設(shè)區(qū)的市立法現(xiàn)狀和發(fā)展路徑探析
——以河北省為例

張東華

（河北政法職業(yè)學(xué)院，河北 石家莊 050061）

2015 年《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）修改后賦予了設(shè)區(qū)的市一定范圍的立法權(quán)，2023 年《立法法》再次修改，設(shè)區(qū)的市立法權(quán)進(jìn)一步擴(kuò)大。這說(shuō)明，我國(guó)立法權(quán)下沉的趨勢(shì)不可扭轉(zhuǎn)。可見(jiàn)，賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)是中央和地方立法關(guān)系的新發(fā)展，符合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求和生態(tài)文明建設(shè)、文化發(fā)展的需要。設(shè)區(qū)的市取得立法權(quán)后，河北省的情況怎么樣？全國(guó)的情況又怎么樣？筆者采用靜態(tài)方式和動(dòng)態(tài)方式進(jìn)行實(shí)證研究。靜態(tài)方式，即用近8 年的時(shí)間跟蹤、查閱各設(shè)區(qū)的市人大網(wǎng)站信息，對(duì)設(shè)區(qū)的市的立法文本進(jìn)行分析。動(dòng)態(tài)方式，即采取實(shí)地調(diào)研的方式，如與省人大常委會(huì)立法相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)、部分立法工作人員交流；到部分設(shè)區(qū)的市進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，與相關(guān)立法專家、立法工作人員以及普通公民交流。通過(guò)這兩種方式，筆者獲取了河北省設(shè)區(qū)的市近8 年立法的第一手材料，也找到了其他省設(shè)區(qū)的市的一些材料。本文僅梳理采用靜態(tài)方式取得的材料，并詳加分析，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，為設(shè)區(qū)的市立法的發(fā)展路徑提供一個(gè)思路。

一、網(wǎng)上信息采集情況

筆者在網(wǎng)上密切關(guān)注河北省11 個(gè)設(shè)區(qū)的市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的網(wǎng)站近8 年，發(fā)現(xiàn)網(wǎng)站關(guān)于立法的信息各有不同。有的設(shè)區(qū)的市重視通過(guò)網(wǎng)站對(duì)于本市立法進(jìn)程進(jìn)行公示；也有的設(shè)區(qū)的市人大網(wǎng)站信息的更新頻率低，對(duì)本市立法相關(guān)事宜報(bào)道不及時(shí)，時(shí)效性差，導(dǎo)致網(wǎng)站瀏覽量少，公眾難以通過(guò)瀏覽網(wǎng)站獲得立法信息，又難以通過(guò)其他途徑獲得相關(guān)信息，從而導(dǎo)致對(duì)立法的漠視。

（一）人大網(wǎng)站立法信息發(fā)布的狀況

1.原較大的市立法現(xiàn)狀——成熟型

河北省石家莊市、唐山市和邯鄲市屬于原《立法法》規(guī)定的較大的市，取得地方立法權(quán)的時(shí)間較早，在通過(guò)地方立法權(quán)管理社會(huì)事務(wù)方面比較有經(jīng)驗(yàn)，在人大網(wǎng)站上有固定的立法信息專欄，且專欄信息較多，內(nèi)容較豐富。

其一，石家莊市。石家莊市人大網(wǎng)①參見(jiàn)石家莊市人大網(wǎng)，http：//www.sjzrd.gov.cn，訪問(wèn)日期：2023 年3 月5 日。有包括首頁(yè)在內(nèi)的22 個(gè)專欄，信息量很大，且更新快。第8 個(gè)專欄是“立法工作”，發(fā)布石家莊市人大及其常委會(huì)的立法動(dòng)態(tài)；第20 個(gè)專欄是“法律法規(guī)”，發(fā)布通過(guò)的地方性法規(guī)，檢索非常方便。截至2023 年3 月5 日，石家莊市人大網(wǎng)公布的法規(guī)計(jì)40 余部（2016 年10月—2022 年9 月）。

其二，唐山市。唐山人大網(wǎng)②參見(jiàn)唐山人大網(wǎng)，http：//www.tsrd.gov.cn，訪問(wèn)日期：2023 年3 月5 日。有10 個(gè)專欄，第4個(gè)專欄“人大履職”中的第一項(xiàng)工作是“立法工作”，內(nèi)容非常豐富，包括唐山市立法規(guī)劃和立法計(jì)劃、現(xiàn)行唐山市地方性法規(guī)名錄、已廢止的唐山市地方性法規(guī)名錄以及有關(guān)地方性法規(guī)的新聞。截至2019 年11 月20 日，唐山市制定的、現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)34 部；廢止法規(guī)16 部，包括廢止案廢止、打包廢止（2 次）、立新廢止；開(kāi)展了5 次大規(guī)模的地方性法規(guī)清理活動(dòng)、1 次法規(guī)執(zhí)行情況大調(diào)研及1 次梳理活動(dòng)。

其三，邯鄲市。邯鄲市人大網(wǎng)③參見(jiàn)邯鄲市人大常委會(huì)網(wǎng)站，http：//www.hdrd.cn，訪問(wèn)日期：2023 年3 月5 日。有10 個(gè)專欄，第4 個(gè)專欄“本地法規(guī)”，公示了截至2022 年4 月的近40 部地方性法規(guī)，點(diǎn)開(kāi)法規(guī)名稱就能看到法規(guī)全文，操作非常方便。除此之外，還有《邯鄲市人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查辦法》《邯鄲市人大常委會(huì)立法后評(píng)估辦法（試行）》等與地方立法密切相關(guān)的內(nèi)容，也有有關(guān)法規(guī)清理的內(nèi)容，如《邯鄲市人大常委會(huì)關(guān)于廢止〈邯鄲市建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)條例〉的決定》等；其他專欄，如“審議意見(jiàn)”“公告公示”均有地方性法規(guī)的內(nèi)容。

2.其他設(shè)區(qū)的市立法現(xiàn)狀——穩(wěn)步有序推進(jìn)

在對(duì)河北省設(shè)區(qū)的市人大網(wǎng)站8 年的持續(xù)關(guān)注中，筆者發(fā)現(xiàn)其余8 個(gè)設(shè)區(qū)的市人大網(wǎng)站關(guān)于地方立法的信息逐漸增多，反映了它們的立法工作在穩(wěn)步有序推進(jìn)。

