存款保險(xiǎn)早期糾正受阻的影響維度與法律規(guī)制路徑
——基于利益相關(guān)者的扎根理論研究

王 頻,陳云良

(中南大學(xué) 法學(xué)院,湖南 長(zhǎng)沙 410083)

一、引 言

存款保險(xiǎn)制度能“應(yīng)對(duì)擠兌風(fēng)險(xiǎn),加強(qiáng)公眾對(duì)銀行體系的信心”[1],既是金融穩(wěn)定的重要工具[2],也是國(guó)際上普遍實(shí)施的金融業(yè)基礎(chǔ)性制度安排。作為能夠直接影響存款保險(xiǎn)體系有效性的風(fēng)險(xiǎn)管控措施[3],存款保險(xiǎn)早期糾正在抑制風(fēng)險(xiǎn)溢出效應(yīng)、降低風(fēng)險(xiǎn)處置成本方面發(fā)揮了關(guān)鍵作用[4],是存款保險(xiǎn)制度的重要基礎(chǔ)[5]。我國(guó)的存款保險(xiǎn)早期糾正制度由2015年頒布的《存款保險(xiǎn)條例》正式設(shè)立。通過(guò)多年的施行,我國(guó)的存款保險(xiǎn)早期糾正工作取得了明顯進(jìn)展,“截至2020年末,我國(guó)已對(duì)635家投保機(jī)構(gòu)采取了早期糾正措施”[4]。然而,包商銀行破產(chǎn)、村鎮(zhèn)銀行爆雷等事件,暴露出我國(guó)的存款保險(xiǎn)早期糾正并沒(méi)有發(fā)揮出應(yīng)有的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和化解功能[6],我國(guó)的存款保險(xiǎn)早期糾正功能并非完全有效[3]。

“完善存款保險(xiǎn)制度,健全金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、預(yù)警、處置、問(wèn)責(zé)制度體系”是黨中央制定的“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)中的明確任務(wù)。在《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法(修改建議稿)》的第九十條和《中華人民共和國(guó)金融穩(wěn)定法(草案征求意見(jiàn)稿)》第二十一條和第四十二條中,存款保險(xiǎn)早期糾正制度均被明確規(guī)定。黨的二十大亦提出要“加強(qiáng)和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管,強(qiáng)化金融穩(wěn)定保障體系,依法將各類金融活動(dòng)全部納入監(jiān)管,守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線”。加強(qiáng)金融全面監(jiān)管的客觀現(xiàn)實(shí),需要存款保險(xiǎn)早期糾正制度充分發(fā)揮作用,但實(shí)際推行過(guò)程中卻出現(xiàn)了“早不了”“糾不動(dòng)”的困境。那么,為何存款保險(xiǎn)早期糾正制度的施行會(huì)受阻?如何從法律規(guī)制層面優(yōu)化存款保險(xiǎn)早期糾正的制度設(shè)計(jì)?這些問(wèn)題的解決將提升我國(guó)存款保險(xiǎn)早期糾正制度的權(quán)威性。本文基于扎根理論研究方法,對(duì)存款保險(xiǎn)早期糾正受阻的微觀現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查,嘗試深層次解構(gòu)阻滯因素并提出規(guī)制建議,探索建立中國(guó)特色存款保險(xiǎn)早期糾正新格局。

二、存款保險(xiǎn)早期糾正受阻影響維度的扎根研究

(一)研究設(shè)計(jì)

采用扎根理論研究方法,按照“問(wèn)題界定—文獻(xiàn)分析—資料收集—三級(jí)編碼(開(kāi)放式編碼、主軸式編碼、選擇性編碼) —理論構(gòu)建”的研究思路對(duì)問(wèn)題展開(kāi)分析研究[7]。資料的收集包括建立原始語(yǔ)句數(shù)據(jù)庫(kù)和進(jìn)行半結(jié)構(gòu)化訪談兩個(gè)階段。在原始語(yǔ)句數(shù)據(jù)庫(kù)建立階段,從知網(wǎng)、Westlaw Next、Lexis Advance、谷歌學(xué)術(shù)等公開(kāi)數(shù)據(jù)源搜索相關(guān)條目,包括但不限于期刊論文、網(wǎng)絡(luò)新聞、政策文件等。以“存款保險(xiǎn)早期糾正、早期介入”等為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索,共檢索出267篇文獻(xiàn),將文獻(xiàn)中體現(xiàn)“存在問(wèn)題”“功能不暢”“原因?qū)Σ摺钡恼Z(yǔ)句進(jìn)行整理,組成第一組開(kāi)放式編碼素材庫(kù)。在半結(jié)構(gòu)化訪談階段,基于已有文獻(xiàn),編制了半結(jié)構(gòu)化訪談提綱,重點(diǎn)了解存款保險(xiǎn)早期糾正受阻的表現(xiàn)、形成原因以及解決策略等。

