健全多層次社會(huì)保障體系的重要意義、主要挑戰(zhàn)與對(duì)策建議

□陸 昱，李文軍

［1.中共廣西區(qū)委黨校（廣西行政學(xué)院），廣西 南寧 530021；2.桂林醫(yī)學(xué)院，廣西 桂林 541199］

社會(huì)保障是指國(guó)家通過立法和行政等手段，通過對(duì)全社會(huì)各方面資源進(jìn)行籌集、調(diào)動(dòng)和再分配，為低收入者、失業(yè)人員、老年人以及其他遭受意外傷害人員提供基本生活條件，并隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，不斷改善和提高保障標(biāo)準(zhǔn)，以維護(hù)社會(huì)公平、增進(jìn)人民福祉。社會(huì)保障體系是指為了有效應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)而建立的，權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)清晰、覆蓋人群廣泛、財(cái)力保障充分，能充分兼顧政府和市場(chǎng)、權(quán)利和義務(wù)、公平和效率、當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)等關(guān)系的社會(huì)保障制度的總稱。社會(huì)保障體系是保障和改善民生的基本制度保障，是廣大人民共享改革發(fā)展成果的重要制度安排，是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要命題。中華人民共和國(guó)成立以后，黨和政府建立了以單位保障為主要形式的社會(huì)保障制度。改革開放以來，在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和國(guó)家綜合國(guó)力迅速提升的背景下，經(jīng)過改革創(chuàng)新和不懈努力，“我國(guó)建成世界上規(guī)模最大的社會(huì)保障體系”［1］。到2021年底，我國(guó)基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)已達(dá)13.6億人；截至2022 年6 月，我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)為10.4億人［2］。

黨的二十大報(bào)告提出：“健全覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、安全規(guī)范、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系。”［3］多層次社會(huì)保障體系是指為了滿足人民多樣性的保障需求，以政府負(fù)責(zé)或主導(dǎo)的法定基本保障為主體［4］，充分調(diào)動(dòng)政府、市場(chǎng)主體、社會(huì)組織、單位、家庭、個(gè)人等多個(gè)主體的積極性，共同建設(shè)由多個(gè)社會(huì)保障項(xiàng)目組成、努力縮小社會(huì)保障多個(gè)方面差別、協(xié)調(diào)社會(huì)保障多個(gè)發(fā)展階段的社會(huì)保障體系，以此不斷增進(jìn)人民福祉并滿足人民對(duì)美好生活的向往。社會(huì)保障體系是人民生活的安全網(wǎng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的減震器和社會(huì)運(yùn)行的穩(wěn)定器，健全多層次社會(huì)保障體系既有著重要政治意義和經(jīng)濟(jì)意義，也面臨著一系列挑戰(zhàn)。因此，要正確理解“多層次”的內(nèi)涵，并從“多層次”著手，進(jìn)一步健全我國(guó)社會(huì)保障體系，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家奠定良好的社會(huì)基礎(chǔ)，營(yíng)造和諧的社會(huì)氛圍。

一、健全多層次社會(huì)保障體系的重要意義

我國(guó)社會(huì)保障體系增強(qiáng)了人民群眾的獲得感、幸福感和安全感，穩(wěn)定了社會(huì)發(fā)展預(yù)期，得到了國(guó)際社會(huì)的充分肯定和高度贊譽(yù)。2016 年11 月，在國(guó)際社會(huì)保障協(xié)會(huì)（ISSA）第32 屆年會(huì)上，中國(guó)政府因?qū)θ蛏鐣?huì)保障事業(yè)提供了“成功的典范”、做出了“舉世無(wú)雙的杰出貢獻(xiàn)”而被授予“社會(huì)保障杰出成就獎(jiǎng)”［5］28。在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家、向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)奮進(jìn)的背景下，健全多層次社會(huì)保障體系有著以下幾個(gè)方面的重要意義。

