任務(wù)驅(qū)動(dòng)型區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理模式的演化與比較
——以京津冀環(huán)境合作為例

陳潤羊

（蘭州財(cái)經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，甘肅 蘭州 730101）

黨的二十大報(bào)告指出，人與自然和諧共生是中國式現(xiàn)代化的鮮明特色和本質(zhì)要求之一，而區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理是中國式環(huán)境治理現(xiàn)代化的具體體現(xiàn)和生動(dòng)實(shí)踐。經(jīng)過多年的積極探索，我國環(huán)境治理體系不斷得到完善，而在區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的區(qū)域?qū)嵺`中，也不斷催生、演化出來了相應(yīng)的治理模式。總結(jié)提煉區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理模式，既是深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、推進(jìn)國家環(huán)境治理體系和治理能力的現(xiàn)實(shí)需要，也是通過實(shí)踐提煉為理論進(jìn)而構(gòu)建具有中國特色學(xué)科、學(xué)術(shù)和話語體系的必要途徑。

一、問題提出與研究進(jìn)展

日益嚴(yán)重的環(huán)境問題是實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國2030 全球可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（SDGs）面臨的巨大挑戰(zhàn)，也是我國從高速度增長階段轉(zhuǎn)換為新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展階段的突出短板和主要約束之一，區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理是應(yīng)對(duì)環(huán)境外部性和集體行動(dòng)困境的選擇。協(xié)同治理將公共和私人利益相關(guān)者與公共機(jī)構(gòu)一起召集在集體論壇中，以進(jìn)行面向共識(shí)的決策，其有三種類型：自我啟動(dòng)型、獨(dú)立召集型、外部指導(dǎo)型[1-2]。元治理是協(xié)調(diào)一種或多種治理模式，從而克服治理失靈[3]。李漢卿[4]認(rèn)為協(xié)同治理理論是自然科學(xué)中的“協(xié)同論”和社會(huì)科學(xué)中的“治理”理論的交叉理論。田培杰[5]研究認(rèn)為國外對(duì)協(xié)同治理的理解更多是社會(huì)科學(xué)層面的，較少有學(xué)者將其與物理學(xué)領(lǐng)域中的協(xié)同學(xué)相聯(lián)系。徐嫣等[6]把“治理”等同于“協(xié)同治理”,且認(rèn)為1990 年后這二者的含義是一致的。蔡嵐[7]認(rèn)為協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)了公共政策的合法性和公共治理的民主性。Emerson 等[8]開發(fā)了一個(gè)由協(xié)同情境、主體、動(dòng)力、產(chǎn)出和結(jié)果等五個(gè)維度構(gòu)成的協(xié)同治理框架。

陳潤羊[9]總結(jié)認(rèn)為環(huán)境經(jīng)濟(jì)協(xié)同是協(xié)同的目標(biāo)、主體、策略、手段和領(lǐng)域等五個(gè)因素的統(tǒng)一體。區(qū)域大氣污染協(xié)同治理過程中，總量控制目標(biāo)需要考慮空氣質(zhì)量改善和污染治理兩大因素[10]。李輝等[11]基于扎根理論進(jìn)行了京津冀跨域大氣協(xié)同治理機(jī)制與制度的研究。自愿型和強(qiáng)制型是京津冀大氣協(xié)同治理的兩種類型[12]，目標(biāo)責(zé)任制可為實(shí)現(xiàn)跨界治理目標(biāo)[13]。Schleicher 等[14]研究表明，2008 年北京奧運(yùn)會(huì)期間實(shí)施的大氣污染聯(lián)合防治有效降低了細(xì)顆粒物污染濃度。Wang 等[15]對(duì)2014 年“亞太經(jīng)合組織”會(huì)議期間污染協(xié)同治理的研究表明：選擇協(xié)同治理城市的范圍和等級(jí)對(duì)降低PM2.5和PM10的污染濃度至關(guān)重要。京津冀區(qū)域的環(huán)境協(xié)同治理更多表現(xiàn)為任務(wù)型協(xié)同[16]，協(xié)同治理行動(dòng)對(duì)京津冀空氣質(zhì)量的改善作用尚未顯現(xiàn)[17]?？傮w而言，學(xué)界從不同角度、不同層面對(duì)區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理雖有較多的研究，但對(duì)區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理模式的理論概括尚不夠深入。因此，本研究試圖對(duì)區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理模式展開分析。

二、“六維”框架下的京津冀區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理模式

區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理模式是跨行政區(qū)域的、跨主體的環(huán)境治理的主體、工具、動(dòng)力等綜合性特征的總和，依據(jù)反映區(qū)域主體之間的權(quán)力關(guān)系的治理結(jié)構(gòu)，以及治理的驅(qū)動(dòng)因素、除政府外的異質(zhì)性主體參與情況等維度，可將其劃分為四種類型：對(duì)等型任務(wù)驅(qū)動(dòng)模式、權(quán)威型任務(wù)驅(qū)動(dòng)模式、對(duì)等型多元互動(dòng)模式、權(quán)威型多元互動(dòng)模式[18]，而京津冀大氣環(huán)境治理是任務(wù)驅(qū)動(dòng)型模式的代表，并從“環(huán)境經(jīng)濟(jì)背景、初始條件情況、基本運(yùn)行機(jī)制、協(xié)同組織演變、激勵(lì)約束機(jī)制和治理模式評(píng)價(jià)”等“六個(gè)維度”構(gòu)建分析框架。