其一，秦皇島市。秦皇島人大網(wǎng)④參見(jiàn)秦皇島人大網(wǎng)，http：//qhd.mzfzw.net，訪問(wèn)日期：2023 年3 月5 日。有10 個(gè)專欄，第4 個(gè)專欄即為“立法工作”，是在河北省設(shè)區(qū)的市取得立法權(quán)后首個(gè)在網(wǎng)站開(kāi)辟立法專欄的設(shè)區(qū)的市?！傲⒎üぷ鳌睂诎ǚㄒ?guī)征求意見(jiàn)、法規(guī)發(fā)布、立法動(dòng)態(tài)、立法規(guī)劃計(jì)劃、立法制度、立法評(píng)估等，內(nèi)容豐富，分類合理細(xì)致。目前，秦皇島市在全省新獲賦權(quán)的8 個(gè)設(shè)區(qū)的市中，是立法項(xiàng)目數(shù)量最多，法規(guī)草案提請(qǐng)審議時(shí)間最早、提請(qǐng)審議次數(shù)最多的城市。另外，其立法項(xiàng)目的質(zhì)量也非常高。秦皇島市首部地方性法規(guī)《秦皇島市停車場(chǎng)管理?xiàng)l例》在河北省人大常委會(huì)批準(zhǔn)審議過(guò)程中，得到常委會(huì)組成人員的充分肯定，認(rèn)為項(xiàng)目選得準(zhǔn)、文本質(zhì)量高，在最后的批準(zhǔn)表決中，獲得與會(huì)常委會(huì)組成人員的全票通過(guò)⑤秦皇島市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)：《秦皇島市人大常委會(huì)召開(kāi)〈秦皇島市停車場(chǎng)管理?xiàng)l例〉實(shí)施新聞發(fā)布會(huì)實(shí)錄》，http：//qhd.mzfzw.net/news/show.asp?id=1852，訪問(wèn)日期：2023 年3 月5 日。。從2017 年4 月1 日起至2022 年12 月1 日，秦皇島市制定修改地方性法規(guī)共計(jì)15 部。“工作動(dòng)態(tài)”等欄目里也有立法的內(nèi)容。秦皇島市立法工作有序地全方位推進(jìn)，成果豐碩。

其二，保定市。保定人大網(wǎng)⑥參見(jiàn)保定人大網(wǎng)，http：//bd.mzfzw.net，訪問(wèn)日期：2023 年3 月5 日。共設(shè)有9 個(gè)專欄，并沒(méi)有專門的立法欄目，但網(wǎng)站首頁(yè)有一個(gè)欄目“地方性法規(guī)”，列舉了2017 年1 月10 日至2022 年10 月8 日有關(guān)地方性法規(guī)的信息，如已制定生效的法規(guī)、立法計(jì)劃、法規(guī)草案征求意見(jiàn)的公告、法規(guī)草案的說(shuō)明等。截至2022 年8 月，保定市制定修改了13 部地方性法規(guī)。此外，“人大動(dòng)態(tài)”這一欄目里有立法的相關(guān)報(bào)道。

其三，廊坊市。廊坊人大網(wǎng)①參見(jiàn)廊坊人大網(wǎng)，http：//lf.mzfzw.net，訪問(wèn)日期：2023 年3 月5 日。共有16 個(gè)專欄，2017 年沒(méi)有專門的發(fā)布立法信息的專欄。但是，現(xiàn)在已經(jīng)設(shè)有“立法工作”專欄，包括“立法動(dòng)態(tài)”“法規(guī)草案征求意見(jiàn)”“法規(guī)公告”“制度建設(shè)”，但從網(wǎng)站上查不到已經(jīng)生效法規(guī)的全文。

其四，張家口市。張家口市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)網(wǎng)②參見(jiàn)張家口市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)網(wǎng)，https：//www.zjkrd.gov.cn，訪問(wèn)日期：2023 年3 月5 日。設(shè)有7 個(gè)專欄，雖然沒(méi)有立法專欄，但是在第三個(gè)專欄“動(dòng)態(tài)工作”中包括立法。這在6 年前是沒(méi)有的。2017 年8 月24 日，張家口市召開(kāi)立法工作推進(jìn)會(huì)，對(duì)市人大常委會(huì)2017 年立法計(jì)劃進(jìn)行動(dòng)員部署和貫徹落實(shí)。2017 年10 月27 日上午，張家口市召開(kāi)《張家口市禁牧條例》頒布實(shí)施新聞發(fā)布會(huì)，標(biāo)志著該市第一部地方性法規(guī)正式頒布實(shí)施。

其五，邢臺(tái)市。2016 年，邢臺(tái)人大網(wǎng)③參見(jiàn)邢臺(tái)人大網(wǎng)，http：//www.xtsrdcwhgw.gov.cn，訪問(wèn)日期：2023 年3 月5 日。設(shè)有8 個(gè)專欄，但并沒(méi)有立法專欄，2016 年8 月初，網(wǎng)站上沒(méi)有任何關(guān)于地方立法的信息；邢臺(tái)人大網(wǎng)于2017 年10 月20 日在“決議決定”欄目中發(fā)布了《邢臺(tái)市河道采砂管理?xiàng)l例（草案）》。2022 年網(wǎng)站在“履職盡責(zé)”專欄設(shè)有“立法工作”，立法工作包括“立法動(dòng)態(tài)”“地方性法規(guī)”“備案審查”“征求意見(jiàn)”。截至2023 年3 月5 日，邢臺(tái)人大網(wǎng)公布了13 部地方性法規(guī)。