（一）有利于積極應(yīng)對(duì)人口老齡化

人口老齡化是指在總?cè)丝谥欣夏耆丝谡急炔粩嗌仙⒗夏曩狆B(yǎng)比持續(xù)提高的人口變化過程。自21世紀(jì)以來，我國(guó)老齡人口總體規(guī)模不斷擴(kuò)大，人口老齡化程度正在持續(xù)加深，這會(huì)導(dǎo)致諸如勞動(dòng)力供需脫節(jié)、養(yǎng)老金收支失衡、人口結(jié)構(gòu)老化等經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題，并對(duì)社會(huì)保障體系的保障水平、覆蓋范圍和完善程度提出了新的更高要求。截至2021 年末，我國(guó)60周歲及以上老年人口為26736萬(wàn)人，占全國(guó)總?cè)丝诘?8.9%；65 周歲及以上老年人口為20056萬(wàn)人，占全國(guó)總?cè)丝诘?4.2%［6］。我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入深度老齡化社會(huì)②，未來10 年是我國(guó)實(shí)施積極社會(huì)保障政策以應(yīng)對(duì)人口老齡化的關(guān)鍵機(jī)遇期和戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型期。在現(xiàn)有社會(huì)保障體系中，既有直接面向老年人的養(yǎng)老保險(xiǎn)和老年津貼，也有為老年人提供保障的醫(yī)療保險(xiǎn)和長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金已實(shí)現(xiàn)17年連續(xù)增長(zhǎng)［7］。依據(jù)老年人保障需求結(jié)構(gòu)的變化特點(diǎn)，補(bǔ)齊社會(huì)保障體系存在的短板，健全多層次社會(huì)保障體系，為老年人提供完善、周到的社會(huì)保障服務(wù)，有助于有效減輕人口老齡化帶來的負(fù)向影響，為老年人的晚年生活提供充分保障。

（二）有利于持續(xù)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展

社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著密切關(guān)系。一方面，經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展為社會(huì)保障提供堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。另一方面，“經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展需要更高質(zhì)量的社會(huì)保障‘保駕護(hù)航’”［8］。與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的完善的社會(huì)保障制度和較高的社會(huì)保障投入能有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期、可持續(xù)和包容性發(fā)展。從創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)角度來看，通過社會(huì)保障體系為人們提供基本生活、醫(yī)療等待遇，降低因創(chuàng)新失敗導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)，為人們勇于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)解除后顧之憂。從勞動(dòng)力供給角度來看，社會(huì)保障尤其是其中的失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)和其他福利津貼等提高了勞動(dòng)者和潛在勞動(dòng)者的基礎(chǔ)教育、職業(yè)培訓(xùn)機(jī)會(huì)，提升了勞動(dòng)者尤其是年輕勞動(dòng)者的人力資本存量，為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供充沛的勞動(dòng)力，并進(jìn)一步降低了失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，改善了就業(yè)結(jié)構(gòu)，提高了勞動(dòng)生產(chǎn)率，推動(dòng)整個(gè)社會(huì)實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。從拉動(dòng)消費(fèi)角度來看，“社會(huì)保障給參保者以穩(wěn)定的安全預(yù)期，從而提高居民的邊際消費(fèi)傾向。因此從總體上看，社會(huì)保障制度是有利于拉動(dòng)消費(fèi)的”［9］。從社會(huì)保障本身來看，社會(huì)保障體系建設(shè)對(duì)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有重要推動(dòng)作用。以與社會(huì)保障有著密切關(guān)系的大健康產(chǎn)業(yè)為例，當(dāng)前美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的大健康產(chǎn)業(yè)占GDP比例約為18%，我國(guó)大健康產(chǎn)業(yè)占GDP 比例在6%左右，未來有很大的發(fā)展空間。我國(guó)大健康產(chǎn)業(yè)的發(fā)展將會(huì)帶來相應(yīng)需求的增長(zhǎng)，進(jìn)而促進(jìn)整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展［10］。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，“社會(huì)保障逐步從一個(gè)作為管理工具服務(wù)并受經(jīng)濟(jì)改革影響的制度，轉(zhuǎn)向一個(gè)總體上和更間接地影響、支持和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的更獨(dú)立的制度”［11］。健全多層次社會(huì)保障體系，特別是夯實(shí)涉及醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等基礎(chǔ)性、普惠性和兜底性的社會(huì)保障項(xiàng)目，有利于持續(xù)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