在兼顧年齡、性別、職務(wù)、學(xué)歷合理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上,定向邀請(qǐng)了來(lái)自商業(yè)銀行、中國(guó)人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)、存款保險(xiǎn)基金管理有限責(zé)任公司的16名受訪對(duì)象并進(jìn)行訪談。受訪者中男性占比56%(9人)、女性占比44%(7人);38%的受訪者有本科學(xué)歷(6人),62%是研究生學(xué)歷(10人)。其中,24～34歲的受訪者5人(占比31%),35～45歲的受訪者8 人(占比50%),45歲以上的受訪者3 人(占比19%);擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的11人(占比69%),普通員工5人(占比31%)。在訪談進(jìn)行前,研究人員向受訪對(duì)象進(jìn)行了統(tǒng)一的概念內(nèi)涵解釋。在訪談過(guò)程中,研究人員根據(jù)受訪者的便利條件采用線下+線上的靈活方式進(jìn)行。每位受訪人員的訪談時(shí)間為30～45分鐘,訪談過(guò)程均進(jìn)行了錄音,并對(duì)語(yǔ)氣、表情等現(xiàn)場(chǎng)要素進(jìn)行了細(xì)致地觀察和標(biāo)記。訪談結(jié)束后,經(jīng)過(guò)校驗(yàn)核對(duì)以及重復(fù)語(yǔ)句的刪剔處理,共獲得261條原始語(yǔ)句,其中來(lái)源于文獻(xiàn)檢索的原始語(yǔ)句為107條,訪談獲取的原始語(yǔ)句為154條。隨機(jī)選取三分之二即174條記錄進(jìn)行編碼,剩下的三分之一即87條記錄進(jìn)行理論飽和度檢驗(yàn)。

(二)研究過(guò)程

借助NVivo12分析軟件,對(duì)收集獲取的261條原始語(yǔ)句進(jìn)行了充分理解和比較,并嚴(yán)格按照扎根理論的程序化要求,通過(guò)語(yǔ)句的屬性關(guān)聯(lián)-概念的關(guān)系鏈接-范疇的邏輯梳理,在開(kāi)放式編碼(一級(jí)編碼)階段形成了39個(gè)概念和10個(gè)初始范疇,在主軸式編碼(二級(jí)編碼)階段歸納出了制度、主體、機(jī)制、環(huán)境4個(gè)主范疇,在選擇性編碼(三級(jí)編碼)階段形成了存款保險(xiǎn)早期糾正受阻的內(nèi)在“故事線”(見(jiàn)表1)。研究發(fā)現(xiàn):存款保險(xiǎn)早期糾正制度受阻由多方面因素造成。首先,困囿于現(xiàn)有存款保險(xiǎn)制度的模糊化設(shè)計(jì),存款保險(xiǎn)早期糾正在機(jī)構(gòu)授權(quán)、行為操作、責(zé)任強(qiáng)制上都存在問(wèn)題,是存款保險(xiǎn)早期糾正受阻的根本性因素;其次,作為存款保險(xiǎn)早期糾正的行為主體,存款保險(xiǎn)早期糾正機(jī)構(gòu)和問(wèn)題銀行在態(tài)度和能力上出現(xiàn)偏差,是存款保險(xiǎn)早期糾正受阻的關(guān)鍵性因素;再次,不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的組織支持不力、監(jiān)管評(píng)價(jià)機(jī)制的弱化使得存款保險(xiǎn)早期糾正的施行缺少必要的配套條件,是存款保險(xiǎn)早期糾正受阻的干擾性因素;最后,狹隘的社會(huì)認(rèn)知、復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)情境、失靈的市場(chǎng)預(yù)警都能造成存款保險(xiǎn)早期糾正失敗,特定的環(huán)境供給是存款保險(xiǎn)早期糾正受阻的誘致性因素。這些因素可以進(jìn)一步劃分為外部因素(制度設(shè)計(jì)、機(jī)制保障、環(huán)境供給)和內(nèi)部因素(主體執(zhí)行),外部因素既可以直接影響存款保險(xiǎn)早期糾正的施行,也可以通過(guò)內(nèi)部因素產(chǎn)生間接影響。四種因素相互作用,在此基礎(chǔ)上形成了存款保險(xiǎn)早期糾正受阻的影響維度模型——“制度-主體-機(jī)制-環(huán)境”四維理論模型(見(jiàn)圖1)。本研究嚴(yán)格按照流程進(jìn)行了飽和度檢驗(yàn),對(duì)預(yù)留的87條訪談?dòng)涗涍M(jìn)行了第二次三級(jí)編碼,經(jīng)過(guò)結(jié)果的反復(fù)比較,并未發(fā)現(xiàn)新概念范疇和新邏輯關(guān)系。由此可認(rèn)為,搭建的“制度-主體-機(jī)制-環(huán)境”四維理論模型已通過(guò)理論飽和度檢驗(yàn)。

表1 三級(jí)編碼過(guò)程的簡(jiǎn)要說(shuō)明

三、存款保險(xiǎn)早期糾正緣何受阻:基于“制度-主體-機(jī)制-環(huán)境”的四維解釋

如圖1所示,存款保險(xiǎn)早期糾正受阻的影響因素涉及四個(gè)范疇,存款保險(xiǎn)早期糾正受阻源于制度設(shè)計(jì)、主體執(zhí)行、機(jī)制保障和環(huán)境供給的相互作用,四者分別發(fā)揮著根本性、關(guān)鍵性、干擾性、誘致性的影響作用,阻滯著存款保險(xiǎn)早期糾正的有效運(yùn)行。

(一)根本因素:制度設(shè)計(jì)