（一）環(huán)境經(jīng)濟(jì)背景

京津冀區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的落差大，高度發(fā)達(dá)的、具有世界影響力的中心城市北京與“環(huán)首都貧困帶”并存，京津冀三地同處共同的生態(tài)單元，污染問題突出是京津冀協(xié)同發(fā)展中面臨的巨大挑戰(zhàn)。2013 年，河北省人均GDP 6 232 美元，低于同年全國6 767 美元的平均水平，而北京市和天津市當(dāng)年的人均GDP 大約相當(dāng)于河北省的2.5 倍，由此可見河北省與京津兩市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的差距之大。2013 年，京津冀區(qū)域的13 個(gè)城市中，達(dá)到空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的天數(shù)比例僅為37.5%，PM2.5是首要污染物，年平均濃度高達(dá)106 μg/m3，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出35 μg/m3的二級(jí)限制標(biāo)準(zhǔn)，超標(biāo)倍數(shù)高達(dá)2.03 倍；13 個(gè)城市的PM10也全部超標(biāo)。作為首都的核心城市的北京市2013 年達(dá)標(biāo)天數(shù)也僅為48.0%，PM2.5是主要污染物，年均濃度達(dá)到89 μg/m3，超標(biāo)倍數(shù)1.54 倍。在當(dāng)年全國74 個(gè)開展監(jiān)測的城市中，空氣污染最嚴(yán)重的10 個(gè)城市中，京津冀區(qū)域的城市就占據(jù)了7 個(gè)，且排位最后的5 個(gè)城市也都在京津冀區(qū)域內(nèi)（表1）。嚴(yán)重的環(huán)境污染引起了廣泛的關(guān)注，環(huán)境治理便被納入京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略中予以統(tǒng)籌安排。

表1 2013—2020 年全國空氣污染最嚴(yán)重10 個(gè)城市的分布和變化?

（二）初始條件情況

面對(duì)區(qū)域發(fā)展過程中環(huán)境污染日趨嚴(yán)重的共同挑戰(zhàn)，在京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的統(tǒng)籌下，通過協(xié)同組織的創(chuàng)建和機(jī)制導(dǎo)入，將區(qū)域整體的環(huán)境治理的目標(biāo)指標(biāo)化，并在行政體系框架內(nèi)進(jìn)行層層、級(jí)級(jí)、塊塊地分解，然后各自圍繞目標(biāo)任務(wù)制定和實(shí)施治理方案、采取行動(dòng)，并建立了區(qū)域限批制度、專項(xiàng)資金撥付制度和考核問責(zé)制度等制度體系。區(qū)域性環(huán)境問題的嚴(yán)重性已經(jīng)形成了廣泛的社會(huì)壓力和民眾急盼改善的共同期待，直面和應(yīng)對(duì)具有時(shí)間的緊迫性和任務(wù)的艱巨性，而任務(wù)驅(qū)動(dòng)型模式依賴于傳統(tǒng)的行政官僚體系，可以依靠強(qiáng)大的政府組織能力和動(dòng)員力量，通過自上而下的、完整的行政層級(jí)進(jìn)行目標(biāo)確認(rèn)、壓力傳導(dǎo)、激勵(lì)約束。

（三）基本運(yùn)行機(jī)制

1.設(shè)立跨部門、跨地區(qū)、跨層級(jí)的協(xié)同治理組織

為應(yīng)對(duì)跨域環(huán)境公共事務(wù)治理協(xié)調(diào)的需要，設(shè)立了區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的跨域組織，明確了職責(zé)范圍，并通過部省間的聯(lián)席會(huì)議機(jī)制予以解決聯(lián)防聯(lián)控過程中所需要的目標(biāo)動(dòng)員、資源調(diào)配、糾紛協(xié)調(diào)和督促落實(shí)等工作。早在2013 年9 月國務(wù)院制定和實(shí)施了《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》①按照環(huán)保界的慣例，以下簡稱為“大氣十條”。之后，2013 年10 月，成立了由京津冀區(qū)域的6 個(gè)省市區(qū)和國家7 個(gè)部委組成的大氣污染防治協(xié)作小組，期間因機(jī)構(gòu)改革、聯(lián)合防治需要等因素，在組成成員上也進(jìn)行了調(diào)整，至2018 年9 月，總共召開了11 次協(xié)作小組全體會(huì)議，統(tǒng)籌安排大氣污染防治中的跨域協(xié)作問題（表2）。

表2 京津冀環(huán)境治理組織的變遷?

