美國的犯罪資產(chǎn)返還國際合作

李皛

美國的犯罪資產(chǎn)返還國際合作

美國是全球犯罪分子轉(zhuǎn)移資產(chǎn)的最主要目的地國。根據(jù)世界銀行集團(tuán)和聯(lián)合國毒品和犯罪問題辦公室發(fā)布的報告《木偶大師》，美國擁有全球最多的犯罪分子用以洗錢的非法實體——包括空殼公司、基金會、信托等。美國財政部在年度《國家洗錢風(fēng)險評估》中估計，每年約有3000億美元的犯罪資產(chǎn)在美國進(jìn)行“洗錢”。美國之所以為全球犯罪分子所青睞，一方面是因為其“自由”資本主義制度便于犯罪分子隱藏資產(chǎn)，如美國的公司注冊制度允許不披露實際所有人，透明度全球第二低（第一為瑞士）；另一方面則是美國的金融霸權(quán)地位及其發(fā)達(dá)的金融體系提高了犯罪分子周轉(zhuǎn)資產(chǎn)的便利和效率，而且美國的各個顯赫機(jī)構(gòu)，特別是投資銀行、律師事務(wù)所等金融、司法服務(wù)機(jī)構(gòu)往往自愿成為外國犯罪分子完成資產(chǎn)轉(zhuǎn)移的助手和代理人。美國政府經(jīng)常將攻擊他國腐敗問題作為對外干預(yù)的國際政治工具，然而令其尷尬的是，美國自身正是全球包括腐敗在內(nèi)犯罪資產(chǎn)的最大避風(fēng)港。

為緩解國際社會的道義壓力，打擊跨國犯罪，維護(hù)本國利益，當(dāng)然也出于將流入本國的巨額海外資產(chǎn)和插手他國腐敗案件作為國際政治工具的目的，21世紀(jì)以來，美國政府對協(xié)助他國追回在美腐敗犯罪資產(chǎn)持較為開放的態(tài)度，并形成了較完善的政策工具。但在實際執(zhí)行中，由于美國不可能從根本上改變其“自由”資本主義制度，且受到美國對外政策的嚴(yán)重政治干擾，故雖然有一些成功案例，但總體效果有限。相對于轉(zhuǎn)移到美國的腐敗犯罪資產(chǎn)的巨大存量和增量而言，成功識別、認(rèn)定、沒收并返還的資產(chǎn)只占很小一部分。

一、法律法規(guī)、相關(guān)機(jī)構(gòu)和國家戰(zhàn)略

反洗錢是識別、認(rèn)定、沒收和返還腐敗犯罪資產(chǎn)的前提。美國反洗錢法律的基石為1970年的《銀行保密法》，其主要內(nèi)容為要求金融機(jī)構(gòu)采取反洗錢合規(guī)措施，向美國政府提供可疑交易記錄和其他洗錢犯罪線索。此后一些《銀行保密法》修訂案及相關(guān)法律，主要包括1986年的《洗錢控制法》，使隱藏犯罪收入來源及用其投資成為聯(lián)邦犯罪；1992年的《阿農(nóng)齊奧——懷利反洗錢法》強(qiáng)化了對銀行參與洗錢犯罪的監(jiān)督和懲罰機(jī)制；2020年的《反洗錢法》強(qiáng)化了對可疑交易的監(jiān)控和報告制度，并將古物和藝術(shù)品交易納入金融活動范疇；2020年的《企業(yè)透明法》實現(xiàn)了要求公司等經(jīng)營實體披露其實際所有人及受益人的突破，將于2024年全面生效。美國針對跨國腐敗犯罪的專門法律主要是1977年的《反海外腐敗法》，制定該法的初衷是禁止美國企業(yè)向外國官員行賄，1998年的《國際反賄賂和公平競爭法案》對該法進(jìn)行了修訂，將行賄的定義擴(kuò)大為“為獲取任何不當(dāng)利益而付給的任何形式的報酬”，并進(jìn)一步擴(kuò)大了適用于該法的外國人和外國實體的范圍，以及該法的域外適用范圍，使之成為美國利用他國腐敗問題實施“長臂管轄”的有效工具。美國有大量立法授權(quán)政府通過經(jīng)濟(jì)制裁凍結(jié)乃至沒收在美海外資產(chǎn)，如《國際緊急狀態(tài)經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》《國家緊急狀態(tài)法》《對恐怖主義資助者實行法律制裁法》等，顯而易見這些法律主要作為美國的對外政策工具使用。此外，美國是《聯(lián)合國反腐敗公約》和《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》的締約國，前者將協(xié)助追回腐敗犯罪資產(chǎn)作為優(yōu)先事項，并為開展相關(guān)多邊國際合作提供了路徑；后者則明確要求締約國將洗錢定為刑事犯罪，并為沒收犯罪資產(chǎn)建立法律依據(jù)。