（三）有利于更好維護(hù)社會(huì)公平正義

公平正義是人類社會(huì)永恒追求的理想，是社會(huì)主義的基本價(jià)值取向，“促進(jìn)社會(huì)公平正義是社會(huì)保障制度的重要社會(huì)目標(biāo)”［12］13。我國(guó)已進(jìn)入上中等收入國(guó)家行列①，但發(fā)展不平衡不充分問題還比較突出，利益主體多元化、利益訴求多樣化、勞動(dòng)關(guān)系復(fù)雜化等問題越來越明顯。“社會(huì)保障制度是公平正義理念傳播的主要制度化平臺(tái)，能夠有效引塑民眾在分配正義上所持的價(jià)值取向。”［13］人民對(duì)公平正義的訴求越強(qiáng)烈，健全多層次社會(huì)保障體系的任務(wù)就越迫切。從社會(huì)保障對(duì)象來看，“社會(huì)保障制度促進(jìn)社會(huì)公平正義首先體現(xiàn)在社會(huì)群體之間的公平正義”［12］16，社會(huì)保障對(duì)象能夠公平地享有社會(huì)保障體系提供的保障待遇，這是社會(huì)公平正義的最基本標(biāo)志，也是社會(huì)保障體系應(yīng)有的法律和倫理底線。從社會(huì)保障本質(zhì)來看，社會(huì)保障是通過合法和強(qiáng)制手段建立的社會(huì)發(fā)展成果共享機(jī)制，對(duì)在初次分配中出現(xiàn)的過高收入差距和不當(dāng)財(cái)富積累進(jìn)行有效調(diào)節(jié)，以促進(jìn)、維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義?？梢哉f，沒有健全的社會(huì)保障體系，社會(huì)財(cái)富就得不到公正分配，人民就無(wú)法共享發(fā)展成果。從社會(huì)保障過程來看，通過養(yǎng)老保險(xiǎn)能為老年人提供基本生活保障，通過醫(yī)療保險(xiǎn)可以讓保障對(duì)象避免因生病導(dǎo)致生活水平急劇下降，通過失業(yè)保險(xiǎn)可以讓失業(yè)人員維持基本生活，這些社會(huì)保障措施有利于緩和社會(huì)矛盾、避免社會(huì)沖突、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)公平正義。

（四）有利于穩(wěn)步推進(jìn)共同富裕

社會(huì)保障是保障和改善民生的基本制度安排，沒有社會(huì)保障就難以解除人民的后顧之憂，更談不上推進(jìn)共同富裕。可以說，“社會(huì)保障是扎實(shí)推動(dòng)共同富裕的有效手段與合理路徑”［14］。健全多層次社會(huì)保障體系體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展思想，既是加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)的必然要求，也是實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要選擇。從社會(huì)保障本質(zhì)特征來看，健全多層次社會(huì)保障體系是統(tǒng)籌改革與發(fā)展、穩(wěn)定與效率、當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)的重要選擇，是推動(dòng)共同富裕的內(nèi)在要求。從社會(huì)保障再分配功能來看，“社會(huì)保障是全民共享社會(huì)發(fā)展成果的基本途徑，承擔(dān)著再分配的重要角色，對(duì)實(shí)現(xiàn)共同富裕發(fā)揮著基礎(chǔ)性支撐作用”［15］。“要實(shí)現(xiàn)共同富裕必須加大社會(huì)保障再分配力度，而社會(huì)保障制度的不斷健全就是扎實(shí)推進(jìn)共同富裕的實(shí)質(zhì)性行動(dòng)?！保?6］健全多層次社會(huì)保障體系，有利于進(jìn)一步增強(qiáng)社會(huì)保障的再分配功能，為扎實(shí)推進(jìn)共同富裕提供更有力的制度保障。從社會(huì)保障多項(xiàng)目供給來看，多樣化的社會(huì)保障項(xiàng)目能夠?qū)崿F(xiàn)從“補(bǔ)缺”到“普惠”的重要轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)從基本生活保障、醫(yī)療衛(wèi)生保障、教育保障到精神文化層面保障的積極進(jìn)展，不僅有利于推進(jìn)物質(zhì)生活層面的共同富裕，而且有助于推進(jìn)精神生活層面的共同富裕。

二、健全多層次社會(huì)保障體系面臨的主要挑戰(zhàn)

我國(guó)已經(jīng)建成世界上規(guī)模最大、覆蓋面最廣的社會(huì)保障體系，社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)優(yōu)撫、社會(huì)福利、住房保障等社會(huì)保障待遇覆蓋面越來越廣。隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的改變和社會(huì)環(huán)境的變化，我國(guó)社會(huì)保障體系已經(jīng)逐漸不能適應(yīng)和滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，健全多層次社會(huì)保障體系面臨著一系列挑戰(zhàn)。