制度設(shè)計(jì)的“質(zhì)量高低”直接影響“制度的執(zhí)行力”[8]。現(xiàn)有存款保險(xiǎn)早期糾正制度設(shè)計(jì)的模糊性是存款保險(xiǎn)早期糾正受阻的直接阻滯條件,從根本上影響了制度的有效性。制度設(shè)計(jì)對(duì)存款保險(xiǎn)早期糾正制度效力發(fā)揮的負(fù)向影響包含三條作用路徑:(1)機(jī)構(gòu)授權(quán)設(shè)計(jì)不明直接影響了存款保險(xiǎn)早期糾正的施行。機(jī)構(gòu)授權(quán)不明是指存款保險(xiǎn)早期糾正的直接管理機(jī)構(gòu)在立法上尚不明確,與中國(guó)人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)之間的職權(quán)分工不明、邊界關(guān)系不清;存款保險(xiǎn)早期糾正機(jī)構(gòu)對(duì)存款保險(xiǎn)基金的直接歸集和管理優(yōu)勢(shì)沒(méi)有得到充分發(fā)揮,職責(zé)分配不平衡。例如有受訪人員表示“‘存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)’并未被明確實(shí)體化,有些早期糾正工作由存款保險(xiǎn)基金管理有限責(zé)任公司完成,有些則需通過(guò)中國(guó)人民銀行完成。在實(shí)際工作中還容易受到銀行業(yè)監(jiān)督管理部門(mén)工作的影響”。(2)行為操作設(shè)計(jì)不合理直接影響了存款保險(xiǎn)早期糾正的施行?，F(xiàn)有存款保險(xiǎn)早期糾正制度的授權(quán)法律位階較低,使得存款保險(xiǎn)早期糾正的行為效力低于其他金融監(jiān)管糾正行為的效力。同時(shí)還存在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)不全、觸發(fā)條件不清、糾正措施不豐富、風(fēng)險(xiǎn)處置銜接不暢等問(wèn)題。有受訪人員表示“現(xiàn)有《存款保險(xiǎn)條例》是對(duì)各部門(mén)、各利益相關(guān)方的不同見(jiàn)解和認(rèn)識(shí)進(jìn)行平衡的結(jié)果,本身存在內(nèi)容不詳、原則性規(guī)范過(guò)多的情況,嚴(yán)重影響了存款保險(xiǎn)早期糾正的操作性和執(zhí)行性”。(3)責(zé)任強(qiáng)制設(shè)計(jì)不足直接影響了存款保險(xiǎn)早期糾正的施行。責(zé)任強(qiáng)制不足是指現(xiàn)有存款保險(xiǎn)早期糾正制度中的強(qiáng)制性處罰措施過(guò)少,且責(zé)任對(duì)象面向窄,無(wú)法直接作用于問(wèn)題機(jī)構(gòu)的高級(jí)管理人員。同時(shí)現(xiàn)有整改措施缺少時(shí)限的要求,措施的執(zhí)行主要依賴于問(wèn)題銀行的自覺(jué)。不少受訪者都表示存款保險(xiǎn)早期糾正的權(quán)威性有待加強(qiáng),“現(xiàn)有的處罰責(zé)任太輕,問(wèn)題銀行感受不到‘不糾正即處置’的危機(jī)感”。有地方工作人員還特別指出“農(nóng)村商業(yè)銀行、村鎮(zhèn)銀行等地方性法人銀行對(duì)提高存款保險(xiǎn)保費(fèi)率以外的早期糾正措施都不敏感,其他措施作用不大”。

(二)關(guān)鍵因素:主體執(zhí)行

“執(zhí)行主體的執(zhí)行意愿和執(zhí)行能力是影響制度執(zhí)行力的主要因素”[9],存款保險(xiǎn)早期糾正機(jī)構(gòu)的態(tài)度和能力決定著投保機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)“會(huì)不會(huì)被糾”,投保機(jī)構(gòu)的配合態(tài)度則決定著風(fēng)險(xiǎn)“能不能被糾”。存款保險(xiǎn)早期糾正中的主體執(zhí)行要素是存款保險(xiǎn)早期糾正受阻的內(nèi)部關(guān)鍵因素,共包含兩條作用路徑:(1)執(zhí)行意愿直接影響了存款保險(xiǎn)早期糾正效力的發(fā)揮,即受到認(rèn)知水平、認(rèn)同感受、經(jīng)驗(yàn)判斷等多方面因素的影響,存款保險(xiǎn)早期糾正機(jī)構(gòu)會(huì)在制度執(zhí)行態(tài)度上產(chǎn)生消極執(zhí)行、選擇執(zhí)行、替換執(zhí)行等偏差,出現(xiàn)監(jiān)管缺位、監(jiān)管拖延、監(jiān)管姑息等現(xiàn)象;投保機(jī)構(gòu)則會(huì)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)掩蓋和行動(dòng)消極等問(wèn)題。如有受訪者表示“早糾機(jī)構(gòu)在認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)狀況并沒(méi)有很糟糕,或者認(rèn)為投保機(jī)構(gòu)被采取早期糾正措施會(huì)造成較大的社會(huì)影響時(shí),出于維穩(wěn)考慮,可能就不會(huì)立即采取措施,甚至?xí)嫔w子’”“有些已經(jīng)意識(shí)到風(fēng)險(xiǎn)存在的早糾機(jī)構(gòu)往往寄希望于投保機(jī)構(gòu)能‘自我修復(fù)’,會(huì)同意或默許問(wèn)題銀行繼續(xù)開(kāi)展新業(yè)務(wù),同意問(wèn)題銀行的高管進(jìn)行多機(jī)構(gòu)兼任”。對(duì)于投保機(jī)構(gòu)逃避被糾正的態(tài)度,有受訪者指出“部分問(wèn)題投保機(jī)構(gòu)會(huì)通過(guò)修飾財(cái)務(wù)指標(biāo)來(lái)規(guī)避監(jiān)管,通過(guò)不良資產(chǎn)假出表、假注資等方式假脫險(xiǎn)”,即使已被采取了早期糾正措施,“部分投保機(jī)構(gòu)也會(huì)有‘破罐子’心理,消極執(zhí)行”。(2)執(zhí)行能力直接影響了存款保險(xiǎn)早期糾正效力的發(fā)揮,這一作用路徑主要在存款保險(xiǎn)早糾機(jī)構(gòu)的人員配備、專業(yè)能力、數(shù)據(jù)利用、技術(shù)更新上加以體現(xiàn)。執(zhí)行能力的欠缺會(huì)直接影響風(fēng)險(xiǎn)的精準(zhǔn)識(shí)別,進(jìn)而影響存款保險(xiǎn)早期糾正的運(yùn)行實(shí)效。訪談中,有基層工作人員表示“單位的工作人員短缺,人員配備與存款保險(xiǎn)早期糾正工作的要求不對(duì)稱”。多位受訪者表示存款保險(xiǎn)早期糾正機(jī)構(gòu)識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)和干預(yù)風(fēng)險(xiǎn)的能力有待提升,認(rèn)為“投保機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)形式日益創(chuàng)新,風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源和表現(xiàn)跟傳統(tǒng)的金融業(yè)務(wù)相比變化較大,但有些監(jiān)管機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和識(shí)別能力和手段并沒(méi)有與時(shí)俱進(jìn),數(shù)據(jù)挖掘的廣度和深度都有待提升”。