美國涉及犯罪資產(chǎn)追回國際合作的核心政府部門是司法部和財政部。司法部刑事局反洗錢和資產(chǎn)追回處是美國最主要的資產(chǎn)追回案件訴訟機(jī)構(gòu)，并負(fù)責(zé)為外國司法機(jī)關(guān)提供相關(guān)信息以協(xié)助追回資產(chǎn)。司法部刑事局國際事務(wù)辦公室，被美國政府確定為開展國際刑事司法協(xié)助等國際合作中的中央機(jī)構(gòu)，被授權(quán)接收和分派執(zhí)行所有外國提交的相關(guān)正式請求。司法部聯(lián)邦調(diào)查局設(shè)有專門的國際反腐敗小組，并在美國駐外使領(lǐng)館派駐法務(wù)代表，國土安全部移民及海關(guān)執(zhí)法局、國稅局等聯(lián)邦執(zhí)法機(jī)關(guān)也參與資產(chǎn)追回案件的國際合作。美國財政部海外資產(chǎn)控制辦公室負(fù)責(zé)根據(jù)美國外交政策和國家安全目標(biāo)執(zhí)行對外國特定個人或?qū)嶓w的經(jīng)濟(jì)制裁，可對美國境內(nèi)所有外國資產(chǎn)進(jìn)行控制和凍結(jié)。該機(jī)構(gòu)與司法部和國務(wù)院相關(guān)機(jī)構(gòu)根據(jù)美國國家安全委員會的建議，起草針對選定目標(biāo)執(zhí)行制裁的行政命令，供總統(tǒng)批準(zhǔn)，其制裁理由包括犯罪，但主要出于政治因素。在此類制裁中，美國政府往往刻意混淆個人資產(chǎn)和政府資產(chǎn)及其他國有資產(chǎn)，從而制造“腐敗”印象抹黑對方，并為美國侵吞別國資產(chǎn)制造合法性依據(jù)。美國財政部金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)是美國主要的金融情報和監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并出臺一系列識別、認(rèn)定、沒收和返還腐敗犯罪資產(chǎn)的相關(guān)措施，如2016年出臺的《地理追蹤指令》要求產(chǎn)權(quán)交易公司識別并報告，在美國12個都市圈以現(xiàn)金購買價值超過30萬美元住宅房地產(chǎn)的任何實體背后的自然人。此外，美國作為國際刑警組織、金融特別行動組（反洗錢）等政府間國際組織的成員，可通過國內(nèi)成員單位和派駐人員利用此類平臺開展相關(guān)國際合作。2021年，美國財政部出臺了“盜賊統(tǒng)治資產(chǎn)返還獎勵計劃”，獎勵那些提供可協(xié)助識別、認(rèn)定、沒收和返還腐敗犯罪資產(chǎn)的信息的個人。