（一）人口結(jié)構(gòu)巨大變化對(duì)現(xiàn)有社會(huì)保障體系可持續(xù)性產(chǎn)生沖擊

對(duì)于很多國(guó)家而言，人均預(yù)期壽命的提高和生育率的不斷下降對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)保障體系可持續(xù)性產(chǎn)生了一定的負(fù)面影響，老年人口比例持續(xù)上升和勞動(dòng)適齡繳費(fèi)人口比例下降導(dǎo)致社會(huì)保障資金出現(xiàn)短缺［17］。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局于2023 年1 月17 日發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，截至2022年末，我國(guó)總?cè)丝跒?41175萬(wàn)人，比2021 年末減少85 萬(wàn)人，這是多年來我國(guó)人口首次出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)現(xiàn)象。從人口的自然增長(zhǎng)率來看，2022 年全年出生人口為956 萬(wàn)人，人口出生率為6.77‰；人口死亡率為7.37‰，人口自然增長(zhǎng)率為-0.60‰。從人口的年齡構(gòu)成來看，16 至59 歲的勞動(dòng)年齡人口為87556 萬(wàn)人，占全國(guó)人口的62.0%；60 歲及以上人口為28004 萬(wàn)人，占全國(guó)人口的19.8%，其中65 歲及以上人口為20978 萬(wàn)人，占全國(guó)人口的14.9%。從人口的城鄉(xiāng)構(gòu)成看，城鎮(zhèn)常住人口為92071 萬(wàn)人，比2021 年末增加646 萬(wàn)人；鄉(xiāng)村常住人口為49104 萬(wàn)人，比2021 年末減少731 萬(wàn)人；城鎮(zhèn)人口占全國(guó)人口比重（即城鎮(zhèn)化率）為65.22%，比2021 年末提高0.50 個(gè)百分點(diǎn)［18］。我國(guó)人口結(jié)構(gòu)已發(fā)生巨大變化，我國(guó)人口負(fù)增長(zhǎng)和老齡化的趨勢(shì)已難以逆轉(zhuǎn)并有持續(xù)相互強(qiáng)化的可能。老齡化迅速發(fā)展、老齡化先于現(xiàn)代化、老年人口世界規(guī)模最大等特征使中國(guó)社會(huì)面臨超級(jí)老齡化的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，加上人口負(fù)增長(zhǎng)導(dǎo)致的勞動(dòng)年齡人口減少，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的撫養(yǎng)比將會(huì)不斷提高，社會(huì)保障體系的可持續(xù)性面臨著較大挑戰(zhàn)。

（二）數(shù)字經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展降低現(xiàn)有社會(huì)保障體系適用性

數(shù)字經(jīng)濟(jì)是以數(shù)據(jù)資源為關(guān)鍵要素，以信息網(wǎng)絡(luò)為主要載體，以要素?cái)?shù)字化轉(zhuǎn)型和信息通信技術(shù)融合應(yīng)用為重要推動(dòng)力的新經(jīng)濟(jì)形態(tài)，是繼農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、工業(yè)經(jīng)濟(jì)之后的新型經(jīng)濟(jì)形態(tài)。數(shù)字經(jīng)濟(jì)具有發(fā)展速度快、影響程度深、輻射范圍廣等特點(diǎn)，正推動(dòng)生活方式、生產(chǎn)方式和治理方式發(fā)生前所未有的深刻變革，成為重組世界要素資源、重塑世界經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、改變世界競(jìng)爭(zhēng)格局的重要因素［19］。數(shù)字經(jīng)濟(jì)對(duì)社會(huì)就業(yè)形態(tài)、勞動(dòng)關(guān)系格局和財(cái)富分配機(jī)制產(chǎn)生了巨大影響，對(duì)社會(huì)保障體系形成了新的重大挑戰(zhàn)。截至2021年，與互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)有著密切關(guān)聯(lián)的新業(yè)態(tài)就業(yè)人員達(dá)到8000多萬(wàn)人，由互聯(lián)網(wǎng)催生出的數(shù)字經(jīng)濟(jì)使勞動(dòng)形態(tài)復(fù)雜化，使得建立在傳統(tǒng)勞動(dòng)關(guān)系基礎(chǔ)上的社會(huì)保險(xiǎn)制度與數(shù)字經(jīng)濟(jì)日益不適應(yīng)［20］。從傳統(tǒng)社會(huì)保障視角來看，參保對(duì)象、參保年齡、參保年限、參保險(xiǎn)種等是以社會(huì)保險(xiǎn)為核心的社會(huì)保障體系構(gòu)建的重要前提，否則社會(huì)保障體系的建設(shè)與健全就失去目標(biāo)和方向。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)中，人們可以在家中或其他任何地方運(yùn)用智能終端設(shè)備、利用信息技術(shù)、通過登錄相關(guān)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)開展工作，各個(gè)平臺(tái)之間并沒有明確的用工和勞務(wù)隸屬關(guān)系，雇主和員工之間的雇傭和被雇傭關(guān)系難以明確。如果以傳統(tǒng)勞動(dòng)關(guān)系作為社會(huì)保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)，將會(huì)有越來越多的勞動(dòng)者被排除在社會(huì)保障體系之外。