(三)干擾因素:機(jī)制保障

新制度在推行和實(shí)施過(guò)程中之所以出現(xiàn)變形,一個(gè)最大原因還是缺乏確保新制度有效執(zhí)行的機(jī)制保障[10]。存款保險(xiǎn)早期糾正機(jī)制保障上的不完善是存款保險(xiǎn)早期糾正受阻的顯性擾礙原因,主要從組織支持和監(jiān)督評(píng)價(jià)兩條進(jìn)路影響存款保險(xiǎn)早期糾正的運(yùn)行效力:(1)組織支持上表現(xiàn)出來(lái)的監(jiān)管立場(chǎng)偏差、觸發(fā)標(biāo)準(zhǔn)偏差、功能銜接不力、信息共享不暢、協(xié)調(diào)議事不足會(huì)對(duì)執(zhí)行主體的權(quán)能造成影響,間接導(dǎo)致存款保險(xiǎn)早期糾正受阻。長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)實(shí)行的是中國(guó)人民銀行管行業(yè),銀保監(jiān)會(huì)管營(yíng)業(yè)和就業(yè),宏觀監(jiān)管和微觀監(jiān)管并存的“雙重監(jiān)管”模式。然而,不同的機(jī)構(gòu)定位會(huì)產(chǎn)生不同的利益訴求,在面對(duì)同一監(jiān)管對(duì)象時(shí),會(huì)產(chǎn)生判斷和對(duì)待偏差。有在存款保險(xiǎn)基金管理有限責(zé)任公司任職的受訪者就表示“有時(shí)候,我們這邊認(rèn)為某個(gè)投保機(jī)構(gòu)已經(jīng)出現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn),需要介入,而那邊的銀保監(jiān)會(huì)卻認(rèn)為這個(gè)機(jī)構(gòu)表現(xiàn)很好,完全沒(méi)有問(wèn)題”。究其原因,是因?yàn)椤艾F(xiàn)有的存款保險(xiǎn)早期糾正制度的標(biāo)準(zhǔn)和銀保監(jiān)會(huì)執(zhí)行的審慎經(jīng)營(yíng)監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)有差別”,同時(shí)“央行評(píng)級(jí)、監(jiān)管評(píng)級(jí)與早期糾正的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估沒(méi)有實(shí)現(xiàn)有序銜接”。源于機(jī)構(gòu)立場(chǎng)和履職范式的差異,存款保險(xiǎn)早期糾正中的信息共享和配合協(xié)同在現(xiàn)實(shí)中也存在阻力。訪談發(fā)現(xiàn),“對(duì)于銀保監(jiān)會(huì)的監(jiān)管會(huì)議紀(jì)要、行政處罰等監(jiān)管信息,存款保險(xiǎn)早期糾正機(jī)構(gòu)都較難獲得”“復(fù)雜的流程會(huì)造成信息獲取的時(shí)間冗長(zhǎng),會(huì)影響對(duì)投保機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)狀況的及時(shí)判斷”。存款保險(xiǎn)早期糾正機(jī)構(gòu)與其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的溝通議事機(jī)制也沒(méi)有被常態(tài)化固定,有多個(gè)受訪對(duì)象表示現(xiàn)有模式“更傾向于‘一事一議’”。(2)監(jiān)督評(píng)價(jià)上的泛化、空化、虛化使得執(zhí)行主體的行為后果沒(méi)有得到及時(shí)的督管、評(píng)估和激勵(lì),不僅無(wú)法對(duì)存款保險(xiǎn)早期糾正的效率、效益、效果進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)管和準(zhǔn)確核定,而且會(huì)影響存款保險(xiǎn)早期糾正制度中執(zhí)行主體履職的責(zé)任感和積極性,進(jìn)而影響存款保險(xiǎn)早期糾正的實(shí)效。在訪談中有受訪者就表示“存款保險(xiǎn)早期糾正工作并沒(méi)有對(duì)應(yīng)的崗位績(jī)效考核指標(biāo),感覺(jué)做得好或者做得壞,都是一個(gè)樣”。

