóng)民宅基地傳統(tǒng)置換方式轉(zhuǎn)變?yōu)榘仓梅绞健?這一舉措更具有針對(duì)性和精準(zhǔn)性，能夠確保宅基地資源有效應(yīng)用，并同步保障基層農(nóng)民得到妥善安置。 在制度改革過程中，各主體應(yīng)積極參與并明確自身責(zé)任，共同促進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革完善。

一、各利益相關(guān)者訴求分析

（一）農(nóng)民個(gè)體訴求分析

對(duì)基層群眾而言，宅基地制度改革會(huì)直接影響其生活狀態(tài)和經(jīng)濟(jì)收入狀態(tài)。 在整體改革歷程中，農(nóng)民群眾仍保有宅基地使用權(quán)，且使用規(guī)范逐步明確細(xì)化，這對(duì)于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展以及鄉(xiāng)村地區(qū)建設(shè)實(shí)踐工作都有重要促進(jìn)作用[1]。 另外，根據(jù)具體法規(guī)制度要求觀察可見， 現(xiàn)階段基于宅基地土地應(yīng)用匹配出臺(tái)法律具體為《土地管理法》《物權(quán)法》。 上述法律規(guī)范支撐農(nóng)民宅基地權(quán)利進(jìn)一步明確， 細(xì)化所有權(quán)類型， 但宅基地居住保障功能同時(shí)受到一定的影響，而財(cái)產(chǎn)功能強(qiáng)度過大，這是宅基地改革過程中制度改革需同步推進(jìn)并不斷完善之重要?jiǎng)右颉?從農(nóng)民個(gè)體自身方面來講， 大部分農(nóng)民群眾對(duì)居住需求相對(duì)更高。 因此，滿足基層群眾需求不僅是制度改革目標(biāo)所在，還能夠促進(jìn)鄉(xiāng)村振興政策穩(wěn)步有效落實(shí)。

（二）農(nóng)村集體組織訴求分析

從發(fā)展規(guī)律方面來講， 在新中國成立初期，宅基地所有權(quán)為私有性質(zhì)，且在一定時(shí)間內(nèi)持續(xù)。 隨著法律制度改革與經(jīng)濟(jì)發(fā)展推進(jìn)，農(nóng)村集體對(duì)宅基地具備一定所有權(quán)， 但集體經(jīng)濟(jì)組織隨社會(huì)發(fā)展，其自身功能有所弱化。 不同集體組織在新社會(huì)發(fā)展階段，需承擔(dān)不同類型工作職責(zé)，職能變化也使集體權(quán)力逐漸分化淡化。 直到合作社模式出現(xiàn)聯(lián)合社模式得到應(yīng)用，集體組織與資產(chǎn)經(jīng)營管理實(shí)現(xiàn)有機(jī)融合，這對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)活力提升與利用效率提升有重要促進(jìn)作用[2]。 可見，制度改革中現(xiàn)代化背景下，農(nóng)村集體組織也能為制度改革提供便利，需相關(guān)改革部門與基層工作者對(duì)農(nóng)村集體組織職能變化問題與功能發(fā)揮問題進(jìn)行充分分析。 以此為基礎(chǔ)，充分考慮農(nóng)村集體組織利益需求，找準(zhǔn)制度改革切入點(diǎn)，明確制度改革方法。

（三）政府部門訴求分析

政府部門在主導(dǎo)改革工作、提升改革質(zhì)量過程中發(fā)揮重要作用。 政府部門基于具體改革工作需結(jié)合實(shí)際把握要點(diǎn)。 具體來說，政府部門在宅基地制度改革中所需把握的要點(diǎn)工作要求包括以下內(nèi)容①：政府應(yīng)明確自身所代表利益，將全社會(huì)公共利益的維護(hù)和保持定位為工作目標(biāo)，并通過有效推進(jìn)相應(yīng)政策措施，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益最大化目標(biāo)。 除此之外，政府部門在不同社會(huì)發(fā)展階段也需明確自身相關(guān)工作開展要點(diǎn)。 例如，新中國成立初期，生存保障是土地分配之核心目標(biāo)，需保證由政府直接將土地分給農(nóng)民群眾。 而隨著改革開放進(jìn)程有效推進(jìn)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐步分散，逐步松散[3]，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位。 只有不斷改革，不斷創(chuàng)新，才能更好發(fā)揮政府職能，更充分體現(xiàn)政府地位。 回歸到本文核心問題，宅基地權(quán)力規(guī)劃問題上，政府部門在宅基地權(quán)力規(guī)劃中，應(yīng)滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與農(nóng)民個(gè)體利益保障兩方面基本要求②。 政府基層工作者應(yīng)明確工作開展目標(biāo)，在結(jié)合實(shí)踐中解決實(shí)際問題，落實(shí)開展各方面工作。