其六，衡水市。2017 年，衡水市人大網(wǎng)④參見(jiàn)衡水市人大網(wǎng)，http：//www.hsrd.gov.cn，訪問(wèn)日期：2023 年3 月5 日。設(shè)有8個(gè)專欄，沒(méi)有專門的立法專欄。在2017 年5 月初的網(wǎng)站上沒(méi)有任何關(guān)于立法的信息，11 月11 日筆者再次訪問(wèn)該網(wǎng)站時(shí)，發(fā)現(xiàn)網(wǎng)站首頁(yè)“公告欄”滾動(dòng)的第一條信息即為“衡水市人大常委會(huì)關(guān)于征求立法意見(jiàn)建議的公告”，對(duì)于立法意見(jiàn)建議的范圍、要求作了明確規(guī)定。2022 年年中筆者再次登錄時(shí)，網(wǎng)站已設(shè)有專門的“立法工作”欄目，包括立法計(jì)劃、立法調(diào)研、草案征求意見(jiàn)稿等內(nèi)容。截至2023 年3 月5日，網(wǎng)站顯示已經(jīng)生效的地方性法規(guī)有10 余部。

其七，滄州市。滄州市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)網(wǎng)⑤參見(jiàn)滄州市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)網(wǎng)，http：//www.hbczrd.gov.cn，訪問(wèn)日期：2023 年3 月5 日。設(shè)有5 個(gè)專欄，沒(méi)有立法專欄。2017 年8 月初訪問(wèn)該網(wǎng)站時(shí)沒(méi)有任何關(guān)于地方立法的信息，11 月11日再次訪問(wèn)時(shí)，發(fā)現(xiàn)了在“最新動(dòng)態(tài)”中的第二條信息即為立法信息“《滄州市城市綠化管理?xiàng)l例（草案）》公開(kāi)征求意見(jiàn)的公告”，說(shuō)明滄州市早已開(kāi)始了地方立法工作。2022 年再次訪問(wèn)該網(wǎng)站，發(fā)現(xiàn)“重要發(fā)布”專欄有“地方性法規(guī)”的信息，從2018 年5 月起至2023 年3 月，共制定修改了11 部地方性法規(guī)。

其八，承德市。承德市人大網(wǎng)⑥參見(jiàn)承德市人大網(wǎng)，https：//cdrd.hehechengde.cn，訪問(wèn)日期：2022 年3 月5 日。共設(shè)有15 個(gè)專欄，無(wú)立法工作專欄。但是，從其他欄目中可見(jiàn)星星點(diǎn)點(diǎn)的立法工作信息?！皠?dòng)態(tài)信息”專欄，有地方立法的信息，如2022 年8 月12 日上午承德市人大常委會(huì)召開(kāi)《承德市住宅物業(yè)管理?xiàng)l例》新聞發(fā)布會(huì)。在內(nèi)部刊物《承德人大工作》中，有專門的《立法動(dòng)態(tài)》欄目。在欄目中可以看到，2016 年6 月28 日，承德市人大常委會(huì)在集中履職學(xué)習(xí)時(shí)，聘請(qǐng)?zhí)旖蚴腥舜蠓ㄖ乒ぷ魑瘑T會(huì)主任高紹林做立法法專題講座；8月30 日，承德市人大常委會(huì)表決通過(guò)了《承德市人大常委會(huì)立法咨詢專家人選名單（草案）》；9 月21日，承德市人大常委會(huì)舉辦地方立法工作專題培訓(xùn)班。承德人大組建了承德市人民代表大會(huì)法制委員會(huì)、承德市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)等信息亦在網(wǎng)站發(fā)布。

（二）設(shè)區(qū)的市立法文本分析

筆者及課題組采集了河北省及設(shè)區(qū)的市5 部法規(guī)進(jìn)行對(duì)照分析。這5 部法規(guī)分別為《河北省地方立法條例》（河北省第九屆人民代表大會(huì)第四次會(huì)議于2001 年1 月14 日通過(guò)，現(xiàn)在版本是2018 年修改的）、《唐山市地方立法條例》（2002 年1 月20 日唐山市第十一屆人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)，2002年3 月30 日河北省第九屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十六次會(huì)議批準(zhǔn)，現(xiàn)在版本是2018 年修改的）、《邯鄲市制定地方性法規(guī)條例》（2001 年2 月18日邯鄲市第十一屆人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)，2001 年6 月1 日河北省第九屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十一次會(huì)議批準(zhǔn)）、《石家莊市制定地方性法規(guī)條例》（2001 年2 月17 日石家莊市第十屆人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)，2001 年6 月1 日河北省第九屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十一次會(huì)議批準(zhǔn)，2016 年10 月—2017 年3 月修改，2017 年5月26 日河北省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議批準(zhǔn)）、《秦皇島市制定地方性法規(guī)條例》（2017 年12 月22 日秦皇島市第十四屆人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)，2018 年3 月29 日河北省第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二次會(huì)議批準(zhǔn)）。

對(duì)于這5 部法規(guī)，先比較制定或修改時(shí)間接近的兩部，即把《石家莊市制定地方性法規(guī)條例》和《秦皇島市制定地方性法規(guī)條例》進(jìn)行比較，把《唐山市地方立法條例》和《邯鄲市制定地方性法規(guī)條例》進(jìn)行比較，找出內(nèi)容相同和相似的條文；接下來(lái)把《河北省地方立法條例》《唐山市地方立法條例》《石家莊市制定地方性法規(guī)條例》進(jìn)行比較，找出內(nèi)容相同和相似的條文，看一看15 年前后的法規(guī)“變”及“不變”的內(nèi)容，從而找出地方立法中的規(guī)律性內(nèi)容。

1.《石家莊市制定地方性法規(guī)條例》和《秦皇島市制定地方性法規(guī)條例》相比較

對(duì)《石家莊市制定地方性法規(guī)條例》和《秦皇島市制定地方性法規(guī)條例》進(jìn)行比較，二者的制定（修訂）時(shí)間均為2016 年年底至2017 年年初。通過(guò)對(duì)這兩部法規(guī)的比較（見(jiàn)表1），筆者試圖發(fā)現(xiàn)同一時(shí)期不同地方的法規(guī)文本的共性。