在“反恐戰(zhàn)爭”陷入泥潭后，美國更多試圖通過“軟權(quán)力”的方式維護(hù)其霸權(quán)，掌控國際反腐敗的話語權(quán)和道義制高點(diǎn)是其對外政策的重要目標(biāo)。2006年，一定程度上是為了給美國政府和占領(lǐng)當(dāng)局侵吞伊拉克前政府資產(chǎn)提供合法性依據(jù)，小布什政府啟動了所謂“國際反盜賊統(tǒng)治國家戰(zhàn)略”，美國政府聲稱所謂“盜賊統(tǒng)治”是指政府高級官員損公肥私的腐敗行為，但其矛頭則專門指向發(fā)展中國家，特別是與美國不和、敵對的一些領(lǐng)導(dǎo)人。美國主導(dǎo)的國際反腐敗戰(zhàn)略，從一開始就具有濃厚的政治色彩，其開展腐敗犯罪資產(chǎn)返還也往往附加嚴(yán)格的政治條件。2010年，奧巴馬政府領(lǐng)導(dǎo)下的司法部負(fù)責(zé)執(zhí)行“盜賊統(tǒng)治資產(chǎn)追回計劃”并成立行動組。2014年，奧巴馬政府在經(jīng)合組織和20國集團(tuán)框架下合作制定了“美國全球反腐議程”。2016年，美國國會通過《全球馬格尼茨基人權(quán)問責(zé)法案》，授權(quán)美國總統(tǒng)對“侵犯人權(quán)”或犯有腐敗罪行的外國人實施包括沒收財產(chǎn)在內(nèi)的針對性經(jīng)濟(jì)制裁。2021年以來，拜登政府大大加強(qiáng)了美國推行所謂“價值觀外交”的力度，國際反腐成為其看重的政治工具，成立“反對外國腐敗和盜賊統(tǒng)治的國會核心小組”，在美國國際開發(fā)署成立“反腐敗特別工作組”，并促進(jìn)所有外國援助部門反腐敗工作的整合，將“反腐敗”作為對發(fā)展中國家外交的重要發(fā)力點(diǎn)，在對外援助中以“監(jiān)督”腐敗為名扶植非政府組織（NGO ）從事政治活動；制定“美國反腐敗戰(zhàn)略（2021）”，并利用俄烏沖突爆發(fā)，進(jìn)一步與其他西方發(fā)達(dá)國家抱團(tuán)，出臺針對俄羅斯等國、以反腐敗為名沒收其海外資產(chǎn)等制裁措施，并以被沒收資產(chǎn)的轉(zhuǎn)移和返還引誘發(fā)展中國家加入西方陣營。美國國際反腐敗戰(zhàn)略已越來越偏離打擊腐敗犯罪的普遍性、專業(yè)性目標(biāo)，其國際執(zhí)法與司法合作已越來越顯著地成為推動美國對外政策目標(biāo)、干預(yù)別國內(nèi)政、維護(hù)本國霸權(quán)的工具。

二、主要方法、程序及政策工具

相關(guān)國家在向美國尋求腐敗犯罪資產(chǎn)返還協(xié)助時，可通過非正式渠道，即 “警對警”的執(zhí)法合作渠道向美國聯(lián)邦調(diào)查局等相關(guān)機(jī)構(gòu)提出請求，也可在存在法律依據(jù)，如已簽署雙邊刑事司法互助協(xié)定或雙方均為《聯(lián)合國反腐敗公約》及其他相關(guān)國際公約締約國的前提下，通過正式的國際刑事司法協(xié)助渠道提出請求。請求國應(yīng)詳細(xì)說明腐敗犯罪行為、嫌疑人及案件辦理的基本情況，以及已查明的腐敗犯罪資產(chǎn)線索。其中比較重要的包括：懷疑參與轉(zhuǎn)移和隱藏腐敗犯罪資產(chǎn)的人員或?qū)嶓w，及其進(jìn)行金融交易的機(jī)制；轉(zhuǎn)移犯罪所得資金或用其購買資產(chǎn)的時間，以及持有該資金或資產(chǎn)的人員或?qū)嶓w的相關(guān)財務(wù)賬戶的具體識別信息；以犯罪所得資金購買的資產(chǎn)的形式，例如房產(chǎn)、藝術(shù)品等，及其可能存在位置，嫌疑人經(jīng)常旅行的目的地，或其親屬在美國的住址及其他信息；可能參與或協(xié)助轉(zhuǎn)移和隱藏腐敗犯罪資產(chǎn)的專業(yè)人員和機(jī)構(gòu)，如財務(wù)顧問、投資銀行、交易所、律師事務(wù)所的信息等。

