加強(qiáng)目標(biāo)責(zé)任考核確保新時代水土保持目標(biāo)任務(wù)落到實(shí)處

張新玉

（水利部水土保持司，100053，北京）

2022年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)新時代水土保持工作的意見》（以下簡稱《意見》），明確提出“實(shí)行地方政府水土保持目標(biāo)責(zé)任制和考核獎懲制度，將考核結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價及責(zé)任追究、自然資源資產(chǎn)離任審計的重要參考”。建立水土保持目標(biāo)責(zé)任考核制度是落實(shí)《意見》的重要配套制度安排，是確?！兑庖姟访鞔_的新時代水土保持主要目標(biāo)和各項任務(wù)落到實(shí)處的關(guān)鍵。

一、加強(qiáng)水土保持考核工作的目的和意義

黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院高度重視水土保持工作。水土保持工作堅持以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念，堅持山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理，加強(qiáng)水土流失預(yù)防保護(hù)，強(qiáng)化人為水土流失監(jiān)管，科學(xué)推進(jìn)水土流失綜合治理，著力提升水土保持監(jiān)測評價能力，經(jīng)過多年不懈努力，我國水土流失狀況持續(xù)呈現(xiàn)出面積和強(qiáng)度雙下降的良好態(tài)勢，水土保持工作取得了明顯成效。但必須看到，全國水土流失面廣量大、局部地區(qū)嚴(yán)重的狀況沒有改變，人為因素造成的水土流失“增量”尚未完全遏制，防治質(zhì)量和成效還不穩(wěn)固，生態(tài)脆弱局面沒有根本改變，水土流失防治任務(wù)依然艱巨。特別是還存在一些體制機(jī)制方面的深層次問題，比如：地方政府水土流失防治主體責(zé)任和相關(guān)部門職責(zé)落實(shí)還不到位，權(quán)責(zé)清晰的管理體制和協(xié)調(diào)聯(lián)動的工作機(jī)制尚未完全建立，調(diào)動激發(fā)社會力量和市場主體積極參與水土流失治理的政策機(jī)制還不完善，在落實(shí)系統(tǒng)治理、協(xié)同治理方面還有不少差距。

《意見》強(qiáng)調(diào)實(shí)行地方政府水土保持目標(biāo)責(zé)任制和考核獎懲制度，目的就是充分發(fā)揮考核“指揮棒”的作用，全面貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)新時代水土保持工作的決策部署，為加快構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、全社會共同參與的水土保持工作格局，全面加強(qiáng)水土流失預(yù)防保護(hù)，依法嚴(yán)格人為水土流失監(jiān)管，加快推進(jìn)水土流失重點(diǎn)治理，加快提升水土保持管理能力和水平，推進(jìn)新時代水土保持高質(zhì)量發(fā)展提供重要的制度保障，同時進(jìn)一步壓實(shí)地方政府水土流失防治主體責(zé)任，自覺加大水土流失防治力度，增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)水土保持功能，如期完成《意見》明確的水土保持目標(biāo)任務(wù)，加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和美麗中國建設(shè)。

二、開展水土保持考核的主要依據(jù)和總體考慮

1.開展水土保持考核的主要依據(jù)

①《意見》明確要求加強(qiáng)水土保持考核。實(shí)行地方政府水土保持目標(biāo)責(zé)任制和考核獎懲制度，將考核結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價及責(zé)任追究、自然資源資產(chǎn)離任審計的重要參考。強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。堅持和加強(qiáng)黨對水土保持工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣鄉(xiāng)抓落實(shí)的工作機(jī)制。地方各級黨委和政府要切實(shí)擔(dān)負(fù)起水土保持責(zé)任，進(jìn)一步加強(qiáng)組織建設(shè)、隊伍建設(shè)、制度建設(shè)，明確目標(biāo)任務(wù)和具體舉措，推進(jìn)解決重點(diǎn)難點(diǎn)問題，確保黨中央、國務(wù)院決策部署落到實(shí)處。強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。建立水土保持部際協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化協(xié)調(diào)配合，形成工作合力。要求水利部要切實(shí)履行主管部門職責(zé)，發(fā)揮好牽頭組織和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。發(fā)展改革、財政、自然資源、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)草原等部門要按照職責(zé)分工做好相關(guān)工作，加強(qiáng)政策支持協(xié)同，推動重點(diǎn)任務(wù)落實(shí)?！兑庖姟吠瑫r明確了2025年、2035年的水土保持分階段發(fā)展目標(biāo)和預(yù)防保護(hù)、監(jiān)督管理、重點(diǎn)治理等重點(diǎn)任務(wù)。