二、農(nóng)村宅基地制度改革工作要點(diǎn)分析

（一）滿足各類主體需求，實(shí)現(xiàn)制度改革

在制度改革中，有償補(bǔ)充制度是改革工作要點(diǎn)之一。 滿足各類主體需求時(shí)，只有保證制度涉及多個(gè)主體并實(shí)現(xiàn)多主體保障， 才能有效發(fā)揮制度作用。 具體來說，在制度改革中，為了滿足各主體需求，需要把握以下兩方面要點(diǎn)：第一，滿足農(nóng)村從業(yè)者主體利益。 農(nóng)村從業(yè)者在宅基地使用過程中應(yīng)規(guī)范形成有償使用制度。 這不僅適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，也能促使農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)有資源有效利用。 宅基地有效利用，應(yīng)注重細(xì)節(jié)工作落實(shí)，即通過對(duì)利益主體細(xì)分與規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)有償使用。 收取費(fèi)用時(shí)，也需結(jié)合主體要求進(jìn)行差異化收費(fèi)。 從本質(zhì)上而言，宅基地有償使用之功能主要集中在，幫助農(nóng)民獲得基本生存空間，減輕其生活負(fù)擔(dān)方面。 因此，有償使用應(yīng)當(dāng)以不增加農(nóng)民基本生存空間負(fù)擔(dān)為目標(biāo)進(jìn)行費(fèi)用收取標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立。 除此之外，費(fèi)用收取時(shí)，面積超準(zhǔn)與多宅農(nóng)戶應(yīng)當(dāng)優(yōu)先執(zhí)行這一政策。 在具體執(zhí)行政策時(shí)， 需對(duì)國家宏觀面積使用限額進(jìn)行及時(shí)了解，并同步按照農(nóng)戶實(shí)際占用宅基地面積，對(duì)超出部分征收相應(yīng)費(fèi)用。 收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制定時(shí)，需與農(nóng)民群眾做好有效溝通， 在履行收費(fèi)程序并明確收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)后，執(zhí)行落實(shí)相關(guān)工作。 同時(shí)，村集體組織應(yīng)結(jié)合法律條例和新增宅基地審批流程，對(duì)不滿足相關(guān)申請(qǐng)條件但已出現(xiàn)一戶多宅情況的農(nóng)戶進(jìn)行多占宅基地使用費(fèi)用的收取，或通過溝通協(xié)商要求這部分基層群眾退還宅基地。 一方面有效保證這一主體之利益，另一方面避免相關(guān)宅基地土地資源出現(xiàn)浪費(fèi)多占問題。第二，滿足進(jìn)城農(nóng)民工利益。進(jìn)城農(nóng)民工由于其個(gè)人已進(jìn)城務(wù)工，因此宅基地出現(xiàn)閑置現(xiàn)象。 這時(shí)，有償退出或資格保留問題應(yīng)提上日程進(jìn)行探討[4]，確保尊重農(nóng)民群眾自身意愿，并有效履行宅基地退出手續(xù)。 在我國法律規(guī)范中，對(duì)農(nóng)民宅基地永久使用資格進(jìn)行明確規(guī)定。 而進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民在未來發(fā)展方面具有顯著不確定性，因此，可能會(huì)影響其宅基地退出意愿履行狀態(tài)。 在推進(jìn)具體改革工作時(shí)，應(yīng)充分尊重這部分農(nóng)民群眾的退出意愿，尤其是對(duì)愿意主動(dòng)退出宅基地的農(nóng)民群眾與家庭，要及時(shí)進(jìn)行補(bǔ)償。 補(bǔ)償形式可與群眾進(jìn)行自主商議，具體來說，補(bǔ)償方式包括安置補(bǔ)償或貨幣補(bǔ)償。 與此同時(shí)，還應(yīng)注重保障體系與制度同步建立，幫助農(nóng)民群眾打消相關(guān)顧慮。 若部分農(nóng)民群眾表示無法自主退出宅基地，應(yīng)按規(guī)定繼續(xù)保留其作為集體成員時(shí)所擁有的宅基地， 并鼓勵(lì)其一方面保留自主使用權(quán)，一方面積極參加市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，促使閑置宅基地得到有效激活，幫助進(jìn)城農(nóng)民群體創(chuàng)造多元財(cái)產(chǎn)收入渠道[5]。