（三）發(fā)展不平衡問題仍然突出增加健全社會(huì)保障體系難度

發(fā)展不平衡仍然是影響我國(guó)社會(huì)保障工作的重要因素，發(fā)展不平衡主要包括地區(qū)之間發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡、個(gè)體之間發(fā)展不平衡，這導(dǎo)致社會(huì)保障呈現(xiàn)明顯不平衡狀態(tài)。從地區(qū)之間發(fā)展不平衡來看，我國(guó)東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，財(cái)政收入較高，為健全多層次社會(huì)保障體系提供了強(qiáng)大物質(zhì)基礎(chǔ)。東部地區(qū)社會(huì)建設(shè)起步早，在社會(huì)保障體系建設(shè)和完善方面積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)中西部地區(qū)特別是其中的欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，各方面工作受財(cái)力制約明顯，社會(huì)保障工作發(fā)展比較滯后。從城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡來看，由于我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行城鄉(xiāng)二元制度，導(dǎo)致農(nóng)村居民無(wú)法與城市居民享受同等程度的社會(huì)保障待遇?！稗r(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施、教育服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、社會(huì)保障等投入均顯著落后于城鎮(zhèn)”［21］，這進(jìn)一步加大了城鄉(xiāng)之間社會(huì)保障待遇的差距。從個(gè)體之間發(fā)展不平衡來看，“除了城市居民和農(nóng)村居民、中東部地區(qū)人群和西部地區(qū)人群間社會(huì)保障的現(xiàn)實(shí)差異外，社會(huì)保障發(fā)展不平衡還表現(xiàn)在由制度碎片化造成的人群差異”［22］。例如，有固定職業(yè)和無(wú)固定職業(yè)工作者、有本地戶口人員和流動(dòng)人口在享受社會(huì)保障服務(wù)質(zhì)量和水平方面存在較大差距。

（四）美好生活需要日益增長(zhǎng)凸顯健全社會(huì)保障體系緊迫性

縱觀人類發(fā)展史，美好生活一直是人類不懈追求的目標(biāo)，美好生活需要主要包括物質(zhì)類美好生活需要、社會(huì)類美好生活需要和精神類美好生活需要。物質(zhì)類美好生活需要是指滿足人們衣食住行等基本生存、生活方面的需要；社會(huì)類美好生活需要是指建立在物質(zhì)類美好生活需要基礎(chǔ)之上的對(duì)社會(huì)安全穩(wěn)定、社會(huì)公平正義等方面的需要；精神類美好生活需要是指建立在物質(zhì)類美好生活需要基礎(chǔ)之上的內(nèi)在精神層面的需要，包括理想信念、倫理道德、價(jià)值觀念等?？梢哉f，一部人類史就是人們不斷追求美好生活的歷史，對(duì)美好生活的追求成為驅(qū)動(dòng)人類社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的重要?jiǎng)恿?。?duì)于社會(huì)個(gè)體、社會(huì)群體甚至整個(gè)國(guó)家來說，社會(huì)保障是改善民生、實(shí)現(xiàn)美好生活的主體性工程［23］。改革開放特別是新時(shí)代以來，我國(guó)推進(jìn)的社會(huì)保障改革可以說是社會(huì)保障發(fā)展史乃至人類發(fā)展史上的偉大實(shí)踐。在我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾的背景下，健全社會(huì)保障體系是解決當(dāng)前我國(guó)社會(huì)主要矛盾的必然選擇。只有這樣才能用完善的社會(huì)保障體系托起人們對(duì)美好生活的向往，將改革發(fā)展成果更多、更公平地惠及全體人民。