一般而言，非正式渠道比較便捷并能得到迅速反饋，請求國可與駐在該國的美國警務(wù)聯(lián)絡(luò)官或反腐敗專員聯(lián)系。也可通過美國執(zhí)法機(jī)關(guān)參與的各種國際組織提出請求，如世界銀行、聯(lián)合國毒品和犯罪問題辦公室與國際刑警組織共同協(xié)調(diào)的“資產(chǎn)追回全球聯(lián)絡(luò)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)”；由歐盟和美國創(chuàng)立，目前已基本實現(xiàn)全球覆蓋的“卡姆登資產(chǎn)追回機(jī)構(gòu)間網(wǎng)絡(luò)”（Camden Asset Recovery Inter-Agency Network，CARIN）等。被請求的美國執(zhí)法機(jī)關(guān)可搜集公開來源、自愿提供或其他通過非強(qiáng)制性調(diào)查手段獲得的信息，作為進(jìn)一步調(diào)查的線索或法庭證據(jù)。如在自愿前提下會晤證人、調(diào)取公共場所的常規(guī)監(jiān)控記錄、查詢企業(yè)注冊或房地產(chǎn)等公開資產(chǎn)信息記錄等。由美英兩國主辦的“全球資產(chǎn)追回論壇”（GFAR）等多邊平臺可為各國執(zhí)法機(jī)構(gòu)、金融情報機(jī)構(gòu)和非政府組織交流信息提供渠道。應(yīng)注意的是，通過非正式渠道獲得的一些敏感信息（如從金融情報機(jī)構(gòu)獲得的信息），一般只能作為線索使用，不能作為證據(jù)提交法庭。

如需進(jìn)一步使用強(qiáng)制性手段獲得信息，則必須通過正式的國際刑事司法協(xié)助渠道，獲得法院授權(quán)，且須滿足美國司法程序和采取執(zhí)法行動的具體要求，方能確保其作為證據(jù)被法庭認(rèn)可。例如獲取個人或?qū)嶓w的銀行賬戶記錄或電匯記錄；獲取已拒絕自愿提供的相關(guān)經(jīng)營實體的業(yè)務(wù)記錄；獲取證實各種記錄真實有效性的證明文件；對房屋等地點(diǎn)或電腦、移動電話等各種電子設(shè)備進(jìn)行搜查；獲取電話、短信息、電子郵件等記錄；強(qiáng)制拒絕自愿作證的人員提供證詞等，其中請求發(fā)出搜查令對證據(jù)相關(guān)性和時效性的要求較高。

通過正式國際刑事司法協(xié)助渠道，還可請求美國法院執(zhí)行請求國法院發(fā)出的對腐敗犯罪資產(chǎn)的扣押令、限制令和沒收令，但應(yīng)滿足如下要求：提供將被執(zhí)行的資產(chǎn)屬于非法所得且將被沒收的證據(jù)；說明將被執(zhí)行資產(chǎn)的具體內(nèi)容，如存款、房產(chǎn)等，或其價值金額，或明確要求執(zhí)行屬于嫌疑人的所有資產(chǎn)；應(yīng)將相關(guān)情況告知目前所有對可能被執(zhí)行的資產(chǎn)享有權(quán)益的個人或?qū)嶓w，使其可以依法維護(hù)自身權(quán)利；該法院應(yīng)具有相應(yīng)的管轄權(quán)并提供證明。