(四)誘致因素:環(huán)境供給

“制度的環(huán)境適應(yīng)性是影響制度績(jī)效的一個(gè)重要因素”[11]。存款保險(xiǎn)早期糾正制度的環(huán)境供給包括社會(huì)認(rèn)知和風(fēng)險(xiǎn)市場(chǎng)兩大環(huán)境,兩者從兩條進(jìn)路影響存款保險(xiǎn)早期糾正的運(yùn)行效力,是造成存款保險(xiǎn)早期糾正受阻的誘致變量。(1)社會(huì)認(rèn)知是公眾如何理解和判斷存款保險(xiǎn)糾正制度的心理狀態(tài)。由于認(rèn)知擴(kuò)散和媒介傳播的雙重受限,公眾對(duì)于存款保險(xiǎn)早期糾正制度并不了解。一方面,存款保險(xiǎn)制度的具體執(zhí)行有層級(jí)和專崗劃分,有多位在銀行工作的受訪者表示“存款保險(xiǎn)不需要下級(jí)行單獨(dú)繳納,一般是總行統(tǒng)一操作。普通員工都不太了解存款保險(xiǎn)的事情,更別說(shuō)其中的早期糾正制度”。另一方面,存款保險(xiǎn)早期糾正事項(xiàng)部分涉密,有受訪者指出“存款保險(xiǎn)的部分工作要求以密件形式進(jìn)行傳遞,并由專人進(jìn)行對(duì)接,有明確的保密要求”?！皽?zhǔn)確的制度認(rèn)知是正確執(zhí)行制度的前提條件”[12]。認(rèn)知擴(kuò)散和媒介傳播的雙重受限使得民眾容易對(duì)存款保險(xiǎn)早期糾正的制度價(jià)值產(chǎn)生認(rèn)同偏差,進(jìn)而對(duì)制度的執(zhí)行產(chǎn)生隱性的消極影響,從而間接阻滯存款保險(xiǎn)早期糾正制度的有效運(yùn)行。(2)風(fēng)險(xiǎn)市場(chǎng)是指存款保險(xiǎn)早期糾正所面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境和市場(chǎng)環(huán)境,前者決定著存款保險(xiǎn)早期糾正的難度,后者影響著存款保險(xiǎn)早期糾正中風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的靈敏度。一方面,隨著經(jīng)濟(jì)周期和金融周期發(fā)生變化,不良資產(chǎn)容易出現(xiàn)在同一機(jī)構(gòu)導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)淤積,造成“風(fēng)險(xiǎn)釘子戶”。由于地區(qū)發(fā)展存在不平衡性,這種風(fēng)險(xiǎn)淤積又容易疊加在特定的地域范圍之內(nèi),造成“地域釘子戶”。訪談中有受訪者表示“大部分高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)都會(huì)連續(xù)多年出現(xiàn),成為存款保險(xiǎn)早期糾正工作中的‘老面孔’”。另一方面,早期的異常指標(biāo)容易被忽略,不正常的高速擴(kuò)展容易被誤認(rèn)為是快速發(fā)展的表現(xiàn),市場(chǎng)會(huì)給出錯(cuò)誤的反應(yīng)。有受訪者指出在部分案例中“問(wèn)題銀行在出險(xiǎn)前還被市場(chǎng)持續(xù)給予高評(píng)級(jí),債券股票被市場(chǎng)大量買(mǎi)入,會(huì)計(jì)師事務(wù)所也會(huì)為其出具無(wú)保留意見(jiàn)的審計(jì)報(bào)告”。

四、存款保險(xiǎn)早期糾正如何規(guī)制:基于“雙通道-雙場(chǎng)景-雙空間”的三維路徑

“制度設(shè)計(jì)合理、體系完備、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)是強(qiáng)化制度執(zhí)行力的前提條件”[13],基于以上分析可知,制度設(shè)計(jì)亦是存款保險(xiǎn)早期糾正的根源性阻滯因素。解決存款保險(xiǎn)早期糾正受阻的最佳辦法是細(xì)化并優(yōu)化存款保險(xiǎn)早期糾正的一般性處理機(jī)制,基于“雙通道-雙場(chǎng)景-雙空間”的三維法律規(guī)制路徑,將整個(gè)過(guò)程置于法律監(jiān)督之下,以保障存款保險(xiǎn)早期糾正制度的有效運(yùn)行。