表1 《石家莊市制定地方性法規(guī)條例》和《秦皇島市制定地方性法規(guī)條例》比較情況表

通過(guò)比較，筆者發(fā)現(xiàn)了以下特點(diǎn)。

第一，結(jié)構(gòu)完整，內(nèi)容全面。兩部法規(guī)均包括制定、報(bào)批、解釋，涉及與立法相關(guān)的各方面工作。

第二，條文相似度高。相似度最高的是立法原則、立法規(guī)劃、立法程序、法規(guī)解釋和備案審查的規(guī)定。

2.《唐山市地方立法條例》和《邯鄲市制定地方性法規(guī)條例》相比較

對(duì)《唐山市地方立法條例》和《邯鄲市制定地方性法規(guī)條例》進(jìn)行比較，二者均制定于2002 年左右，《唐山市地方立法條例》于2018 年修訂并實(shí)施。通過(guò)對(duì)這兩部法規(guī)的比較（見(jiàn)表2），筆者試圖發(fā)現(xiàn)15 年前不同地方制定的相似法規(guī)的共性。

表2 《唐山市地方立法條例》和《邯鄲市制定地方性法規(guī)條例》比較情況表

通過(guò)比較，筆者發(fā)現(xiàn)了幾近類似的特點(diǎn)。

第一，形式完整，內(nèi)容全面。

第二，總則、立法程序和解釋的條文重復(fù)率高，有些表述僅有細(xì)微的差別。比如，《邯鄲市制定地方性法規(guī)條例》第七條第一款：“市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)在每屆任期的第一年編制本屆五年制定地方性法規(guī)規(guī)劃；從第一年起，每年第四季度編制下一年度制定地方性法規(guī)計(jì)劃?！薄短粕绞械胤搅⒎l例》第八條：“市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)每屆任期的第一年制定本屆五年立法規(guī)劃；每年的十一月制定下一年度立法計(jì)劃。”

3.《河北省地方立法條例》《石家莊市制定地方性法規(guī)條例》《唐山市地方立法條例》比較

對(duì)《河北省地方立法條例》《石家莊市制定地方性法規(guī)條例》《唐山市地方立法條例》進(jìn)行比較，這3部法規(guī)既有制定時(shí)間相近的（河北省、唐山市），也有制定層級(jí)相同的（石家莊市、唐山市）。筆者試圖通過(guò)對(duì)這3 部法規(guī)的比較（見(jiàn)表3），發(fā)現(xiàn)相同時(shí)間不同層級(jí)的立法、不同時(shí)間相同層級(jí)的立法的共性。

表3 《河北省地方立法條例》《石家莊市制定地方性法規(guī)條例》《唐山市地方立法條例》比較情況表

通過(guò)比較，筆者發(fā)現(xiàn)了驚人的相似性。

第一，結(jié)構(gòu)完整，能體現(xiàn)時(shí)代特色和本層級(jí)、本地方立法特色。《河北省地方立法條例》共7 章，其中第五章“批準(zhǔn)地方性法規(guī)、自治條例和單行條例程序”和第六章“地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的解釋及詢問(wèn)的答復(fù)”體現(xiàn)了省級(jí)立法對(duì)下級(jí)立法的領(lǐng)導(dǎo)與指導(dǎo)；《石家莊市制定地方性法規(guī)條例》從結(jié)構(gòu)上講，邏輯性強(qiáng)，內(nèi)容豐富，體現(xiàn)了時(shí)代的進(jìn)步。

第二，重復(fù)條文多。《唐山市地方立法條例》與《河北省地方立法條例》均制定于2002 年左右，現(xiàn)行的是修改過(guò)的。它們是同時(shí)代的產(chǎn)物，重復(fù)率很高；《石家莊市制定地方性法規(guī)條例》雖然是10 多年后的產(chǎn)物，類似條文也較多。除去《河北省地方立法條例》獨(dú)有的第五章（批準(zhǔn)地方性法規(guī)、自治條例和單行條例程序）、第六章（地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的解釋及詢問(wèn)的答復(fù)）、第七章（其他規(guī)定）共24條內(nèi)容不能重復(fù)外，剩余的46 條幾乎全部被照搬或模仿，尤其是立法程序的規(guī)定。在比照條文的過(guò)程中，筆者深切感受到唐山的條例與河北的條例很像，幾乎可以說(shuō)是“復(fù)制”了，只是縮小了一個(gè)規(guī)格，比河北的條例少了自己沒(méi)有的權(quán)力（如批準(zhǔn)地方立法、對(duì)地方立法的解釋及答復(fù)），有些地方做了些許修改，比如，省人大及其常委會(huì)可以制定哪些地方性法規(guī)，唐山的有些變化，除去層級(jí)不同的因素外，基本類似；也有些規(guī)定更細(xì)致具體。

二、河北省設(shè)區(qū)的市立法成效分析

（一）立法成就分析

1.準(zhǔn)備工作審慎、充分

總體來(lái)說(shuō)，各設(shè)區(qū)的市對(duì)承接立法權(quán)表現(xiàn)得極其慎重，準(zhǔn)備比較充分。

其一，組織培訓(xùn)。2016 年6 月，保定市對(duì)常委會(huì)組成人員進(jìn)行立法知識(shí)培訓(xùn)。2016 年6 月27 日下午，承德市人大常委會(huì)集中履職學(xué)習(xí)，聘請(qǐng)?zhí)旖蚴腥舜蠓ㄖ乒ぷ魑瘑T會(huì)主任高紹林做《立法法》專題講座；9 月21 日，承德市人大常委會(huì)就立法工作開(kāi)展為期3 天的專題培訓(xùn)，邀請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)法工委、省人大常委會(huì)法工委、河北大學(xué)法政學(xué)院的專家領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行授課，主要講解了《立法法》、立法技術(shù)規(guī)范、立法地方工作理論與實(shí)踐、環(huán)境保護(hù)等方面的立法內(nèi)容與實(shí)踐。

其二，進(jìn)行立法研究。比如，秦皇島市人大常委會(huì)分別與燕山大學(xué)、河北環(huán)境工程學(xué)院合作建立“秦皇島市地方立法研究咨詢基地”。

其三，儲(chǔ)備立法人才。保定市十四屆人大常委會(huì)遴選立法專家顧問(wèn)團(tuán)成員。承德市十三屆人大常委會(huì)第二十七次會(huì)議表決通過(guò)了《承德市人大常委會(huì)立法咨詢專家人選名單》，聘請(qǐng)的14 位專家涉及12個(gè)部門，主要包括市立法權(quán)限涉及的行業(yè)或部門符合條件的人員，同時(shí)增加了法、檢、公安系統(tǒng)及部分院校的人員和個(gè)別離退休人選。