在請求國法院尚未發(fā)出扣押令、限制令和沒收令，但犯罪嫌疑人已被逮捕或起訴的情況下，請求國可通過與美國司法部刑事局國際事務(wù)辦公室、司法部刑事局洗錢和資產(chǎn)追回處聯(lián)絡(luò)并協(xié)商，請求美檢察機(jī)關(guān)以該逮捕或起訴的情況為由，要求美國法院針對嫌疑人在美資產(chǎn)發(fā)出為期30天（可延期）的臨時限制令，以防止轉(zhuǎn)移或藏匿。發(fā)出此種限制令的條件較為嚴(yán)格，要求必須具備充分的事實和法律依據(jù)，嫌疑人被起訴的罪行符合“雙重犯罪”原則，并確信在短時間內(nèi)能夠在遵循美國法律的前提下，對被限制資產(chǎn)正式執(zhí)行扣押/凍結(jié)或沒收。美國檢察機(jī)關(guān)必須向法院提供嫌疑人的犯罪證據(jù)、訴訟性質(zhì)、其在美涉案資產(chǎn)根據(jù)美國法律應(yīng)予沒收的依據(jù)，以及發(fā)出臨時限制令的必要性等。請求國還應(yīng)提供說明案件詳情并保證辦案過程符合美國司法程序要求的官方宣誓聲明，并在必要情況下（如申請延期臨時限制令）派出相關(guān)人員，以證人身份在美國法庭就宣誓聲明的內(nèi)容作證。

美國司法部可在美國法院針對將要沒收的資產(chǎn)提起“對物訴訟”（如“美國訴美國貨幣65000美元”；“美國訴2005年產(chǎn)梅賽德斯奔馳E500轎車”），啟動“非刑事定罪沒收”程序。該資產(chǎn)可位于美國境內(nèi)，或雖位于美國境外但涉及美國境內(nèi)的犯罪行為。“對物訴訟”性質(zhì)為民事訴訟，針對的是資產(chǎn)本身而非刑事被告，因此法院作出沒收裁決不須以刑事定罪，或?qū)υ撡Y產(chǎn)所有人具有管轄權(quán)為前提，而只需認(rèn)定對被沒收的資產(chǎn)擁有管轄權(quán)——其認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)為“與美國有一定聯(lián)系”，可以非常寬泛，如該資產(chǎn)通過美國金融體系進(jìn)行交易，由于美國的金融霸權(quán)地位，美國法院可以據(jù)此對全球范圍內(nèi)的極大部分資產(chǎn)實施“長臂管轄”。在已明確識別將被沒收的資產(chǎn)，以及犯罪嫌疑人和該資產(chǎn)所歸屬的實體之間的關(guān)系后，只需確認(rèn)該資產(chǎn)與已查明的、符合“雙重犯罪原則”的犯罪行為之間的直接聯(lián)系即可使美國法院作出沒收裁決。資產(chǎn)所有人，即犯罪嫌疑人及其相關(guān)人員往往會放棄救濟(jì)手段以避免到美國出庭——這將導(dǎo)致其進(jìn)入美國司法管轄范圍而自投羅網(wǎng)，從而使“非刑事定罪沒收”成為在此類案件中相當(dāng)便利且成功率頗高的司法工具。

通過正式的國際刑事司法協(xié)助渠道，美國法院也可以強(qiáng)制執(zhí)行請求國法院終審判決中包含的沒收令。執(zhí)行對象應(yīng)為沒收令中明確指明的在美國境內(nèi)的資產(chǎn)。請求國應(yīng)提交的材料包括：案件詳情以及兩國刑事司法互助條約或相關(guān)國際公約所要求的其他任何資料；包含沒收命令，已確認(rèn)不得上訴的終審判決書副本；包括明確該判決書不得上訴、請求國已履行正當(dāng)程序、作出判決的法院擁有相應(yīng)的管轄權(quán)等內(nèi)容的官方宣誓聲明。

實現(xiàn)對腐敗犯罪資產(chǎn)的識別和沒收后，下一步就是返還。用美國政府自己的話說，它對如何處理已扣押的資產(chǎn)“具有靈活的法定權(quán)力”。《聯(lián)合國反腐敗公約》特別規(guī)定腐敗犯罪資產(chǎn)在被沒收后應(yīng)返還來源國，但實際上發(fā)揮作用的往往是資產(chǎn)所在國的國內(nèi)法，雙邊刑事司法互助協(xié)定中的相關(guān)規(guī)定，以及對特定案件的專門約定。法院可發(fā)出直接返還資產(chǎn)的命令，但一般情況下，被沒收資產(chǎn)將由美國政府掌控，其可從中扣除辦案“成本”，并經(jīng)常就如何交付及管理剩余部分與來源國發(fā)生爭執(zhí)。特別是對于發(fā)展中國家，美國政府往往公開表達(dá)不信任的態(tài)度，以返還資產(chǎn)可能再次因腐敗行為被非法侵占為由附加各種條件，最常見的是以返還資產(chǎn)設(shè)立某種基金，由世界銀行等國際組織或美國政府認(rèn)可的非政府組織運(yùn)營，將之用于美國與來源國協(xié)商確定的特定目的——往往是慈善或福利項目，之后逐次撥付，并經(jīng)常進(jìn)行考核、監(jiān)督。