2.確立定量化的指標(biāo)目標(biāo)并逐層分解實(shí)施

圍繞最為嚴(yán)重和突出、社會(huì)最為關(guān)注的問題，設(shè)立了可測度的主要污染物濃度降低的指標(biāo)目標(biāo)率（細(xì)顆粒物的平均濃度及其下降比例）和環(huán)境質(zhì)量改善的綜合性指標(biāo)（空氣質(zhì)量優(yōu)良率的相反指標(biāo)重污染天數(shù)及減少比例），把這些核心的環(huán)境治理指標(biāo)目標(biāo)化，并以此來組織資源和采取集體行動(dòng)來努力實(shí)現(xiàn)。設(shè)定總體指標(biāo)目標(biāo)，然后通過縱向和的橫向的區(qū)域合作進(jìn)行分解落實(shí)。2017—2020 年，京津冀區(qū)域的環(huán)境治理目標(biāo)設(shè)置上更加趨向細(xì)化，由1 個(gè)時(shí)段變?yōu)? 個(gè)時(shí)段（表3）。除了核心的環(huán)境治理的指標(biāo)目標(biāo)外，還設(shè)置了過程性、手段性的指標(biāo)目標(biāo)，如圍繞“產(chǎn)業(yè)、能源、運(yùn)輸和用地”四大結(jié)構(gòu)調(diào)整所設(shè)置的過剩鋼鐵產(chǎn)能退出和縮減、“散亂污”企業(yè)綜合整治、煤改電和煤改氣等清潔取暖、公路轉(zhuǎn)鐵路、工業(yè)爐窯專項(xiàng)整治、宣傳教育等具體的目標(biāo)指標(biāo)，同時(shí)也設(shè)定了完成的時(shí)限（表4）。

表3 京津冀區(qū)域大氣環(huán)境治理的核心指標(biāo)目標(biāo)?

表4 京津冀區(qū)域環(huán)境治理的配合性指標(biāo)目標(biāo)示例?

3.有機(jī)聯(lián)系的共同行動(dòng)體系

一是聯(lián)席會(huì)議跨域協(xié)調(diào)。在領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)籌下，召開聯(lián)席會(huì)議進(jìn)行跨域環(huán)境治理問題的協(xié)調(diào)，并將設(shè)定治理目標(biāo)、制定實(shí)施方案、組織貫徹落實(shí)、進(jìn)行效果評(píng)估等“決策—執(zhí)行—評(píng)估反饋”等環(huán)節(jié)連結(jié)起來。

二是區(qū)域環(huán)境規(guī)劃編制。在多部門、多地區(qū)的參與下，圍繞區(qū)域環(huán)境治理的目標(biāo)任務(wù)、功能布局、重點(diǎn)難點(diǎn)、重大工程、重要舉措、協(xié)調(diào)配合和資源保障等，共同進(jìn)行區(qū)域環(huán)境規(guī)劃編制，將京津冀作為一個(gè)整體單元，推進(jìn)區(qū)域環(huán)境規(guī)劃的編制、實(shí)施和管理。

三是環(huán)境評(píng)價(jià)區(qū)域會(huì)商。將各類規(guī)劃、建設(shè)項(xiàng)目等的環(huán)境影響置于京津冀區(qū)域整體性意義上進(jìn)行評(píng)估，并提出整體性的防治方案，進(jìn)而克服單區(qū)域評(píng)價(jià)的不利影響。

四是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移環(huán)境監(jiān)管。為克服因環(huán)境監(jiān)管弱化致使產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的“污染天堂效應(yīng)”，通過加強(qiáng)企業(yè)遷移中的環(huán)境監(jiān)管，設(shè)定或提高欠發(fā)達(dá)地區(qū)的環(huán)境準(zhǔn)入門檻，在制度設(shè)計(jì)上防止產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶來的污染轉(zhuǎn)移。

五是多方聯(lián)合執(zhí)法合作。針對(duì)跨區(qū)域環(huán)境問題，京津冀三方或周邊地區(qū)的多方，進(jìn)行聯(lián)動(dòng)執(zhí)法合作，以統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)對(duì)環(huán)境影響行為主體的避責(zé)行為。

4.行政體系內(nèi)的層層落實(shí)

從2013 年到2016 年，京津冀區(qū)域圍繞“大氣十條”的目標(biāo)開展了大氣污染防治的持續(xù)合作。從2017 年到2020 年的連續(xù)4 個(gè)年度，針對(duì)冬季大氣污染治理問題，由生態(tài)環(huán)境部牽頭領(lǐng)銜多個(gè)部委、周邊省份發(fā)布“攻堅(jiān)方案”，并對(duì)重點(diǎn)任務(wù)分工、責(zé)任部門和完成時(shí)限等予以明確。然后，各個(gè)省、市、區(qū)縣據(jù)此制定和發(fā)布“實(shí)施細(xì)則”“實(shí)施方案”，并構(gòu)成層層落實(shí)的體系。

（四）協(xié)同組織演變

1.環(huán)境治理的組織變遷：從對(duì)等型向權(quán)威性轉(zhuǎn)變體現(xiàn)適應(yīng)性治理的需求

2018 年7 月，國務(wù)院辦公廳正式發(fā)布專門文件①《國務(wù)院辦公廳關(guān)于成立京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》（國辦發(fā)〔2018〕54 號(hào)）。，作為京津冀區(qū)域大氣合作治理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的協(xié)作小組，在運(yùn)行5 年后，升級(jí)成為領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)組長也由北京市委書記升格為國務(wù)院副總理，處理日常工作的辦公室由原來的北京市環(huán)保局上升為國家環(huán)保主管部門（圖1）。這樣的組織變遷，反映出對(duì)等型區(qū)域向權(quán)威性介入的轉(zhuǎn)變，是因應(yīng)協(xié)同治理難度的增加而提高組織層級(jí)的適應(yīng)性變遷，以求提高協(xié)調(diào)的權(quán)威性和政策的執(zhí)行力。