②《中華人民共和國水土保持法》明確提出水土保持工作實(shí)行預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、全面規(guī)劃、綜合治理、因地制宜、突出重點(diǎn)、科學(xué)管理、注重效益的方針。明確規(guī)定縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對水土保持工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，將水土保持工作納入本級國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，對水土保持規(guī)劃確定的任務(wù)，安排專項資金，并組織實(shí)施。國家在水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)，實(shí)行地方各級人民政府水土保持目標(biāo)責(zé)任制和考核獎懲制度。國務(wù)院水行政主管部門主管全國的水土保持工作?？h級以上地方人民政府水行政主管部門主管本行政區(qū)域的水土保持工作?？h級以上人民政府林業(yè)、農(nóng)業(yè)、國土資源等有關(guān)部門按照各自職責(zé)，做好有關(guān)的水土流失預(yù)防和治理工作。

③國務(wù)院關(guān)于《全國水土保持規(guī)劃（2015—2030年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）的批復(fù)明確要求，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人民政府要按照《規(guī)劃》確定的目標(biāo)任務(wù)，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)責(zé)任分工，加大支持力度，完善政策措施，切實(shí)推進(jìn)本區(qū)域水土保持工作。強(qiáng)調(diào)國務(wù)院有關(guān)部門和單位要根據(jù)職責(zé)分工，密切配合，在規(guī)劃計劃編制、政策實(shí)施、項目安排等方面予以積極支持。水利部要牽頭做好規(guī)劃的實(shí)施工作，加強(qiáng)跟蹤監(jiān)測、督促檢查和考核評估，認(rèn)真研究解決規(guī)劃實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題，工作進(jìn)展情況每年向國務(wù)院報告。

2.開展水土保持考核的主要考慮

為確保《意見》《規(guī)劃》確定的全國水土保持目標(biāo)任務(wù)順利完成，首先要逐級分解各項目標(biāo)任務(wù)并落實(shí)責(zé)任。為此，以《意見》《規(guī)劃》為依據(jù)，水利部組織開展了大量工作，經(jīng)科學(xué)研究論證、廣泛征求意見，提出了全國和各省級行政區(qū)水土保持率這一主要目標(biāo)指標(biāo)，并組織各省級水行政主管部門開展市縣級水土保持率目標(biāo)指標(biāo)分解工作，建立覆蓋全國和省市縣三級行政區(qū)的水土保持率目標(biāo)指標(biāo)體系，充分體現(xiàn)落實(shí)目標(biāo)責(zé)任的要求和明確考核目標(biāo)的量化指標(biāo)。近年，一些省份在每年年初將本年度水土流失治理有關(guān)分項任務(wù)具體下達(dá)到相關(guān)市縣，對工作目標(biāo)和責(zé)任進(jìn)行分解細(xì)化。

3.考核工作的組織實(shí)施

水土保持考核工作應(yīng)在各級黨委、政府或已經(jīng)建立的水土保持協(xié)調(diào)機(jī)制領(lǐng)導(dǎo)下，由水利部門會同發(fā)展改革、財政、自然資源、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)草原等相關(guān)部門組成考核工作組，聯(lián)合制定水土保持目標(biāo)責(zé)任考核辦法，建立完善考核指標(biāo)體系，并開展考核工作。在地方各級政府組織自評，考核工作組組織第三方技術(shù)單位開展隨機(jī)抽查和現(xiàn)場復(fù)核，經(jīng)綜合評定后確定考核結(jié)果，并完成結(jié)果上報和運(yùn)用。水土保持考核對象為地方各級人民政府，即全面形成中央對省級、省級對市級、市級對縣級的三級考核制度。

三、水土保持考核主要內(nèi)容

水土保持考核內(nèi)容應(yīng)該根據(jù)《意見》和國務(wù)院關(guān)于水土保持規(guī)劃的批復(fù)要求確定，包括主要目標(biāo)完成情況，預(yù)防保護(hù)、監(jiān)督管理、重點(diǎn)治理任務(wù)落實(shí)情況，以及管理能力和綜合保障等6個方面。

①主要目標(biāo)完成情況主要考核水土保持率變化情況。

②預(yù)防保護(hù)任務(wù)落實(shí)情況主要考核：建立水土保持空間管控制度、水土保持和水土流失區(qū)域納入生態(tài)保護(hù)紅線、可能造成水土流失的有關(guān)規(guī)劃征求水利部門意見等水土流失源頭防控的情況；江河源頭區(qū)和重要水源地預(yù)防保護(hù)、封育保護(hù)制度建立實(shí)施等重點(diǎn)區(qū)域預(yù)防保護(hù)情況；草原禁牧休牧和草畜平衡制度落實(shí)、耕地休耕輪作制度落實(shí)、禁墾陡坡地劃定、城市水土保持等水土保持功能提升情況。