（二）實(shí)現(xiàn)宅基地科學(xué)管理，增強(qiáng)農(nóng)村集體權(quán)利

宅基地區(qū)域科學(xué)管理是進(jìn)一步激發(fā)宅基地應(yīng)用功能，并提升宅基地應(yīng)用有效性的科學(xué)路徑。 在宅基地建設(shè)過程中，應(yīng)注重宅基地區(qū)域內(nèi)有效管理工作，并把握管理工作要點(diǎn)。 具體來說，宅基地管理工作要點(diǎn)包括以下兩部分內(nèi)容：第一，針對(duì)宅基地建立專項(xiàng)基金庫。 宅基地作為農(nóng)村集體資產(chǎn)，需通過設(shè)立專項(xiàng)基金，為改革中宅基地退出補(bǔ)償工作開展提供便利條件。 從實(shí)際出發(fā)來講，宅基地使用費(fèi)與退出補(bǔ)償費(fèi)存在額度不等現(xiàn)象。 因此，建立專項(xiàng)資金庫，也有利于實(shí)現(xiàn)資金有效管理，提升宅基地資金管理效率與質(zhì)量。 在具體管理工作開展過程中。 農(nóng)村集體組織需承擔(dān)起費(fèi)用收取與補(bǔ)償發(fā)放工作。 同時(shí)還應(yīng)對(duì)政府部門撥款產(chǎn)生的宅基地復(fù)墾費(fèi)用等補(bǔ)貼費(fèi)用進(jìn)行有效管理，確保宅基地改革制度背景下， 多方面實(shí)踐工作在開展中獲得良好效果，同時(shí)，確保通過資金管理與專項(xiàng)資金支持實(shí)現(xiàn)增值收益有效分配。 第二，針對(duì)宅基地區(qū)域?qū)嵤┛茖W(xué)管理，這方面工作要點(diǎn)強(qiáng)調(diào)，農(nóng)村集體組織需嚴(yán)格執(zhí)行宅基地管理工作要求，結(jié)合宅基地初次分配與后期整理方面工作要點(diǎn)把握工作內(nèi)容。 具體來說，初次分配階段，農(nóng)村集體需嚴(yán)格按照規(guī)范要求，并結(jié)合政策宏觀內(nèi)容履行宅基地使用權(quán)分配工作，嚴(yán)格按照系統(tǒng)化審批流程完成新增宅基地使用權(quán)審批工作，確保宅基地資源在實(shí)踐應(yīng)用中得到有效審批與分配。 除此之外，宅基地有效整理工作主要強(qiáng)調(diào)，對(duì)荒廢土地面積進(jìn)行有效整理。 另外，對(duì)一部分已退出宅基地，但同時(shí)滿足宅基地復(fù)墾開發(fā)要求的土地資源要進(jìn)行充分利用，積極組織力量完成復(fù)墾開發(fā)工作。 最后，存量宅基地也應(yīng)在改革工作落實(shí)中有效激活。 通過集體組織推進(jìn)相關(guān)工作流程，促使存量宅基地在農(nóng)村區(qū)域內(nèi)有效運(yùn)用，相關(guān)土地資源也應(yīng)得到同步保護(hù)。 總的來說，在宅基地管理工作開展時(shí)，一方面要結(jié)合實(shí)際分析農(nóng)民群眾宅基地應(yīng)用需求是否得到滿足；另一方面，要保證在滿足農(nóng)民群眾住房保障需求后， 進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)工作思路創(chuàng)新，將部分閑置宅基地轉(zhuǎn)入集體經(jīng)營性建設(shè)用地范圍，實(shí)現(xiàn)宅基地資源與市場(chǎng)接軌，幫助農(nóng)民群眾開發(fā)創(chuàng)收渠道[6]。