(一)雙通道:硬法+軟法的法律規(guī)制

作為現(xiàn)代法的兩種基本表現(xiàn)形式,雖然硬法和軟法存在是否有法律強(qiáng)制力和約束力的區(qū)別[14],但“硬法(正式制度)與軟法(非正式制度)的協(xié)同治理是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化法治路徑的必然要求”[15]。一方面,雖然現(xiàn)有存款保險(xiǎn)早期糾正的硬法規(guī)制有《存款保險(xiǎn)條例》之形,但《存款保險(xiǎn)條例》本身較低的行政法規(guī)位階,與《中國(guó)人民銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》相比,早已存在“明顯與其金融安全網(wǎng)三大支柱地位不相符”[16]的詬病。同時(shí),雖然《存款保險(xiǎn)條例》第七條規(guī)定存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)有權(quán)采取早期糾正措施,但未明確“存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)”具體由什么機(jī)構(gòu)充當(dāng),我國(guó)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)目前采取的仍舊是附屬于央行的“附屬型”機(jī)構(gòu)模式[17],未獨(dú)立的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)使得我國(guó)存款保險(xiǎn)制度未能真正完全發(fā)揮作用[18]。這些問(wèn)題不僅造成了早期糾正權(quán)“權(quán)不匹法”的尷尬[19],也使得存款保險(xiǎn)早期糾正機(jī)構(gòu)無(wú)法與央行、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)“同事而語(yǔ)”,容易出現(xiàn)部門(mén)間溝通協(xié)作的反應(yīng)滯后[20],從而造成存款保險(xiǎn)早期糾正制度的執(zhí)行不力。另一方面,“工作規(guī)則是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)管理中的典型軟法規(guī)范”[21],這種軟法規(guī)范“基于行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)或監(jiān)督權(quán)產(chǎn)生,并通過(guò)機(jī)關(guān)內(nèi)部的自我約束機(jī)制得以實(shí)現(xiàn)”[22]。從存款保險(xiǎn)早期糾正制度的實(shí)際執(zhí)行來(lái)看,現(xiàn)有工作主要是通過(guò)中國(guó)人民銀行內(nèi)部制定的方案、要求、通知展開(kāi)。由于存款保險(xiǎn)早期糾正工作內(nèi)容部分涉密,這些工作規(guī)則的擴(kuò)散范圍受到了嚴(yán)格限制,在一定程度上使得這類存款保險(xiǎn)早期糾正的軟法規(guī)則在公眾認(rèn)知層面歸于“隱形”,不利于發(fā)揮這些軟法規(guī)則的指引、預(yù)測(cè)作用?，F(xiàn)有存款保險(xiǎn)早期糾正制度在硬法和軟法上的表現(xiàn)都不利于存款保險(xiǎn)早期糾正制度的有效施行,需要在制度體系上“雙管齊下”地做好頂層設(shè)計(jì)。首先,需要在硬法表現(xiàn)上提高存款保險(xiǎn)早期糾正制度的法律位階,賦予存款保險(xiǎn)早期糾正機(jī)構(gòu)獨(dú)立且明確的公法人地位[23]。鑒于存款保險(xiǎn)基金與證券、保險(xiǎn)等行業(yè)保障基金一樣“同屬于處置資金儲(chǔ)備池”[24],而后兩者已通過(guò)《證券投資者保護(hù)基金管理辦法》第二條第二款和第七條、《保險(xiǎn)保障基金管理辦法》第六條和第八條,分別賦予了中國(guó)證券投資者保護(hù)基金有限責(zé)任公司和中國(guó)保險(xiǎn)保障基金有限責(zé)任公司獨(dú)立的監(jiān)管權(quán)和行動(dòng)權(quán),因此,在存款保險(xiǎn)早期糾正機(jī)構(gòu)的設(shè)立上,同樣應(yīng)賦予存款保險(xiǎn)基金管理有限責(zé)任公司獨(dú)立的公法人地位。時(shí)機(jī)成熟時(shí),應(yīng)制定《存款保險(xiǎn)法》[25],并與制定中的《金融穩(wěn)定法》做好銜接[26],劃分好與中國(guó)人民銀行、金融監(jiān)管部門(mén)的職權(quán)邊界[16]。其次,需要科學(xué)合理地劃分存款保險(xiǎn)早期糾正工作規(guī)范的秘密等級(jí)和秘密范圍,根據(jù)制度內(nèi)容涉及的保密程度適當(dāng)降低制度文件的保密等級(jí),通過(guò)有效的信息公開(kāi)來(lái)實(shí)現(xiàn)軟法規(guī)則的“顯性化”。同時(shí)做好現(xiàn)有軟法規(guī)則的整理和增補(bǔ),通過(guò)健全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)管理辦法、存保核查工作制度等配套規(guī)則,實(shí)現(xiàn)軟法規(guī)則的“體系化”,增強(qiáng)存款保險(xiǎn)早期糾正制度的權(quán)威性。