圖1 京津冀區(qū)域大氣環(huán)境治理協(xié)同組織的變化

2.區(qū)域環(huán)境治理空間范圍的變化：從粗線條到精細(xì)化

從一開始的單城市、單地區(qū)的省域范圍內(nèi)的內(nèi)部治理，走向跨城市和跨省域的聯(lián)合治理；而聯(lián)合治理的空間范圍也呈現(xiàn)適應(yīng)性變遷的特征。環(huán)境治理的空間范圍經(jīng)歷了圍繞京津冀的核心城市北京、天津的周邊總共6 個(gè)省域，到后來的7 個(gè)省域；從“2+4”核心區(qū)的6 個(gè)城市，到“2+26”城市（表5）。這樣從省域到城市、由廣泛的區(qū)域覆蓋到尺度縮小的地理單元的環(huán)境治理空間范圍的變化，折射出區(qū)域環(huán)境治理隨著認(rèn)識(shí)水平的提高和治理目標(biāo)完成的需要，不斷向精準(zhǔn)施策方向轉(zhuǎn)變的趨向。

表5 京津冀環(huán)境治理區(qū)域范圍的演變?

3.治理主體擴(kuò)展：部省、省省協(xié)調(diào)與市縣的聯(lián)動(dòng)，并引入專家進(jìn)行分類施策，但核心力量全都在行政體系內(nèi)

在前期開展過如北京張家口等地的水源涵養(yǎng)生態(tài)補(bǔ)償合作，再發(fā)展到后來的區(qū)域大氣污染治理合作并形成了聯(lián)防聯(lián)控的機(jī)制，推動(dòng)跨部門、跨省的共同參與和集體行動(dòng)，期間也同時(shí)進(jìn)行關(guān)于地市縣區(qū)之間的聯(lián)系合作，如天津市與滄州、唐山2 市，北京市與保定、廊坊2 市，通州、武清和廊坊等地的環(huán)保合作。2017 年9 月，通過引入專家，推動(dòng)建立“一地一策”的跟蹤研究制度。組建了28 支研究團(tuán)隊(duì)，分別進(jìn)駐京津冀區(qū)域的28 個(gè)城市，進(jìn)行因地制宜、有的放矢地跟蹤研究，并提出針對(duì)性的對(duì)策建議，防止不顧實(shí)際推行統(tǒng)一要求的“一刀切”問題，努力提供“一地一策”的差別化大氣污染防治方案。這樣的發(fā)展演變雖然使治理主體更為多元、合作形式和內(nèi)容更為豐富，但是政府依然起主導(dǎo)作用。

（五）激勵(lì)約束機(jī)制

1.將環(huán)境指標(biāo)目標(biāo)完成情況與新增項(xiàng)目審批掛鉤的區(qū)域環(huán)評(píng)限批制度

項(xiàng)目建設(shè)事關(guān)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長、稅收規(guī)模和民眾就業(yè)，也與地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部的升遷密切相關(guān)，晉升的“政治錦標(biāo)賽”理論對(duì)此已有深刻揭示[20]。依據(jù)國家環(huán)境保護(hù)的基本法①詳見2014 年新修訂的“環(huán)保法”第四十四條“國家實(shí)行重點(diǎn)污染物排放總量控制制度”的相關(guān)條文。和京津冀區(qū)域環(huán)境治理的政策，建立了將環(huán)境指標(biāo)目標(biāo)完成情況與新增項(xiàng)目審批掛鉤的區(qū)域限批制度。從中央政府對(duì)各省級(jí)政府、各省級(jí)政府對(duì)所管轄的區(qū)域兩個(gè)層次，未完成國家設(shè)立的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)或者突破了一定時(shí)期內(nèi)國家重點(diǎn)污染物總量控制指標(biāo)的地區(qū)，將會(huì)暫停審批或嚴(yán)格控制這些環(huán)境質(zhì)量未達(dá)標(biāo)或排放超標(biāo)地區(qū)的新增建設(shè)項(xiàng)目的前置審批環(huán)節(jié)的“環(huán)評(píng)”文件。對(duì)于未如期達(dá)到大氣環(huán)境治理規(guī)劃任務(wù)，同時(shí)環(huán)境空氣質(zhì)量狀況出現(xiàn)嚴(yán)重惡化的地區(qū)，將通過暫停審批或嚴(yán)格控制這些城市的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件審批的項(xiàng)目建設(shè)監(jiān)管環(huán)節(jié)，進(jìn)而限制新增大氣污染物的排放②詳見《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)環(huán)境保護(hù)部等部門關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2010〕33 號(hào)）。。