2.立法有序推進(jìn)

各設(shè)區(qū)的市立法穩(wěn)步推進(jìn)，既有5 年立法規(guī)劃，也有每年的立法計(jì)劃。例如，滄州市人大制定了2022—2026 年立法規(guī)劃，一類6 個(gè)（擬請(qǐng)省人大常委會(huì)審議的），二類4 個(gè)（需抓緊工作，條件成熟時(shí)提請(qǐng)審議），三類4 個(gè)（立法條件尚不完全具備，需繼續(xù)調(diào)研）。又如，衡水市人大制定了2021—2025 年立法規(guī)劃，計(jì)劃立法14 項(xiàng)。再如，邢臺(tái)市人大2022 年立法計(jì)劃，一類3 個(gè)，二類2 個(gè)，3 類2 個(gè)。

3.部分法規(guī)有地方特色

地方特色是地方性法規(guī)的靈魂，是其存在的基礎(chǔ)。統(tǒng)觀現(xiàn)有的河北省設(shè)區(qū)的市（包括以前的較大的市）的立法，有一批還是能體現(xiàn)本地特色的。比如，《清東陵保護(hù)管理辦法》《保定清西陵保護(hù)條例》《張家口市首都上游河道和水庫(kù)管理規(guī)定》《秦皇島市山海關(guān)古城保護(hù)條例》《石家莊市正定古城保護(hù)條例》等，頗具地方特色。

4.注意發(fā)揚(yáng)全過(guò)程民主，爭(zhēng)取使地方立法體現(xiàn)民意

從程序上，設(shè)區(qū)的市在立法過(guò)程中注意發(fā)揚(yáng)民主，爭(zhēng)取使地方立法體現(xiàn)民意。比如，公開(kāi)征集立法規(guī)劃和制定立法計(jì)劃，制定的法規(guī)草案在網(wǎng)上公開(kāi)征集意見(jiàn)和建議。廊坊市2016 年2 月17 日征集立法建議項(xiàng)，2017 年2 月21 日發(fā)布“立法啟動(dòng)協(xié)調(diào)會(huì)”。秦皇島市在秦皇島市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)網(wǎng)公布人大常委會(huì)年度立法計(jì)劃。至今，絕大多數(shù)設(shè)區(qū)的市都在網(wǎng)站上公布法規(guī)草案以征求民意。

5.注重立法后評(píng)估

2020 年10 月28 日，石家莊市人大常委會(huì)在石家莊人大網(wǎng)發(fā)布了“市人大常委會(huì)法工委邀您參與立法后評(píng)估問(wèn)卷調(diào)查”，稱為全面掌握《石家莊市城市供水用水管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）的立法質(zhì)量和實(shí)施效果，總結(jié)立法工作經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)立法質(zhì)量的提高，石家莊市人大常委會(huì)法工委已啟動(dòng)《條例》的立法后評(píng)估工作，對(duì)《條例》的合法性、合理性、操作性、協(xié)調(diào)性、規(guī)范性及實(shí)施存在的問(wèn)題等做出整體評(píng)價(jià)。2020 年4 月29 日，邯鄲市第十五屆人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議通過(guò)《邯鄲市人大常委會(huì)立法后評(píng)估辦法（試行）》。明確規(guī)定立法后評(píng)估事項(xiàng)的設(shè)區(qū)的市雖然不是很多，但這至少說(shuō)明立法后評(píng)估已經(jīng)進(jìn)入立法機(jī)關(guān)的視野，立法質(zhì)量日益受到重視。這是很好的趨勢(shì)。

（二）河北省設(shè)區(qū)的市立法不足的分析

1.設(shè)區(qū)的市的立法不是齊頭并進(jìn)

河北省原有立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市3 個(gè)，2015 年《立法法》修改后，河北省第一批取得立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市共計(jì)4 個(gè)，即秦皇島市、保定市、廊坊市和邢臺(tái)市?，F(xiàn)在河北省各設(shè)區(qū)的市都制定了若干地方性法規(guī)。但無(wú)論是從承接立法權(quán)的準(zhǔn)備工作的啟動(dòng)，階段性立法成果，還是人大或人大常委會(huì)網(wǎng)站來(lái)看，各設(shè)區(qū)的市之間還是有些差距的。

2.從內(nèi)容上看，立法質(zhì)量有待進(jìn)一步提高

一是法規(guī)不夠精細(xì)。從整體上看，河北省設(shè)區(qū)的市的立法絕大部分比較粗疏，沒(méi)有瞄準(zhǔn)問(wèn)題的靶心，沒(méi)有解決問(wèn)題的精準(zhǔn)思路和辦法。比如，法規(guī)中宣誓性條文、授權(quán)性條文和兜底性條文比較多，而對(duì)相關(guān)權(quán)利義務(wù)精細(xì)的規(guī)定不夠。

二是法規(guī)針對(duì)性不強(qiáng)。正是因?yàn)槊總€(gè)設(shè)區(qū)的市情況不同，《立法法》才賦予其以立法的方式解決本地方帶有普遍性重要問(wèn)題的權(quán)力。這就決定了各市立法應(yīng)該有針對(duì)性，彰顯地方特色。事實(shí)卻并非如此。上面談到，有些法規(guī)還是有地方特色的，但有地方特色的法規(guī)所占比例極小，不足以代表河北省設(shè)區(qū)的市立法現(xiàn)狀。絕大多數(shù)地方性法規(guī)不管內(nèi)容還是形式，趨同性強(qiáng)，如果不看法規(guī)名稱，僅從內(nèi)容上看，很難看出該設(shè)區(qū)的市特色。

三是法規(guī)條文重復(fù)率高。法規(guī)條文重復(fù)率高，表現(xiàn)為大量照搬上位法。這不是河北省設(shè)區(qū)的市獨(dú)有的問(wèn)題，而是我國(guó)地方立法普遍存在的問(wèn)題。只能說(shuō)，通過(guò)對(duì)河北省部分設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)的研讀，筆者發(fā)現(xiàn)這個(gè)問(wèn)題在河北省依然存在?？墒?，問(wèn)題不能因?yàn)槠渚哂衅毡樾远缓雎?，反而更?yīng)加以重視。