(二)雙場(chǎng)景:公法+私法的法律規(guī)制

存款保險(xiǎn)早期糾正制度所具有的金融監(jiān)管功能屬性和保證保險(xiǎn)制度屬性,使得存款保險(xiǎn)早期糾正法律關(guān)系具有復(fù)合性,需要通過(guò)公法+私法的雙元路徑予以規(guī)制。一方面,存款保險(xiǎn)早期糾正機(jī)構(gòu)有權(quán)對(duì)投保機(jī)構(gòu)采取糾正措施是監(jiān)管公權(quán)力的表現(xiàn),屬于公法的規(guī)制對(duì)象。雖然《存款保險(xiǎn)條例》第十五至十七條已經(jīng)對(duì)存款保險(xiǎn)早期糾正機(jī)構(gòu)可以行使的糾正措施進(jìn)行了規(guī)定,表面上已經(jīng)形成了具體的措施體系,但第十五條規(guī)定的“風(fēng)險(xiǎn)警示”措施高度依賴于成員的自我約束,威懾性不足。第十六條第一款規(guī)定的要求投保機(jī)構(gòu)及時(shí)“補(bǔ)充資本、控制資產(chǎn)增長(zhǎng)、控制重大交易授信、降低杠桿率”的權(quán)力,被同時(shí)賦予了中國(guó)人民銀行和銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu),三大機(jī)構(gòu)間模糊的管轄邊界在適用時(shí)容易出現(xiàn)問(wèn)題;第二款雖然有“在存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)規(guī)定的期限內(nèi)未改進(jìn)的,存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)可以提高其適用費(fèi)率”的規(guī)定,表面上賦予了存款保險(xiǎn)早期糾正機(jī)構(gòu)特有的糾正措施,但法律對(duì)投保機(jī)構(gòu)的整改行為并無(wú)明確的時(shí)限要求,提高存款保險(xiǎn)費(fèi)率的措施面臨著缺少適用條件的尷尬。第十七條中雖然規(guī)定了可采取“接管、機(jī)構(gòu)重整、撤銷”措施,但存款保險(xiǎn)早期糾正機(jī)構(gòu)僅具有向銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的建議權(quán)。存款保險(xiǎn)早期糾正機(jī)構(gòu)沒(méi)有獨(dú)立的行政處罰權(quán),并“不利于履職需要”[27],這無(wú)疑“大大弱化了我國(guó)存款保險(xiǎn)早期糾正的效果”[28]。面對(duì)存款保險(xiǎn)早期糾正在公權(quán)力上的不足,需要充分公法的授權(quán)功能,既需要強(qiáng)化和具化現(xiàn)有糾正措施,明晰權(quán)能,明確整改時(shí)限[29]和“不糾正即處置”[14]規(guī)則;還可以參考《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第三十七條的做法,增加對(duì)股東分紅、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、董事高管任職調(diào)整的處置權(quán)。“介入性權(quán)力”的加入可以增強(qiáng)存款保險(xiǎn)早期糾正制度的威懾力[30],股東加重責(zé)任能在一定程度上改變因未涉及自身直接利益,投保銀行股東不愿意主動(dòng)執(zhí)行早期糾正措施的現(xiàn)狀[31]。另一方面,存款保險(xiǎn)“雖然具有政策保險(xiǎn)的外在表現(xiàn)形式,但仍需遵循商業(yè)保險(xiǎn)的法理”[32]。既然存款保險(xiǎn)早期糾正是“風(fēng)險(xiǎn)最小化型”存款保險(xiǎn)制度的應(yīng)有措施[33],那么存款保險(xiǎn)早期糾正制度必然也具有保險(xiǎn)的制度屬性,會(huì)吸納一定程度的私法因素[34]。從當(dāng)事人的身份來(lái)看,存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和投保機(jī)構(gòu)既是存款保險(xiǎn)早期糾正法律關(guān)系中的糾正權(quán)人和被糾正人,也是保險(xiǎn)合同法律關(guān)系中的保險(xiǎn)人和投保人。根據(jù)《保險(xiǎn)法》的規(guī)定,投保人對(duì)保險(xiǎn)標(biāo)的具有安全防范義務(wù)[35]和施救義務(wù)[36]。對(duì)應(yīng)到存款保險(xiǎn)早期糾正制度中,即要求投保機(jī)構(gòu)主動(dòng)配合存款保險(xiǎn)早期糾正機(jī)構(gòu),積極主動(dòng)地履行早期糾正措施以防范風(fēng)險(xiǎn)和防止風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大。雖然現(xiàn)有保險(xiǎn)法很遺憾地沒(méi)有規(guī)定違反施救義務(wù)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種責(zé)任[37],但根據(jù)《民法典》第五百七十七條“當(dāng)事人一方不履行合同義務(wù)或者履行合同義務(wù)不符合約定的,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)繼續(xù)履行、采取補(bǔ)救措施或者賠償損失等違約責(zé)任”的規(guī)定,存款保險(xiǎn)早期糾正機(jī)構(gòu)在投保機(jī)構(gòu)不履行早期糾正措施時(shí),是有權(quán)向投保機(jī)構(gòu)追究違約金、賠償損失等違約責(zé)任的。在現(xiàn)有存款早期糾正機(jī)構(gòu)無(wú)獨(dú)立行政處罰權(quán)[27]、監(jiān)管權(quán)威性低[38]的情況下,我們應(yīng)組合適用保險(xiǎn)法和民法典,通過(guò)強(qiáng)化私法救濟(jì)的方式來(lái)助推早期糾正措施的積極履行,在私法上對(duì)存款保險(xiǎn)早期糾正制度的有效施行做好制度支撐。