2.將環(huán)境治理情況與污染防治專項(xiàng)資金撥付掛鉤的制度

在建立了中央財(cái)政大氣污染防治專項(xiàng)資金制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步建立了各個(gè)地區(qū)環(huán)境治理情況與中央財(cái)政污染防治資金的撥付額度相掛鉤的制度。2013 年，中央財(cái)政首次設(shè)立了大氣污染防治專項(xiàng)資金，并采用三項(xiàng)因素進(jìn)行各省份的資金分配：目標(biāo)期內(nèi)污染減排數(shù)量、治理投入額度和作為重要污染物的PM2.5的預(yù)期減少比率，后續(xù)的年度則將專項(xiàng)資金的使用績效評(píng)估與下一個(gè)年度的資金劃撥相聯(lián)系。隨著“大氣十條”的實(shí)施，從2013 年至2017 年，中央財(cái)政大氣污染專項(xiàng)資金分別為：50、98、106、112、160 億元；為配合新一輪“藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”的目標(biāo)實(shí)施③見《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃的通知》（國發(fā)〔2018〕22 號(hào)）。，從2017 年到2020 年，專項(xiàng)資金分別為：200、250 和250 億元；2013 年到2020 年的8 年來，大氣污染防治預(yù)算資金額度不斷提高，增長了5倍之多。在投入結(jié)構(gòu)上，主要以京津冀區(qū)域、長三角和汾渭平原大氣污染治理的三大重點(diǎn)區(qū)域?yàn)橹?，?020 年為例，上述三大區(qū)域的預(yù)算額度占全國的比例高達(dá)91.59%，其中前兩大區(qū)域所涉及的七個(gè)省域就占全國總體預(yù)算的86.70%、占三大區(qū)域的94.66%④依據(jù)財(cái)政部各個(gè)年份的大氣污染防治資金省際分配數(shù)據(jù)進(jìn)行計(jì)算。。

3.將目標(biāo)任務(wù)制和督促檢查制融合在一起、兼顧過程和結(jié)果的考核問責(zé)制度

在政府行政主導(dǎo)下，將環(huán)境治理作為底線性的保底任務(wù)，作為各級(jí)政府的基本職責(zé)，并建立了將目標(biāo)任務(wù)制和督促檢查制融合在一起、兼顧過程和結(jié)果的考核問責(zé)制度。通過空氣質(zhì)量的月度、半年和年度的排名，并向上級(jí)或協(xié)同組織匯報(bào)和向社會(huì)報(bào)告公布等方式，將上級(jí)壓力和公眾壓力、組織目標(biāo)和社會(huì)期待等動(dòng)力結(jié)合起來，并形成各個(gè)地區(qū)在環(huán)境治理目標(biāo)達(dá)成和進(jìn)度進(jìn)展的競爭格局。同時(shí)，以環(huán)境治理改善不力情況下的上級(jí)生態(tài)環(huán)境部門對(duì)下級(jí)政府的環(huán)保約談、中央和省級(jí)的環(huán)保督察，向下傳導(dǎo)環(huán)境治理的壓力。應(yīng)用“黨政同責(zé)”和“一崗雙責(zé)”的制度安排，將經(jīng)濟(jì)增長和環(huán)境保護(hù)的責(zé)任壓實(shí)在黨政主要負(fù)責(zé)人的肩上，克服了之前只有政府及其主要負(fù)責(zé)人承擔(dān)環(huán)境治理責(zé)任所引發(fā)的合力分散、責(zé)任推諉、目標(biāo)發(fā)散等局限。

（六）治理模式評(píng)價(jià)

1.大部分污染物指標(biāo)的濃度下降明顯，協(xié)同治理行動(dòng)具有效果，但僅限于可測度、可考核的指標(biāo)

首先，從環(huán)境治理的直接效果看，在2013—2019 年的7 年間，除臭氧這個(gè)指標(biāo)不降反升外，其他5 項(xiàng)污染物指標(biāo),如PM2.5、PM10、SO2、NO2和CO 等污染物的濃度都呈現(xiàn)下降的態(tài)勢（圖2）⑤本研究提交階段，2020 年和2021 年的《中國生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》業(yè)已公布，但考慮新型冠狀病毒感染疫情造成停工停產(chǎn)等非正常經(jīng)濟(jì)活動(dòng)這一特殊情況，這兩年的數(shù)據(jù)不具有可比性和趨勢性，因此，仍然選用2019 年的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。，其中最為關(guān)注的細(xì)顆粒物在2013—2017 年間下降比例達(dá)到39.63%，僅次于二氧化硫的降幅。2020 年，京津冀區(qū)域“2+26”城市的PM2.5年均濃度降低為51 μg·m-3，同比下降10.5%。2003—2020 年，全國空氣污染最嚴(yán)重的10 個(gè)城市中，京津冀三地的城市由7 個(gè)減少為4 個(gè)（表1）。但是，環(huán)境治理的改善受諸多因素的作用，污染物指標(biāo)濃度的下降，不能說明全是由協(xié)同治理所取得的效果。