（三）有效轉(zhuǎn)變政府職能，提升宅基地收益分配合理性

政府職能與轉(zhuǎn)變工作需各方主體協(xié)調(diào)配合。 另外，在新政策制度頒布后，政府部門也要結(jié)合制度規(guī)范要求以及宅基地問題處理要求進(jìn)行職能有效轉(zhuǎn)變。 具體來說，政府職能轉(zhuǎn)變要點(diǎn)包括以下幾方面內(nèi)容：第一，政府應(yīng)積極引導(dǎo)制度改革。 政府部門具有宏觀調(diào)控作用。 只有政府發(fā)揮引導(dǎo)作用，才能確?；鶎硬块T和工作者及時(shí)跟進(jìn)落實(shí)相關(guān)工作要求。 因此，政府部門可通過適當(dāng)下放組織權(quán)力，將集體和基層農(nóng)民與改革工作實(shí)現(xiàn)有效聯(lián)動(dòng)，促使制度在農(nóng)村集體與農(nóng)民群眾個(gè)體中協(xié)調(diào)完善，并最終得以執(zhí)行。 第二，政府部門還應(yīng)從資金資源角度進(jìn)行補(bǔ)貼。 通過加大補(bǔ)貼政策與資金支持力度，為宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)行以及宅基地資金庫建設(shè)提供保障。 政府還應(yīng)充分發(fā)揮監(jiān)督管理職能，結(jié)合實(shí)際對(duì)宅基地使用基金以及制度改革落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督管理。 而關(guān)于所獲取收益分配工作具體要點(diǎn)，具體如下：第一，由于政府主導(dǎo)參與相關(guān)改革工作，因此在獲取收益分配時(shí)，政府也應(yīng)具備參與權(quán)，但分配工作要以保障基層農(nóng)民群眾利益為基本前提。 具體收益分配工作中，一方面要結(jié)合留存資金總量情況實(shí)現(xiàn)資金合理有效分配；另一方面，要有效控制分配額度比例。 第二，參與收益分配時(shí)要重視稅收環(huán)節(jié)工作。 這項(xiàng)工作組織落實(shí)時(shí)，關(guān)鍵要點(diǎn)在于將存量宅基地實(shí)現(xiàn)功能效果轉(zhuǎn)變，使其參與經(jīng)營性建設(shè)用地應(yīng)用范圍。 在這一改革過程中，宅基地獲取的收益可通過稅收形式實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)收益分享。

三、農(nóng)民安置房模式運(yùn)用策略

（一）制度改革推進(jìn)中基層群眾反饋情況分析

本文以某二線城市縣級(jí)區(qū)域農(nóng)村地區(qū)為背景開展調(diào)查研究。 調(diào)查研究范圍覆蓋區(qū)域內(nèi)5 個(gè)村鎮(zhèn)，共有農(nóng)戶1073 戶，總?cè)藬?shù)3215 人，其中農(nóng)業(yè)人口占比達(dá)80%以上。 研究區(qū)域內(nèi)土地情況如下：一個(gè)具體村鎮(zhèn)所占有土地資源面積達(dá)903.25 公頃，居民點(diǎn)占地83.55 公頃，人均耕地面積達(dá)881.14m2，宅基地?cái)?shù)量為1096 宗， 單獨(dú)農(nóng)戶宅基地占據(jù)面積達(dá)到432.3m2。 區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出均衡性不足現(xiàn)象。主要表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)功能差異明顯。 雖然農(nóng)村地區(qū)山區(qū)區(qū)域有一定旅游自然資源，但部分平原地區(qū)以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)耕作為主業(yè)。 農(nóng)民群眾收入也具有差異化特征。 部分基層群眾收入來源于農(nóng)家院經(jīng)營，并有部分農(nóng)民群眾仍以糧食作物收入為主要來源。 另外，部分外出打工農(nóng)民群眾以打工收入為經(jīng)濟(jì)來源主體。 現(xiàn)階段形成多種不同類型收入渠道同步呈現(xiàn)之趨勢(shì)。 下表1 為地區(qū)問卷調(diào)查實(shí)際情況統(tǒng)計(jì)表，通過觀察分析可知，大部分基層群眾選擇支持有償退出，而購置安置房也是部分基層群眾提出的現(xiàn)實(shí)需求。 但從實(shí)際情況來看，仍有部分農(nóng)民群眾保持中立態(tài)度， 這也預(yù)示著制度改革與安置房模式運(yùn)用，需進(jìn)一步推進(jìn)落實(shí)。