三、成效與問題

在2006年啟動“國際反盜賊統(tǒng)治國家戰(zhàn)略”之前，美國已多次就國際反腐敗與資產(chǎn)返還與相關(guān)國家開展合作。

自美國司法部于2010年啟動“盜賊統(tǒng)治資產(chǎn)追回計劃”到2016年2月，共辦理腐敗犯罪資產(chǎn)返還案件25宗，起訴外國官員20名，起訴沒收資產(chǎn)總值約15億美元，其中不乏重大案件。但有些案件因為資產(chǎn)來源國無法與美方就資產(chǎn)返還方案達(dá)成一致而擱淺。美國司法部有時也單方面采取行動，但此種單方面行動不僅因其可能的政治動機(jī)而受到質(zhì)疑，而且在對方不配合的情況下，美國法院的命令也很難得到執(zhí)行。目前，“盜賊統(tǒng)治資產(chǎn)追回計劃”仍有多起重要資產(chǎn)返還案件在進(jìn)行中。

美國與多國開展腐敗犯罪資產(chǎn)返還國際合作，固然有利于國際打擊腐敗犯罪，也確實使一些發(fā)展中國家獲得了實惠，但其合作中無處不在的霸權(quán)主義作風(fēng)和赤裸裸的政治意圖，仍造成了嚴(yán)重的負(fù)面后果。美國政府在“正?！焙献髦械囊恍T常做法也經(jīng)常招致抨擊。在大多數(shù)腐敗案件中，涉案資產(chǎn)要么主要以美元形式存在，要么利用美國金融體系進(jìn)行洗錢，美國政府毫無疑問應(yīng)承擔(dān)起大部分的調(diào)查取證及信息公開和共享義務(wù)，但在實際工作中，美國政府執(zhí)著于逼迫合作方，特別是發(fā)展中國家提供大量金融情報及各類敏感信息，而對己方應(yīng)承擔(dān)的工作則動輒以國內(nèi)法規(guī)為由搪塞，不能不令人質(zhì)疑美國是否將國際反腐敗作為對發(fā)展中國家滲透干預(yù)、維護(hù)本國金融與司法霸權(quán)的工具。此外，美國自身治理腐敗問題的缺陷，令人擔(dān)憂美國本身即是國際腐敗犯罪的淵藪。如從2003年到2008年，美國向其占領(lǐng)下的伊拉克以現(xiàn)鈔形式轉(zhuǎn)移400多億美元，其中包括被美西方凍結(jié)的數(shù)十億美元伊拉克前政府資產(chǎn)。這些現(xiàn)金的接收工作極為粗糙混亂，后來雖經(jīng)美國政府多次調(diào)查及國會聽證，但至少有數(shù)十億美元的去向難以確定，而其余美元的用途也僅僅是在紙面上得到確認(rèn)。故而有批評人士指出，美國執(zhí)行的這次匪夷所思的資產(chǎn)轉(zhuǎn)移，是21世紀(jì)最大的洗錢行動。而美國聲稱被伊拉克前政府“盜取”而由其“歸還”伊拉克人民的數(shù)十億美元資產(chǎn)，則終究消失在美軍占領(lǐng)后的腐敗犯罪中。對比美國政府在“盜賊統(tǒng)治資產(chǎn)追回計劃”中就資產(chǎn)返還問題對發(fā)展中國家的百般刁難，不能不讓人感到極大的諷刺。