圖2 京津冀區(qū)域大氣環(huán)境治理的效果

其次，從協(xié)同治理政策實(shí)施效果上分析看，根據(jù)王恰等[21]研究，京津冀區(qū)域的“2+26”城市除NO2外的其他5 項(xiàng)單項(xiàng)污染物濃度在協(xié)同治理實(shí)施后顯著降低。但是，通過雙重差分模型的評(píng)估研究，協(xié)同治理行動(dòng)取得的效果呈現(xiàn)差異性：如果以空氣質(zhì)量指數(shù)為被解釋變量時(shí)，大氣污染協(xié)同治理有效改善了綜合性的空氣質(zhì)量；但是以6 種分項(xiàng)污染物濃度作為被解釋變量的估計(jì)結(jié)果顯示，只有二氧化硫取得了預(yù)期的下降效果，而PM2.5、PM10、NO2、CO、O3等5 項(xiàng)污染物的指標(biāo)，均未通過顯著性檢驗(yàn)①考慮篇幅所限，該部分內(nèi)容不在本文中呈現(xiàn)，將另文分析。。

再次，綜合而言，任務(wù)驅(qū)動(dòng)型模式調(diào)動(dòng)資源聚焦于廣為關(guān)注的核心治理指標(biāo)，對(duì)于可測度、可考核的指標(biāo)完成的效果顯著，但卻會(huì)忽視那些不可測度、不被納入考核的指標(biāo)。如臭氧的危害性也很大，也受天氣變化、產(chǎn)業(yè)能源等結(jié)構(gòu)的綜合影響，但長期以來都未被納入?yún)^(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的考核指標(biāo)體系，是造成該指標(biāo)不降反升的主要原因之一②針對(duì)臭氧濃度上升問題，“十四五”大氣污染防治規(guī)劃中，將針對(duì)臭氧的兩項(xiàng)前體物VOCs、氮氧化物設(shè)計(jì)減排目標(biāo)?？萍既?qǐng)?bào).藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)升級(jí) 臭氧將成“十四五”治理重點(diǎn).http://www.xinhuanet.com/energy/2020-05/19/c_1126002347.htm.。

2.高強(qiáng)度壓力型的任務(wù)驅(qū)動(dòng)治理，短期內(nèi)雖然有助于指標(biāo)目標(biāo)的完成，但也存在層次加碼、一刀切等突出問題，長效機(jī)制有待建立

受任務(wù)驅(qū)動(dòng)治理模式本身的運(yùn)行機(jī)制所決定，對(duì)于突出的、可顯示、可測量和考核指標(biāo)，短期內(nèi)能取得較為突出的治理成效，但長期機(jī)制缺乏。以地方政府為關(guān)鍵治理主體，更多的是一種自上而下的壓力型執(zhí)行，在信息不對(duì)稱和多級(jí)委托代理制下，難免存在選擇性、粉飾型等策略行為，存在層層加碼、一刀切等突出問題，也會(huì)出現(xiàn)不顧實(shí)際盲動(dòng)、不考慮實(shí)際和難兼顧其他社會(huì)目標(biāo)，只為或主要為環(huán)境目標(biāo)而行動(dòng)的現(xiàn)象。京津冀區(qū)域中也曾發(fā)生為達(dá)到環(huán)境治理目標(biāo)而采取對(duì)企業(yè)斷水?dāng)嚯?、關(guān)閉企業(yè)、不顧實(shí)際和不計(jì)成本地強(qiáng)行推進(jìn)“煤改氣”和“煤改電”等現(xiàn)象，并造成了環(huán)境問題社會(huì)化的不良影響。

橫向比較看，2019 年，京津冀區(qū)域的6 項(xiàng)污染物指標(biāo)中，比全國平均水平都要高；在全國三大空氣質(zhì)量控制區(qū)中，除SO2與汾渭平原相同外，京津冀區(qū)域其他5 項(xiàng)污染物指標(biāo)都是最高的；與二級(jí)空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)對(duì)比看，除SO2和CO 兩項(xiàng)指標(biāo)達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)外，其他4 項(xiàng)指標(biāo)都是超標(biāo)的（表6）。由此可見，京津冀區(qū)域的空氣質(zhì)量治理仍然任重道遠(yuǎn)。

表6 2019 年全國和“三大大氣污染重點(diǎn)防治區(qū)域”的污染情況?

3.任務(wù)驅(qū)動(dòng)型模式實(shí)現(xiàn)了行政體系內(nèi)部的資源整合和功能整合，更多采用命令控制型的治理手段，但沒有將更多異質(zhì)性主體吸納進(jìn)來，持續(xù)的動(dòng)力機(jī)制有待探索

任務(wù)驅(qū)動(dòng)型模式通過政府強(qiáng)力動(dòng)員和組織，以命令控制型的治理手段，外在壓力如何能形成內(nèi)在動(dòng)力是其的基本挑戰(zhàn)。直接治理主體局限于行政體系內(nèi)，政府強(qiáng)力主導(dǎo)，企業(yè)主動(dòng)性不強(qiáng)、公眾參與也很不足。企業(yè)更多的是被動(dòng)的治理對(duì)象，專家和技術(shù)單位在前期環(huán)境形勢研判和區(qū)域劃分、監(jiān)測、污染源解析等上表達(dá)意見，也在政府組織下參與“一地一策”實(shí)施方案的制定，但廣大普通公眾的積極性沒有被充分調(diào)動(dòng)起來，上級(jí)和外部力量撤出后，能否持續(xù)運(yùn)行就成為該模式的主要挑戰(zhàn)。