四是可操作性較差。從應(yīng)然角度講，法律規(guī)則本應(yīng)該明確、具體，邏輯結(jié)構(gòu)本應(yīng)該完整。河北省設(shè)區(qū)的市立法的實(shí)際狀況卻有所不同，有的法律規(guī)則表述含糊，似乎需要實(shí)施細(xì)則才能實(shí)施；有的法律規(guī)則沒(méi)有法律后果，降低了規(guī)則的權(quán)威性，難以落到實(shí)處。

3.從程序上看，因循多，創(chuàng)新較少

立法程序應(yīng)該是固定的，但更應(yīng)該根據(jù)社會(huì)的發(fā)展有所創(chuàng)新。比如，在網(wǎng)站上公布法規(guī)草案，難以得到社會(huì)的關(guān)注。在調(diào)研中筆者發(fā)現(xiàn)，部分設(shè)區(qū)的市公民不知道所在的市已經(jīng)取得了立法權(quán)，也不知道已經(jīng)或正在制定哪些法規(guī)，普通百姓對(duì)于地方立法表現(xiàn)出漠然態(tài)度；聽(tīng)證僅是走程序，立法儼然成了立法機(jī)關(guān)的獨(dú)角戲。長(zhǎng)此以往，筆者很難樂(lè)觀地估計(jì)立法效果。對(duì)于如何宣傳法規(guī)，如何吸引普通公民參與到立法中，需要工作方式的創(chuàng)新。

4.涉嫌越權(quán)立法

2015 年修改的《立法法》賦予設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)僅限于城市建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)方面。在調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)設(shè)區(qū)的市立法存在這樣兩種情況，一是基本上各設(shè)區(qū)的市均制定了本市的“地方立法條例”，二是以前的較大的市或是通過(guò)修改舊法規(guī)的方式，或是直接繼續(xù)行使新《立法法》規(guī)定的三項(xiàng)立法權(quán)以外的事項(xiàng)的立法權(quán)。筆者認(rèn)為這樣做有越權(quán)立法的嫌疑。

對(duì)于第一種情況，即設(shè)區(qū)的市有沒(méi)有權(quán)力制定本市的“立法條例”？眾說(shuō)紛紜。一些從事立法實(shí)務(wù)的人員予以肯定，理由是這項(xiàng)權(quán)力與立法權(quán)相伴而生，既然賦予了立法權(quán)，自然就同時(shí)賦予了為立法制定規(guī)則的權(quán)力。當(dāng)然，一些研究人員也持這種觀點(diǎn)。而筆者的觀點(diǎn)恰恰相反，理由如下：第一，從性質(zhì)上講，設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)與制定地方性法規(guī)的權(quán)力是兩種不同性質(zhì)的權(quán)力。制定地方性法規(guī)的權(quán)力是立法權(quán)，而設(shè)區(qū)的市所行使的“立法權(quán)”實(shí)際上是管理權(quán)，所以，《立法法》將其限制在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”三個(gè)方面①2023 年3 月修改的《立法法》將設(shè)區(qū)的市立法權(quán)修改為“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)、基層治理”。，不包括立法權(quán)；制定“立法條例”的權(quán)力很難歸入這三個(gè)方面中的某一方面。第二，從沿革來(lái)看，設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)與以前“較大的市”的立法權(quán)不同。因?yàn)樾薷那暗摹读⒎ǚā穼?duì)于“較大的市”的立法權(quán)范圍沒(méi)有限制，也就是說(shuō)，“較大的市”可以制定“立法條例”；修改后的《立法法》對(duì)于設(shè)區(qū)的市的立法范圍進(jìn)行了限制，沒(méi)有賦予其“立法權(quán)”。第三，從國(guó)家立法體制方面說(shuō)，我國(guó)的立法體制是“一元兩級(jí)多層次”。為保證我國(guó)的單一制國(guó)家性質(zhì)，我國(guó)對(duì)于地方立法權(quán)實(shí)際是限制的。第四，從現(xiàn)實(shí)看，如前所談，河北省設(shè)區(qū)的市的立法條例內(nèi)容大同小異，即便制定本市的立法條例，因?yàn)榱⒎ㄐ袨閺?qiáng)調(diào)普遍性、統(tǒng)一性，立法條例多是照搬上位法，浪費(fèi)立法資源。

對(duì)于第二種情況，即“以前的較大的市或是通過(guò)修改舊法規(guī)的方式，或是直接繼續(xù)行使新《立法法》規(guī)定的三項(xiàng)立法權(quán)以外的事項(xiàng)的立法權(quán)”，許多學(xué)者早有論述，但不能禁止這種情況的發(fā)生。比如，某設(shè)區(qū)的市制定了《婦女權(quán)益保障條例》就屬于這種情況?！皨D女權(quán)益保障”屬于三類立法權(quán)中的哪一種？似乎“無(wú)枝可依”。當(dāng)然，某市制定該法規(guī)的理由很充分，筆者卻認(rèn)為唯獨(dú)沒(méi)有法理和法律依據(jù)，根據(jù)“法無(wú)明確授權(quán)即禁止”的法治思維，該法規(guī)的制定是涉嫌違法的。通過(guò)調(diào)研，筆者發(fā)現(xiàn)河北省設(shè)區(qū)的市立法中存在著以上問(wèn)題，而且這些問(wèn)題具有一定的普遍性，其他省、市立法也或多或少呈現(xiàn)類似問(wèn)題。如果這些問(wèn)題得不到解決，設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)很可能流于形式。發(fā)現(xiàn)問(wèn)題不可怕，只有發(fā)現(xiàn)問(wèn)題才能解決問(wèn)題，只有解決了問(wèn)題社會(huì)才能進(jìn)步；在社會(huì)進(jìn)步過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)新的問(wèn)題，需要人們?cè)偃ソ鉀Q。辦法總比問(wèn)題多。就是在這樣的循環(huán)往復(fù)中，社會(huì)螺旋式上升，無(wú)限接近人們的社會(huì)理想。