三、健全多層次社會(huì)保障體系的對(duì)策建議

健全多層次社會(huì)保障體系的關(guān)鍵是要正確理解“多層次”的內(nèi)涵，并從“多層次”角度著手建立穩(wěn)定、有效、可持續(xù)的機(jī)制。多層次社會(huì)保障體系不只是由多個(gè)社會(huì)保障責(zé)任主體組成的社會(huì)保障體系，不只是由多個(gè)社會(huì)保障項(xiàng)目組成的社會(huì)保障體系，不只是存在多個(gè)方面差別的社會(huì)保障體系，也不只是包括多個(gè)發(fā)展階段組成的社會(huì)保障體系。多層次社會(huì)保障體系的特點(diǎn)在于多維度、立體化和整體性，換言之，社會(huì)保障體系的“多層次”是多主體負(fù)責(zé)、多項(xiàng)目支撐、多差別平衡和多階段協(xié)調(diào)的統(tǒng)一。

“多層次社會(huì)保障體系建設(shè)代表了當(dāng)今世界社會(huì)保障改革與發(fā)展的正確取向?！保?4］經(jīng)過多年的努力探索，我國(guó)初步形成了多層次社會(huì)保障體系。但我們也要認(rèn)識(shí)到，我國(guó)現(xiàn)有多層次社會(huì)保障體系還存在一些不足和弱項(xiàng)。健全多層次社會(huì)保障體系不能從單一維度施策，也不能用孤立思維考慮；健全多層次社會(huì)保障體系不僅是具體的政策籌劃，更應(yīng)是全面的戰(zhàn)略謀劃。因此，要在應(yīng)對(duì)機(jī)制上統(tǒng)籌安排、綜合布局，以形成健全多層次社會(huì)保障體系的穩(wěn)定預(yù)期和整體合力。

（一）完善社會(huì)保障多主體負(fù)責(zé)機(jī)制

在傳統(tǒng)社會(huì)保障制度中，政府是主要甚至是唯一責(zé)任主體，這導(dǎo)致政府承擔(dān)社會(huì)保障責(zé)任的無(wú)限擴(kuò)大和社會(huì)保障制度的不可持續(xù)?，F(xiàn)代社會(huì)保障理論倡導(dǎo)福利供給主體多元化，主張社會(huì)保障等福利供給要超越政府一元主體或政府與市場(chǎng)二元主體的治理模式，政府、市場(chǎng)主體、非政府組織、志愿部門和家庭等都應(yīng)承擔(dān)一定的社會(huì)保障等福利供給責(zé)任［25］。多層次社會(huì)保障體系是一個(gè)復(fù)雜的制度體系，是對(duì)政府作為單一責(zé)任主體的傳統(tǒng)保障制度的重要變革，涉及政府、市場(chǎng)主體、社會(huì)組織、單位、家庭、個(gè)人等責(zé)任主體。只是從政府角度看待如何健全多層次社會(huì)保障體系，這既超越了政府應(yīng)當(dāng)履行的職能范圍，也排除了市場(chǎng)主體、社會(huì)組織、單位、家庭、個(gè)人等主體在多層次社會(huì)保障體系構(gòu)建中應(yīng)該承擔(dān)的職責(zé)。雖然“政府在多層次社會(huì)保障體系的構(gòu)建中負(fù)有主導(dǎo)責(zé)任”［26］，但這并不意味著政府應(yīng)承擔(dān)健全多層次社會(huì)保障體系的全部責(zé)任。換言之，政府既不能也無(wú)法代替市場(chǎng)主體、社會(huì)組織、單位、家庭、個(gè)人等主體在多層次社會(huì)保障體系建設(shè)中的職責(zé)。要在堅(jiān)持政府發(fā)揮主導(dǎo)作用的同時(shí)，通過制度設(shè)計(jì)和安排，明確政府、市場(chǎng)主體、社會(huì)組織、單位、家庭、個(gè)人的功能定位和職責(zé)分工，充分調(diào)動(dòng)各個(gè)責(zé)任主體積極參與健全多層次社會(huì)保障體系的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性。