4.未來需要在擴(kuò)大參與主體，提高地方的能動(dòng)性和自主性，構(gòu)建長效的動(dòng)力機(jī)制上著力

經(jīng)過未來一定時(shí)段的治理，區(qū)域整體環(huán)境質(zhì)量改善后，環(huán)境治理的壓力和迫切性減小，這種情況下，通過擴(kuò)大治理主體，引入如排污交易、生態(tài)補(bǔ)償?shù)仁袌黾?lì)型的手段，著力于激發(fā)內(nèi)在動(dòng)力的長期機(jī)制建立，并做好成本效益的分析，以治理績效的評(píng)價(jià)和反饋不斷改進(jìn)治理的方式，進(jìn)而提高治理的效率，并努力構(gòu)建長效的機(jī)制。主要著力點(diǎn)有：在環(huán)境協(xié)作方式上，更加注重長效性機(jī)制的建設(shè)；在環(huán)境協(xié)同層面上，構(gòu)建各主體共同參與的全方位體系；在環(huán)境協(xié)同領(lǐng)域上，構(gòu)建面向生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的格局；在環(huán)境協(xié)同手段上，更加突出市場機(jī)制的功能[22]。

三、區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理模式的比較分析

前后兩個(gè)階段的京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理案例代表了由“對(duì)等型”向“權(quán)威型”任務(wù)驅(qū)動(dòng)模式的演化過程。

（一）對(duì)等型任務(wù)驅(qū)動(dòng)模式

1.模式的治理結(jié)構(gòu)

對(duì)等型任務(wù)驅(qū)動(dòng)模式的治理結(jié)構(gòu)可以概括為：地理相鄰、生態(tài)相依的區(qū)域，在區(qū)域環(huán)境治理共同需求的驅(qū)使下，區(qū)域地方政府經(jīng)過平等協(xié)商，讓渡自身的部分權(quán)力并予以授權(quán)，進(jìn)而搭建多部門參與的協(xié)同治理組織，以解決環(huán)境公共事務(wù)為導(dǎo)向，達(dá)成或簽訂合作協(xié)議、合作倡議、合作聲明，圍繞比較“柔性”的行動(dòng)倡議和共同的價(jià)值目標(biāo)，或者努力形成區(qū)域共同價(jià)值，并通過政府的“條塊體系”予以推進(jìn)和實(shí)施。但對(duì)于比較緊迫性的區(qū)域環(huán)境問題則會(huì)制定和實(shí)施共同行動(dòng)的方案，并將完成指標(biāo)目標(biāo)需要的措施和手段按照參與協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)的轄區(qū)內(nèi)條塊結(jié)構(gòu)進(jìn)行分解并盡可能明確時(shí)限和數(shù)值要求，以限定時(shí)限、設(shè)置目標(biāo)、確立責(zé)任單位和個(gè)人等為突出表現(xiàn)，并通過跨部門、跨地區(qū)的聯(lián)席會(huì)議、行動(dòng)小組等協(xié)同組織形式，依靠行政體系和協(xié)同網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行激勵(lì)約束，努力調(diào)和“屬地管理”與“跨域治理”的矛盾沖突（圖3）。

圖3 對(duì)等型任務(wù)驅(qū)動(dòng)治理模式的結(jié)構(gòu)

2.模式的治理特點(diǎn)

該模式的主要治理特點(diǎn)有三：一是核心治理主體為區(qū)域地方政府，主要表現(xiàn)為平等協(xié)商下的地方政府之間的合作，協(xié)同是行政體系內(nèi)部跨部門、跨地區(qū)針對(duì)跨域環(huán)境公共事務(wù)的協(xié)調(diào)。在治理主體上更多是政府成員內(nèi)部的調(diào)整和變化，沒有引入更多的關(guān)于市場和社會(huì)的主體，企業(yè)更多是環(huán)境規(guī)制的對(duì)象。二是治理驅(qū)動(dòng)力是圍繞共同的價(jià)值目標(biāo)，制定和實(shí)施相關(guān)合作的計(jì)劃和行動(dòng)，并采取相應(yīng)的集體行動(dòng)。三是采取命令控制型的治理工具，也會(huì)應(yīng)用相對(duì)柔性的手段，如區(qū)域環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、環(huán)境合作倡議等，而市場激勵(lì)型和自愿參與型的治理手段應(yīng)用較少。

（三）權(quán)威型任務(wù)驅(qū)動(dòng)模式

1.模式的治理結(jié)構(gòu)

權(quán)威型任務(wù)驅(qū)動(dòng)模式的治理結(jié)構(gòu)可以概括為：地理相鄰、生態(tài)相依的區(qū)域，面對(duì)環(huán)境治理的共同需求，區(qū)域地方政府在上級(jí)政府的介入下，通過多部門、多地區(qū)的共同參與，以解決核心的環(huán)境公共事務(wù)為導(dǎo)向，制定環(huán)境治理的指標(biāo)任務(wù)，并將完成指標(biāo)目標(biāo)需要的措施和手段按照條塊結(jié)構(gòu)進(jìn)行分解并盡可能明確時(shí)限和數(shù)值要求，圍繞比較“硬性”的共同行動(dòng)方案，動(dòng)員和配置各方面的資源，并通過跨部門、跨地區(qū)的聯(lián)席會(huì)議等協(xié)同組織形式，制定實(shí)施方案，依靠行政體系的執(zhí)行系統(tǒng)進(jìn)行目標(biāo)確認(rèn)、壓力傳導(dǎo)、激勵(lì)約束，高層次的領(lǐng)導(dǎo)小組的介入，努力調(diào)和“屬地管理”與“跨域治理”的矛盾沖突，并以考核、檢查、環(huán)保督察、環(huán)保約談、環(huán)境排名、公開表彰等為施加壓力和進(jìn)行激勵(lì)的治理工具，在上級(jí)和公眾的高度壓力下，區(qū)域主體以求在期限內(nèi)完成設(shè)定的目標(biāo)任務(wù)。而在此過程中，為保底完成目標(biāo)任務(wù)，也會(huì)出現(xiàn)層層加碼、一刀切等現(xiàn)象（圖4）。