表1 宅基地有償退出及安置房服從安排情況

（二）安置房模式運(yùn)用要點(diǎn)策略探討

1.解決融資問題，提升安置房模式運(yùn)用有效性

融資問題是安置房這類福利性用房所面臨的重要問題。 在安置房的福利性質(zhì)背景下，一般商品房所用融資渠道無法同步應(yīng)用。 另外，安置房融資時(shí)，農(nóng)民群眾購房貸款環(huán)節(jié)操作存在問題。 大部分農(nóng)民群眾對(duì)于購房貸款環(huán)節(jié)手續(xù)缺乏全面認(rèn)知，同時(shí)對(duì)相關(guān)法規(guī)政策要求也缺乏充分學(xué)習(xí)和了解。 因此，采取針對(duì)性措施解決融資問題，是提升安置房模式運(yùn)用成效之有效策略。 從本質(zhì)上來說，此種問題的解決需要政府部門發(fā)揮主導(dǎo)作用，通過籌集資金提供福利性資金支持，同時(shí)，拓寬資金渠道，為優(yōu)化安置房模式融資環(huán)節(jié)工作質(zhì)量提供保障。 除此之外，抵押融資也可基于一部分宅基地?fù)碛姓咿r(nóng)民群眾進(jìn)行組織落實(shí)。 通過抵押宅基地方式獲得資金方面相應(yīng)支持，實(shí)現(xiàn)融資環(huán)節(jié)工作質(zhì)量與工作效率方面同步提升。 另外，福利性質(zhì)背景下，融資效率也可基于政府宏觀調(diào)控實(shí)現(xiàn)提升。

2.解決安置房流轉(zhuǎn)問題，明確研究實(shí)踐方向

安置房模式運(yùn)用中，農(nóng)民安置房流轉(zhuǎn)問題需有效解決。 現(xiàn)階段，傳統(tǒng)情況下宅基地?fù)Q房模式運(yùn)用比例逐漸降低，宅基地置換樓房時(shí)，樓房屬于國有土地，從性質(zhì)上分屬于商品房。 但安置所用宅基地用房中，政府補(bǔ)貼性投入是支持這部分房屋資源利用率，提升房屋應(yīng)用有效性的科學(xué)策略。 在建設(shè)安置用房后，國有建設(shè)用地被一定程度占用，農(nóng)民購房成本因此有所提升。 這會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民在接受安置房政策時(shí)出現(xiàn)猶豫或抵觸情緒，不利于安置工作進(jìn)一步推進(jìn)落實(shí)。 同時(shí)，農(nóng)民群眾可能還會(huì)產(chǎn)生一定程度的負(fù)面主觀感受與思想認(rèn)知，不利于宅基地退還工作進(jìn)一步推進(jìn)。 除此之外，安置房產(chǎn)權(quán)性質(zhì)在屬性研究尚有待進(jìn)一步提升，目前還未針對(duì)安置房產(chǎn)權(quán)性質(zhì)形成明確定位和定性，就會(huì)導(dǎo)致其在流轉(zhuǎn)過程中受到多方面阻力，也需要通過設(shè)置有效限制條件，保障基層農(nóng)民群眾利益。

3.鼓勵(lì)農(nóng)民群眾積極參與有效保障群眾權(quán)益。

農(nóng)民群眾有效參與對(duì)于安置房政策落實(shí)執(zhí)行有重要推動(dòng)作用。 積極鼓勵(lì)農(nóng)民群眾參與具體實(shí)踐工作，不僅能夠幫助獲取更多信息，同時(shí)，一些政策措施宣傳推廣工作也能夠同步推進(jìn)。 宅基地制度改革成果也可基于群眾參與得到有效保障。 農(nóng)民群眾在參與改革實(shí)踐時(shí)，也會(huì)感受到自身主體利益得到充分保障， 其對(duì)制度改革工作也會(huì)產(chǎn)生更高認(rèn)同感，這有利于引導(dǎo)農(nóng)民群眾適應(yīng)制度改革，提升自身服從改革依從性[7]。

結(jié) 語

綜合本文分析結(jié)果可知，農(nóng)村地區(qū)宅基地制度改革需關(guān)注各方主體利益， 通過保障各方主體利益，協(xié)調(diào)各方主體關(guān)系，完成具體制度改革過程，并進(jìn)一步運(yùn)用安置房模式提升改革力度，為宅基地制度改革質(zhì)量優(yōu)化提供支持。 只要各方主體能共同積極參與，改革工作推進(jìn)效率必然會(huì)有所提升。