（二）形成社會(huì)保障多項(xiàng)目支撐機(jī)制

社會(huì)保障體系中的保障項(xiàng)目主要包括托底型社會(huì)保障、基本型社會(huì)保障、特殊型社會(huì)保障、提高型社會(huì)保障和補(bǔ)充型社會(huì)保障這五類。托底型社會(huì)保障是指社會(huì)救助，是向陷入生活困境的弱勢(shì)群體提供最低生活需要的社會(huì)保障項(xiàng)目，是社會(huì)保障體系的最低目標(biāo)?；拘蜕鐣?huì)保障是指社會(huì)保險(xiǎn)，是向可能遭遇醫(yī)療、生育、養(yǎng)老、失業(yè)和工傷等風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)象提供基本生活需要的社會(huì)保障項(xiàng)目，是社會(huì)保障體系的主體部分。特殊型社會(huì)保障是指社會(huì)優(yōu)撫，是向軍人及其家屬提供優(yōu)待、撫恤、養(yǎng)老、就業(yè)安置的社會(huì)保障項(xiàng)目，是社會(huì)保障體系的特殊部分。提高型社會(huì)保障是指社會(huì)福利，是向全體人民提供的改善生活待遇、提高生活水平的社會(huì)保障項(xiàng)目，是社會(huì)保障體系的最高目標(biāo)。補(bǔ)充型社會(huì)保障是指商業(yè)保險(xiǎn)、慈善資金、合作基金等，是由政府之外的主體設(shè)置、管理和分配的社會(huì)保障項(xiàng)目，是社會(huì)保障體系的補(bǔ)充部分。在我國(guó)現(xiàn)有社會(huì)保障體系中，上述五類保障項(xiàng)目并不完善，彼此之間的結(jié)構(gòu)并不合理，有些保障項(xiàng)目還有很大的發(fā)展空間。社會(huì)保障有著鮮明的需求導(dǎo)向，“社會(huì)保障制度在注重滿足社會(huì)成員的傳統(tǒng)需求的同時(shí)，也要注意新的社會(huì)需求并及時(shí)做出回應(yīng)”［5］32。健全多層次社會(huì)保障體系，必須全面、客觀、深入認(rèn)識(shí)人民各方面保障需求的特點(diǎn)和變化趨勢(shì)，不斷豐富和完善社會(huì)保障項(xiàng)目的類型和內(nèi)容，形成社會(huì)保障多項(xiàng)目支撐機(jī)制。

（三）構(gòu)建社會(huì)保障多差別平衡機(jī)制

由于受自然資源稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、個(gè)人能力的差異以及社會(huì)保障發(fā)展歷史較短等多方面因素影響，現(xiàn)有社會(huì)保障體系存在的城鄉(xiāng)差別、區(qū)域差別和身份差別，成為影響社會(huì)公正、不利于促進(jìn)社會(huì)和諧、不利于推進(jìn)共同富裕的重要原因。健全多層次社會(huì)保障體系，需要構(gòu)建社會(huì)保障多類型平衡機(jī)制，以逐漸消除社會(huì)保障制度存在的各類型差別。在社會(huì)保障體系中的城鄉(xiāng)差別方面，目前約有3 億左右的農(nóng)民務(wù)工人員及其家屬已經(jīng)在城市就業(yè)與生活，未來15年將有2億左右的農(nóng)村居民進(jìn)入城市就業(yè)與生活。但這些城市新居民并沒有享有和城市市民同等水平的社會(huì)保障待遇［20］。因此，要注重從頂層設(shè)計(jì)層面規(guī)劃城鄉(xiāng)之間的社會(huì)保障待遇標(biāo)準(zhǔn)，逐步縮小并盡快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間社會(huì)保障待遇均等化。此外，要結(jié)合城鄉(xiāng)居民收入變化特征、社會(huì)保障需求特點(diǎn)和物價(jià)指數(shù)變動(dòng)規(guī)律等因素建立社會(huì)保障待遇常態(tài)化調(diào)整機(jī)制［27］，以保證社會(huì)保障待遇既能滿足城鄉(xiāng)居民基本生活需要，又能與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相協(xié)調(diào)。在社會(huì)保障體系中的區(qū)域差別方面，要防止出現(xiàn)區(qū)域之間社會(huì)保障支出差距有可能隨著區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)差距擴(kuò)大而擴(kuò)大的情況。在進(jìn)一步加強(qiáng)和完善轉(zhuǎn)移支付機(jī)制、對(duì)口援建機(jī)制的基礎(chǔ)上，不斷提高欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，從根本上解決制約欠發(fā)達(dá)地區(qū)社會(huì)保障工作發(fā)展的經(jīng)濟(jì)實(shí)力不夠、財(cái)政支持不足等問題。在社會(huì)保障體系中的身份差別方面，要正視并著力解決有固定職業(yè)和無(wú)固定職業(yè)工作者、有本地戶口人員和流動(dòng)人口等不同身份人員之間的保障待遇差別，提高基本型社會(huì)保障的待遇水平，降低并逐步消除社會(huì)保障體系中因身份差別導(dǎo)致的待遇區(qū)別。