(三)雙空間:過(guò)程+結(jié)果的法律規(guī)制

“制度是正式和非正式?jīng)_突解決過(guò)程的結(jié)果”[39],因此,過(guò)程和結(jié)果是考量存款保險(xiǎn)早期糾正實(shí)施效果的直接進(jìn)路,存款保險(xiǎn)早期糾正制度的有效施行需要從過(guò)程和結(jié)果兩個(gè)方面雙管齊下,貫行過(guò)程+結(jié)果的“穿透式”法律規(guī)制,強(qiáng)化存款保險(xiǎn)早期糾正制度的執(zhí)行力。一方面,“對(duì)行政組織過(guò)程的規(guī)制能確保行政組織結(jié)果的合理和公正”[40]。然而,受現(xiàn)有《存款保險(xiǎn)條例》僅有二十三條內(nèi)容的體量所限,存款保險(xiǎn)早期糾正的工作流程并未得到具體規(guī)范。雖然該法第十四條對(duì)存款保險(xiǎn)早期糾正過(guò)程中的協(xié)調(diào)機(jī)制和信息共享機(jī)制有所提及,但存款保險(xiǎn)早期糾正機(jī)構(gòu)應(yīng)實(shí)時(shí)告知依據(jù)、理由及救濟(jì)方式,充分聽(tīng)取陳述、申辯和合理要求,以及如何啟動(dòng)回避、聽(tīng)證程序等相關(guān)規(guī)則均未被明確規(guī)定。雖然2019年出臺(tái)過(guò)《存款保險(xiǎn)早期糾正操作指引》,但該指引被限定于人民銀行內(nèi)部使用,“其權(quán)威性和影響力大打折扣”[41]。操作細(xì)則的缺失將制約早期糾正制度功效的正常發(fā)揮[42],不僅無(wú)法對(duì)存款保險(xiǎn)早期糾正過(guò)程進(jìn)行全流程管控,還直接影響著投保機(jī)構(gòu)合法權(quán)益的保障和救濟(jì)。另一方面,“對(duì)施行結(jié)果的檢測(cè)、評(píng)估、問(wèn)責(zé)可以提高制度的執(zhí)行力”[43],然而,現(xiàn)有存款保險(xiǎn)早期糾正制度在對(duì)結(jié)果的規(guī)制上卻缺少了基礎(chǔ)的考核機(jī)制。雖然《存款保險(xiǎn)條例》第二十一條對(duì)存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)工作人員的法律責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定,但行為結(jié)果的檢測(cè)和評(píng)估是問(wèn)責(zé)的前提,現(xiàn)有制度跳過(guò)考評(píng)制度直接指向最為嚴(yán)厲的問(wèn)責(zé),既缺乏邏輯上的嚴(yán)密性,也容易造成實(shí)踐上的偏差。同時(shí),作為考核與問(wèn)責(zé)之間的中位形態(tài),獎(jiǎng)懲制度的缺位亦會(huì)減損存款保險(xiǎn)早期糾正制度的執(zhí)行熱情。因此,對(duì)存款保險(xiǎn)早期糾正的結(jié)果規(guī)制應(yīng)包括考核、獎(jiǎng)懲和追責(zé)三個(gè)方面,應(yīng)解決好“誰(shuí)來(lái)考核、獎(jiǎng)懲、追責(zé)”“對(duì)誰(shuí)考核、獎(jiǎng)懲、追責(zé)”“如何考核、獎(jiǎng)懲、追責(zé)”的問(wèn)題。考核機(jī)制可以通過(guò)建立定期報(bào)告審查、自我效果評(píng)估、專項(xiàng)效果匯報(bào)等內(nèi)部自審和外部監(jiān)督機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn),具體做法可參考《證券投資者保護(hù)基金管理辦法》第二十五條、《保險(xiǎn)保障基金管理辦法》第三十條,在法條中明確規(guī)定業(yè)績(jī)考評(píng)條款,并明確考評(píng)結(jié)果的定期上報(bào)制度和監(jiān)管部門(mén)。獎(jiǎng)懲制度應(yīng)基于業(yè)績(jī)考評(píng)結(jié)果,通過(guò)人事任免、崗位調(diào)整、物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)、精神嘉獎(jiǎng)等方式來(lái)實(shí)行。作為存款保險(xiǎn)早期糾正結(jié)果的事后保障,追責(zé)制度則應(yīng)明確規(guī)定可通過(guò)監(jiān)管復(fù)議等內(nèi)部機(jī)制和行政訴訟等外部機(jī)制對(duì)違法侵權(quán)的公權(quán)力行為予以救濟(jì),在造成了被糾正對(duì)象不合理權(quán)益損失的情況下,應(yīng)可以根據(jù)過(guò)錯(cuò)原則追究相應(yīng)法律責(zé)任[44]。同時(shí),不管是過(guò)程規(guī)制還是結(jié)果規(guī)制,都應(yīng)適當(dāng)在施行中加強(qiáng)對(duì)存款保障早期糾正制度的宣教。在擴(kuò)大公眾認(rèn)知的基礎(chǔ)上,形成存款保險(xiǎn)早期糾正制度的社會(huì)認(rèn)同,通過(guò)輿論外力和認(rèn)同內(nèi)力來(lái)提升投保機(jī)構(gòu)執(zhí)行糾正措施的自覺(jué)性,提高存款保險(xiǎn)早期糾正制度的有效性。

五、結(jié) 語(yǔ)

雖然存款保險(xiǎn)早期糾正制度最開(kāi)始是以存款保險(xiǎn)制度的附屬功能身份出現(xiàn),但因其在金融風(fēng)險(xiǎn)防范與化解中的重要作用,存款保險(xiǎn)早期糾正已然產(chǎn)生了獨(dú)立的價(jià)值,兼具保險(xiǎn)的制度屬性和金融監(jiān)管的功能屬性。在金融風(fēng)險(xiǎn)的防范與化解從攻堅(jiān)戰(zhàn)變成常態(tài)化的現(xiàn)實(shí)背景下,如何有效發(fā)揮存款保險(xiǎn)早期糾正功能的要求更為迫切。對(duì)存款保險(xiǎn)早期糾正的法律規(guī)制歸根到底是在應(yīng)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)調(diào)控的“市場(chǎng)失靈”時(shí),政府如何通過(guò)治理實(shí)現(xiàn)“市場(chǎng)有序”的問(wèn)題。需要從硬法和軟法角度搭建好制度范式,提高存款保險(xiǎn)早期糾正的約束力;從公法和私法角度銜接好行為邊界,提高存款保險(xiǎn)早期糾正的執(zhí)行力;從過(guò)程和結(jié)果角度構(gòu)建好行動(dòng)空間,提高存款保險(xiǎn)早期糾正的公信力,通過(guò)法律的系統(tǒng)規(guī)制來(lái)整體提高存款保險(xiǎn)早期糾正制度的效能。