三、原因分析

針對(duì)出現(xiàn)的問(wèn)題，人們要深入思考背后的原因。原因找到了，解決問(wèn)題的方向和方法就有了。

（一）對(duì)《立法法》賦予地方立法權(quán)的重要價(jià)值認(rèn)識(shí)不清[1]

近些年，我國(guó)各方面穩(wěn)步發(fā)展，能夠推動(dòng)社會(huì)全面持續(xù)發(fā)展的力量進(jìn)一步成熟，民眾對(duì)社會(huì)發(fā)展的需求更加明確化和多元化。因此，可以說(shuō)，賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)是回應(yīng)時(shí)代和民眾的需要，是推進(jìn)國(guó)家走向“善治”的需要。但是，個(gè)別設(shè)區(qū)的市沒(méi)有理解或是不愿意理解國(guó)家賦予立法權(quán)的初衷，有些地方把立法變成了一場(chǎng)不同地區(qū)之間的“立法競(jìng)賽”；部分地方立法存在“貪大求全”的現(xiàn)象，對(duì)立法項(xiàng)目數(shù)量的關(guān)注遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了對(duì)解決本地區(qū)實(shí)際問(wèn)題的追求，導(dǎo)致重復(fù)立法，抄襲現(xiàn)象嚴(yán)重。

（二）立法隊(duì)伍、立法經(jīng)驗(yàn)和立法能力欠缺

2015 年《立法法》賦予設(shè)區(qū)的市以一定范圍的立法權(quán)，立法權(quán)需要人來(lái)行使，立法又是一種對(duì)立法人員技術(shù)性和專業(yè)性要求很高的活動(dòng)。而立法隊(duì)伍的培育不是一朝一夕之功。從申請(qǐng)編制、選拔人才、進(jìn)行培訓(xùn)，到形成一支高水平的立法隊(duì)伍，沒(méi)有若干年的持續(xù)努力是不可能的。而且，立法經(jīng)驗(yàn)的積累和立法能力的提升也需要時(shí)間和經(jīng)歷的歷練。

（三）《立法法》的某些規(guī)定較為原則，且沒(méi)有具體解釋

2015 年《立法法》通過(guò)“原則+列舉+等”的方式規(guī)定了設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)的范圍，即“根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)”?！读⒎ǚā泛推渌刹煌瑳](méi)有賦予任何機(jī)構(gòu)和地方以解釋權(quán)，導(dǎo)致在實(shí)際執(zhí)行時(shí)設(shè)區(qū)的市根據(jù)自身情況加以理解。2023 年3 月修改的《立法法》依然沒(méi)有賦權(quán)給某些機(jī)構(gòu)解釋本法的權(quán)利。

四、設(shè)區(qū)的市立法發(fā)展路徑探索

筆者認(rèn)為，設(shè)區(qū)的市立法的發(fā)展只靠設(shè)區(qū)的市單打獨(dú)斗是不行的。既要增強(qiáng)設(shè)區(qū)的市的立法能力，又要強(qiáng)化省級(jí)人大及其常委會(huì)的指導(dǎo)監(jiān)督作用，更要注重社會(huì)總動(dòng)員，形成助推設(shè)區(qū)的市立法的良好的社會(huì)氛圍。

（一）設(shè)區(qū)的市自身建設(shè)是核心

打鐵還需自身硬，設(shè)區(qū)的市自身建設(shè)是核心[2]。只有其立法能力增強(qiáng)了，才能夠規(guī)范用權(quán)，用足但不濫用，用好卻不越權(quán)；地方要先真正有“良法”，再求“善治”。

1.思想上要深刻領(lǐng)悟賦權(quán)的重要意義

賦予設(shè)區(qū)的市一定范圍的立法權(quán)，是全面推進(jìn)依法治國(guó)工作的具體落實(shí)。全面推進(jìn)依法治國(guó)絕不僅僅是頂層的事。中央進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)并大力推進(jìn)全面依法治國(guó)，最終必然通過(guò)地方細(xì)致具體的工作來(lái)完成。賦予設(shè)區(qū)的市一定范圍的立法權(quán)，把國(guó)家層面的宏觀、原則的法律由設(shè)區(qū)的市通過(guò)行使立法權(quán)來(lái)具體化、可操作化，國(guó)家的法律才能真正落地生根，依法治國(guó)也才能真正扎根于社會(huì)基層，公眾對(duì)社會(huì)的發(fā)展及自身的發(fā)展才能有明確的預(yù)期，才能自覺(jué)守法。

賦予設(shè)區(qū)的市一定范圍的立法權(quán)，是繼續(xù)深化改革的試金石。賦予設(shè)區(qū)的市以一定范圍的立法權(quán)，也可以看作中央對(duì)地方的一次試探，試探地方能否用好權(quán)、立好法、管得住。設(shè)區(qū)的市的立法是我國(guó)立法的“最后一公里”，如果這一公里路走得穩(wěn)健扎實(shí)，就能體現(xiàn)出社會(huì)治理能力的增強(qiáng)，那么，中央就可能會(huì)繼續(xù)放權(quán)給地方，社會(huì)的治理權(quán)會(huì)進(jìn)一步下沉，那么，更高層次、更大范圍的自治①現(xiàn)在僅僅是村民委員會(huì)和居民委員會(huì)的自治。這里講的自治不同于村民委員會(huì)和居民委員會(huì)的自治，可以認(rèn)為是地方政府一定范圍內(nèi)的自治。也許就會(huì)為期不遠(yuǎn)了。這是我國(guó)層次更深、范圍更廣的改革的重要一環(huán)。

賦予設(shè)區(qū)的市一定范圍的立法權(quán)，是地方可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)久之計(jì)。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，凡屬重大改革都要于法有據(jù)。隨著社會(huì)事務(wù)越來(lái)越多，管理社會(huì)的方式轉(zhuǎn)變到法治方式上來(lái)，以求地方可持續(xù)、長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。賦予設(shè)區(qū)的市以立法權(quán)，通過(guò)法律法規(guī)的穩(wěn)定性、規(guī)范性、明確性來(lái)解決這些問(wèn)題就是管理方式的轉(zhuǎn)變。如果能用好這項(xiàng)權(quán)力，地方事務(wù)的管理必將會(huì)事半功倍；如果用不好，地方發(fā)展會(huì)付出更大的代價(jià)，結(jié)果可能會(huì)更差。因此，設(shè)區(qū)的市必須用好立法權(quán)，從而有效保證政策的連續(xù)性和地方治理的可持續(xù)發(fā)展，保證地方在中央的指導(dǎo)下穩(wěn)步發(fā)展。