圖4 權(quán)威型任務(wù)驅(qū)動(dòng)型治理模式的結(jié)構(gòu)

2.模式的治理特點(diǎn)

該模式的主要治理特點(diǎn)有三：一是核心治理主體為上級(jí)政府和區(qū)域地方政府，主要表現(xiàn)為上級(jí)政府統(tǒng)籌下的地方政府之間的合作，協(xié)同是行政體系內(nèi)部跨部門、跨地區(qū)針對(duì)跨域環(huán)境公共事務(wù)的協(xié)調(diào)。在治理主體上更多是政府成員內(nèi)部化的調(diào)整和變化，沒有引入更多的關(guān)于市場和社會(huì)的主體，企業(yè)更多是環(huán)境規(guī)制的對(duì)象。二是治理驅(qū)動(dòng)力是直接圍繞環(huán)境治理的核心目標(biāo)任務(wù)，制定和實(shí)施數(shù)值化、指標(biāo)化的目標(biāo)體系，并按照“條塊體系”進(jìn)行任務(wù)的分解，進(jìn)而圍繞環(huán)境治理的核心目標(biāo)任務(wù)展開動(dòng)員資源、分配注意力，并采取相應(yīng)的集體行動(dòng)。三是治理工具的屬性主要是命令控制型的手段，較少使用市場激勵(lì)型和自愿參與型的治理手段。

（三）兩類治理模式的比較分析

對(duì)兩類區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理模式進(jìn)行的分解比較發(fā)現(xiàn)，他們?cè)? 個(gè)方面呈現(xiàn)不同的特點(diǎn)（表7）。

表7 兩類區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理模式的比較?

四、區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理模式的綜合評(píng)判

區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理模式是國家治理制度尤其是環(huán)境治理制度的區(qū)域表達(dá)，整體上受制于國家治理制度本身的演進(jìn)邏輯，與之同時(shí)，其也受區(qū)域資源稟賦、地方政府治理體系和能力、外部市場競爭開放情況、社會(huì)組織發(fā)育程度、跨域環(huán)境公共事務(wù)解決的緊迫性等因素的綜合影響[23]。特定時(shí)空條件下的區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理模式，是哈耶克（Hayek）意義上的“演化理性”和“建構(gòu)理性”共同作用的產(chǎn)物，因此其既有內(nèi)嵌于制度、文化、習(xí)俗的自發(fā)性，也具有人為設(shè)計(jì)、誘導(dǎo)的目的性。

因此，每一類區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理模式都是應(yīng)對(duì)跨域環(huán)境公共事務(wù)治理需要并結(jié)合國家和地方治理體系和能力的綜合產(chǎn)物，治理模式雖有治理特點(diǎn)和治理績效的差異，但在其理性價(jià)值本身上沒有高低好壞之分。國家整體的治理結(jié)構(gòu)是區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理模式的制度背景，但各個(gè)區(qū)域因環(huán)境經(jīng)濟(jì)情況、資源稟賦、原有合作基礎(chǔ)等因素千差萬別，因此，也會(huì)形成各有特色的區(qū)域性的環(huán)境治理模式[24]。

相對(duì)而言，任務(wù)驅(qū)動(dòng)型模式受國家治理結(jié)構(gòu)和特點(diǎn)的影響更大，在治理運(yùn)行和激勵(lì)機(jī)制等重要的方面也顯著具有與國家治理的共性，同時(shí)，這種針對(duì)環(huán)境治理的區(qū)域模式，在其他地區(qū)、其他領(lǐng)域也有類似的反映，如珠三角、長三角、汾渭平原與京津冀區(qū)域的環(huán)境協(xié)同治理模式就具有本質(zhì)上的一致性，而交通整治、食品安全等領(lǐng)域的治理與環(huán)境治理也具有很大的相似性。

因區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理模式具有系統(tǒng)開放性、區(qū)域適應(yīng)性、不斷演化性等特點(diǎn)，京津冀區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理案例盡管已有10 年以上的歷程且也形成了相對(duì)穩(wěn)定的格局，但其本身也具有隨環(huán)境經(jīng)濟(jì)形勢、法律制度等因素改變而改變的變化性。這就需要在現(xiàn)實(shí)情況發(fā)生重大變化、原有環(huán)境治理模式運(yùn)行一定時(shí)間后，繼續(xù)進(jìn)行跟蹤研究和深入考察。