③監(jiān)督管理任務(wù)落實(shí)情況主要考核：生產(chǎn)建設(shè)項目方案制度落實(shí)、分類精準(zhǔn)監(jiān)管、農(nóng)林開發(fā)等生產(chǎn)建設(shè)活動監(jiān)管、深化“放管服”改革等健全監(jiān)管制度和標(biāo)準(zhǔn)的情況；全覆蓋遙感監(jiān)管解譯、判別、認(rèn)定、查處、追責(zé)和全面實(shí)施信用評價等創(chuàng)新和完善監(jiān)管方式的情況；水土保持行政執(zhí)法與刑事司法銜接、與檢察公益訴訟協(xié)作、與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)溝通機(jī)制建立，以及公眾監(jiān)督和舉報渠道暢通等協(xié)同監(jiān)管的情況；生產(chǎn)建設(shè)單位落實(shí)水土保持“三同時”（同時設(shè)計、同時施工、同時投入使用）制度、落實(shí)表土資源保護(hù)、棄渣減量和綜合利用等企業(yè)責(zé)任的情況。

④重點(diǎn)治理任務(wù)落實(shí)情況主要考核：地方政府、相關(guān)部門、社會力量等完成新增水土流失治理面積和生態(tài)清潔小流域建設(shè)等水土流失治理目標(biāo)情況；小流域治理納入地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和鄉(xiāng)村振興規(guī)劃，以及坡耕地治理、淤地壩建設(shè)、侵蝕溝治理等國家水土保持重點(diǎn)工程實(shí)施情況。

⑤管理能力主要考核：制定或修訂本行政區(qū)域水土保持規(guī)劃以及規(guī)劃實(shí)施跟蹤監(jiān)測評估等健全水土保持規(guī)劃體系的情況；創(chuàng)新組織實(shí)施方式，推行以獎代補(bǔ)、以工代賑建設(shè)模式，完善治理成果管護(hù)制度，建立工程運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用分?jǐn)倷C(jī)制等完善水土保持工程建管機(jī)制的情況；實(shí)行水土保持目標(biāo)責(zé)任制和考核獎懲制度的情況；水土保持監(jiān)測體系構(gòu)建及在生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)成效評估中的作用發(fā)揮、監(jiān)測經(jīng)費(fèi)落實(shí)及運(yùn)行機(jī)制建立、年度動態(tài)監(jiān)測開展、水土保持監(jiān)測設(shè)備計量制度建立等水土保持監(jiān)測評價情況；水土保持應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)及信息共享、互聯(lián)互通情況；技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)和水土保持科技創(chuàng)新及成果轉(zhuǎn)化、技術(shù)推廣情況。

⑥綜合保障主要考核：建立工作機(jī)制、組織建設(shè)、隊伍建設(shè)、制度建設(shè)等加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)的情況；建立水土保持部際協(xié)調(diào)機(jī)制等加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的情況；政府投入、激勵扶持政策出臺、社會參與水土保持工作等水土保持投入保障的情況；水土保持納入國民教育體系和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)體系、以案釋法、以案示警、水土保持示范創(chuàng)建、科普宣傳等宣傳教育情況。

此外，為體現(xiàn)鼓勵先進(jìn)、懲戒落后的原則，設(shè)置附加分項是必要的。如對創(chuàng)新體制機(jī)制，采取有效政策措施認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署完成任務(wù)較好的，能起到示范引領(lǐng)作用的，在水土保持示范創(chuàng)建、完成水土流失治理任務(wù)方面貢獻(xiàn)較大，以及援疆援藏成效顯著的，可以酌情加分。對發(fā)生嚴(yán)重人為水土流失危害事件、水土保持工程建設(shè)管理發(fā)生重大責(zé)任事故、違規(guī)違紀(jì)使用水保資金、水土保持重點(diǎn)任務(wù)落實(shí)不力的，可視情況扣分。為體現(xiàn)水土保持率目標(biāo)剛性要求原則，對水土保持率目標(biāo)未實(shí)現(xiàn)或出現(xiàn)重大水土流失生態(tài)破壞事件的應(yīng)予以一票否決。

需要注意的是，水土保持考核對象是地方各級人民政府，而不僅針對水行政主管部門。因此，在考核指標(biāo)的設(shè)置上應(yīng)突出綜合性和針對性，水土保持協(xié)調(diào)機(jī)制建立及責(zé)任落實(shí)情況、水土保持目標(biāo)責(zé)任考核開展情況、政府各相關(guān)部門的目標(biāo)任務(wù)完成情況等都應(yīng)明確單獨(dú)列項計分。新增水土流失治理面積完成情況應(yīng)包括地方政府、相關(guān)部門、社會力量等全口徑的統(tǒng)計，而不僅是水利部門實(shí)施的水土保持重點(diǎn)工程治理面積單一口徑的統(tǒng)計。