（四）建立社會(huì)保障多階段協(xié)調(diào)機(jī)制

人人享有平等、無(wú)差別的社會(huì)保障待遇是多層次社會(huì)保障體系建設(shè)的理想目標(biāo)，但這一目標(biāo)不可能一蹴而就?！爸袊?guó)社會(huì)保障體系的發(fā)展在不同時(shí)期具有不同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件和社會(huì)背景，呈現(xiàn)出發(fā)展的階段性?！保?8］健全多層次社會(huì)保障體系不僅關(guān)乎當(dāng)前，更影響長(zhǎng)遠(yuǎn)。因此，健全多層次社會(huì)保障體系既要立足近期目標(biāo)（“十四五”規(guī)劃），還要著眼中期目標(biāo)（2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化），更要放眼長(zhǎng)期愿景（21世紀(jì)中葉建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)）。要在發(fā)展生產(chǎn)力、加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)的基礎(chǔ)上，分階段推進(jìn)并加強(qiáng)各個(gè)階段之間的協(xié)同、對(duì)接和調(diào)適。從近期角度來看，要堅(jiān)持鞏固和拓展脫貧攻堅(jiān)成果，建立防止返貧監(jiān)測(cè)機(jī)制和長(zhǎng)效幫扶機(jī)制。進(jìn)一步提升社會(huì)保障工作管理精細(xì)化程度和服務(wù)智能化水平，加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障各項(xiàng)業(yè)務(wù)辦理、各類待遇享受“一卡通”。扎實(shí)推進(jìn)全民參保工作，不斷擴(kuò)大社會(huì)保障體系的受益群體和覆蓋范圍，讓廣大人民共享全面深化改革和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的成果。從中期角度來說，要緊緊錨定“十四五”規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)，堅(jiān)持公平正義、共建共享、可持續(xù)發(fā)展的基本原則，圍繞體系結(jié)構(gòu)完備、覆蓋范圍廣泛、權(quán)責(zé)關(guān)系清晰、籌資機(jī)制合理、保障待遇穩(wěn)步提升、經(jīng)辦過程便捷高效等要求，建成與基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化相適應(yīng)、與社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)相匹配的多層次社會(huì)保障體系。從遠(yuǎn)期角度來講，要緊緊圍繞黨的二十大報(bào)告提出的“到本世紀(jì)中葉，把我國(guó)建設(shè)成為綜合國(guó)力和國(guó)際影響力領(lǐng)先的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)”［3］25的奮斗目標(biāo)，勵(lì)精圖治、努力奮斗、接續(xù)推進(jìn)，練就好發(fā)展經(jīng)濟(jì)的基本功，建設(shè)好社會(huì)公正的好氛圍，“在21 世紀(jì)中葉將全體人民引入實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕的中國(guó)式福利社會(huì)”［29］。

四、結(jié)語(yǔ)

社會(huì)保障是保障和改善民生、維護(hù)社會(huì)公平正義的基本制度安排，多層次社會(huì)保障體系是實(shí)現(xiàn)共享改革發(fā)展成果、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、推進(jìn)共同富裕、建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的頂層設(shè)計(jì)和長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。從“多層次”的維度健全社會(huì)保障體系是黨的二十大報(bào)告關(guān)于社會(huì)保障工作決策部署的關(guān)鍵之處。要堅(jiān)持立足當(dāng)前、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)保障、城市社會(huì)保障與農(nóng)村社會(huì)保障、發(fā)達(dá)地區(qū)社會(huì)保障和欠發(fā)達(dá)地區(qū)社會(huì)保障等關(guān)系，不斷健全多層次社會(huì)保障體系，為到2035 年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化和到21 世紀(jì)中葉建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，發(fā)揮好多層次社會(huì)保障體系的再分配、為人民生活托底和維護(hù)社會(huì)公平正義的重要作用。

注釋：

①我國(guó)人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值穩(wěn)居上中等收入國(guó)家行列，與高收入國(guó)家差距進(jìn)一步縮小。參見寧吉喆：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)再寫新篇章》，《人民日?qǐng)?bào)》2020 年1 月22日第9版。

②深度老齡社會(huì)是指65 歲以上人口占總?cè)丝诒壤^14%的社會(huì)。