四、考核工作組織方式和程序

水土保持考核工作應(yīng)在黨委、政府和水土保持協(xié)調(diào)機(jī)制領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。具體由水利部門會同發(fā)展改革、財政、自然資源、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)草原等水土保持協(xié)調(diào)機(jī)制相關(guān)成員單位成立水土保持考核工作組及其辦公室，具體負(fù)責(zé)考核組織實(shí)施工作。考核工作組辦公室應(yīng)設(shè)在水利部門，承擔(dān)考核日常工作。

原則上，考核工作應(yīng)與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃期相對應(yīng)，每5年為一個考核周期，采用年度考核和5年期末考核相結(jié)合的方式進(jìn)行。因為5年期內(nèi)，每年的水土保持工作開展情況是不均衡的，比如5年期的水土保持率目標(biāo)指標(biāo)增加值，不是絕對均等到每個年度內(nèi)完成的，應(yīng)該允許有一個差值，為保證期末目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，年度完成的比值須至少在80%以上，可視為達(dá)標(biāo)?？己瞬捎迷u分法，考核結(jié)果劃定為優(yōu)秀（90分以上）、良好（80～90分）、合格（60～80分）、不合格（60分以下）4個等級。

考慮到水土流失狀況和水土保持措施存在分地區(qū)差異較大的實(shí)際情況，評分方法上應(yīng)因地制宜、分類指導(dǎo)。比如，水土流失治理面積任務(wù)完成主要在西北省份，而生態(tài)清潔小流域建設(shè)主要在南方省份，具體分值設(shè)置應(yīng)分類分區(qū)。

參照現(xiàn)行的《規(guī)劃》評估程序，中央對省級水土保持考核工作在當(dāng)年部署安排，于次年上半年完成。一般在每年9月底前印發(fā)年度考核工作通知，明確年度考核工作的具體要求，包括年度一些指標(biāo)的微調(diào)。地方人民政府根據(jù)考核工作要求組織實(shí)施，形成自評報告以及相關(guān)支撐材料，并于次年2月底前報送。根據(jù)地方自評情況，開展內(nèi)外業(yè)復(fù)核和現(xiàn)場檢查。技術(shù)層面在內(nèi)業(yè)分析復(fù)核的基礎(chǔ)上，組織具有相應(yīng)技術(shù)能力的第三方機(jī)構(gòu)，應(yīng)用遙感和無人機(jī)等技術(shù)手段對其主要水土保持措施圖斑開展現(xiàn)場復(fù)核。管理層面由考核工作組相關(guān)成員單位分別帶隊對地方進(jìn)行重點(diǎn)抽查和現(xiàn)場檢查，并劃定考核等級?？己私Y(jié)果采取定量和定性相結(jié)合的方式進(jìn)行綜合評定，于次年的5月底前完成考核工作，形成考核報告，最終考核結(jié)果由水利部門商考核工作組各成員單位研究確定，報水土保持協(xié)調(diào)機(jī)制審定。水利部在每年6月底前將考核報告上報黨中央、國務(wù)院，并抄送組織、發(fā)展改革、財政等部門。

五、考核結(jié)果運(yùn)用和獎懲措施

根據(jù)《意見》要求，結(jié)合考核工作實(shí)際情況，水土保持考核結(jié)果的運(yùn)用和獎懲措施一般應(yīng)包括以下方面：

一是將考核結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價及責(zé)任追究、自然資源資產(chǎn)離任審計的重要參考。

二是對期末考核結(jié)果為優(yōu)秀的地方政府予以通報表揚(yáng)，并給予一定資金獎勵，有關(guān)部門在相關(guān)項目資金安排上給予傾斜支持；對在水土保持工作中成績顯著的單位和個人，按照國家有關(guān)規(guī)定給予表彰和獎勵。

三是年度考核結(jié)果不合格的地方政府，要在考核結(jié)果公告后一個月內(nèi)，向上一級黨委、政府作出書面報告，提出限期整改措施，同時抄送水利部等考核工作組成員單位。

四是對沒有整改和整改不到位的，采取通報批評、約談等方式進(jìn)行督促，并視情況依法依紀(jì)追究該地方有關(guān)責(zé)任單位和人員的責(zé)任。

加強(qiáng)水土保持考核工作意義重大、任務(wù)艱巨。地方各級黨委和政府應(yīng)進(jìn)一步提高政治站位，切實(shí)擔(dān)負(fù)起水土保持責(zé)任，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，抓緊建立和完善水土保持協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)行地方政府水土保持目標(biāo)責(zé)任制和考核獎懲制度，確保黨中央、國務(wù)院決策部署落地見效，為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和美麗中國建設(shè)作出新貢獻(xiàn)。