2.設(shè)區(qū)的市立法能力建設(shè)

第一，立法團(tuán)隊(duì)的組建。立法是對(duì)有限的社會(huì)資源進(jìn)行制度性分配，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)控制，推動(dòng)社會(huì)和諧發(fā)展。與執(zhí)法、司法以及法律理論研究的視角都不同，立法比法律理論研究更加接近實(shí)際，又比司法實(shí)踐更接近理論。這就要求參與立法的人員既要有堅(jiān)實(shí)的法學(xué)理論基礎(chǔ)，又要有豐富的法律實(shí)踐經(jīng)歷和經(jīng)驗(yàn)。立法工作本身的特點(diǎn)和重要性決定了一個(gè)完整的立法團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)該包括三個(gè)群體，即立法工作人員、立法輔助人員、立法咨詢委員會(huì)。立法工作人員是專門從事地方性法規(guī)的起草、修改和廢止工作的專業(yè)人員，也包括從事立法調(diào)研、培訓(xùn)等工作；立法輔助人員是輔助立法工作人員進(jìn)行立法工作的人員，如查找資料、匯總調(diào)研信息、與相關(guān)部門溝通等；立法咨詢委員會(huì)是對(duì)立法進(jìn)行咨詢、分析、論證的人員。

立法團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)該要具備敏銳的政治嗅覺(jué)、堅(jiān)定的政治立場(chǎng)、能夠進(jìn)行清晰明確的書(shū)面語(yǔ)言表達(dá)，運(yùn)用法律平衡各方利益沖突。對(duì)于涉及地方利益格局調(diào)整的核心問(wèn)題、深刻影響部門權(quán)力責(zé)任和公民權(quán)利義務(wù)的關(guān)鍵問(wèn)題、可能引發(fā)社會(huì)廣泛關(guān)注的敏感問(wèn)題，立法團(tuán)隊(duì)要充分發(fā)揚(yáng)民主，創(chuàng)新民主方式以吸引公眾尤其是利益相關(guān)人員積極參與，凝聚共識(shí)，善于找準(zhǔn)各方利益的平衡點(diǎn)；提出解決問(wèn)題的方案時(shí)要“瞻前顧后”“照應(yīng)左右”，確保制度設(shè)計(jì)和法規(guī)條文有堅(jiān)實(shí)的政策、法律基礎(chǔ)和公眾基礎(chǔ)。

第二，立法技術(shù)的要求。立法是一項(xiàng)技術(shù)活，是法律規(guī)范表達(dá)技術(shù)和立法語(yǔ)言技術(shù)的綜合運(yùn)用。為此，全國(guó)人大法工委將《立法技術(shù)規(guī)范（試行）（一）》《立法技術(shù)規(guī)范（試行）（二）》分別印發(fā)省級(jí)人大“供工作參考”。但是，該規(guī)范普及面不夠廣，不利于公眾知曉和監(jiān)督；適用范圍僅限于省級(jí)立法。省級(jí)人大很少將其細(xì)化并明確設(shè)區(qū)的市遵照?qǐng)?zhí)行。

在設(shè)區(qū)的市立法時(shí)，要特別強(qiáng)調(diào)并熟練運(yùn)用立法技術(shù)，以能準(zhǔn)確表述立法原意。比如，在制定、修改地方法規(guī)時(shí)，要字斟句酌，力求用詞規(guī)范、準(zhǔn)確、嚴(yán)謹(jǐn)、簡(jiǎn)明。規(guī)范，即要求使用規(guī)范的語(yǔ)言文字，不要將俗語(yǔ)、方言、簡(jiǎn)化字等不正規(guī)的詞語(yǔ)用于法規(guī)文件中。準(zhǔn)確，即要用明確、肯定的語(yǔ)言表達(dá)明晰的概念。嚴(yán)謹(jǐn)，即用邏輯嚴(yán)密的語(yǔ)言表述法規(guī)的內(nèi)容。簡(jiǎn)明，即用盡可能簡(jiǎn)練明白的語(yǔ)言表述法規(guī)的內(nèi)容。當(dāng)然，法律語(yǔ)言的簡(jiǎn)明和邏輯上的嚴(yán)謹(jǐn)是緊密聯(lián)系在一起的，兩者不可偏廢。

立法技術(shù)對(duì)于立法具有重要的作用和意義，立法技術(shù)直接影響到立法的質(zhì)量。有了純熟的立法技術(shù)，才能使所立之法的表述準(zhǔn)確無(wú)誤，符合立法的原意。

3.設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)本身的要求

（1）理念———有所為有所不為

地方人大要認(rèn)識(shí)到立法權(quán)的“有限性”，不能濫用立法權(quán)。不能回避的是，我國(guó)幾十年的立法數(shù)量相當(dāng)于發(fā)達(dá)國(guó)家?guī)装倌甑牧⒎〝?shù)量，立法速度超過(guò)了人們對(duì)法條的閱讀和理解速度[3]。事實(shí)上，法律是解決問(wèn)題的最后一道防線。如果事事皆法律、時(shí)時(shí)皆法律，不僅使民眾手足無(wú)措，還會(huì)產(chǎn)生對(duì)法律的嚴(yán)重依賴，甚至?xí)霈F(xiàn)孟德斯鳩描述的“人民被法律腐化了的現(xiàn)象”①孟德斯鳩在論述嚴(yán)酷刑法弊端時(shí)指出，立法者不斷使用嚴(yán)刑峻法，會(huì)使人們?cè)谒枷肷狭?xí)慣于這種嚴(yán)刑峻法，以致把殘忍教給了人們，習(xí)慣于要求用嚴(yán)刑對(duì)待犯罪。，也會(huì)使“公眾的社會(huì)生活領(lǐng)域被無(wú)所不在且滴水不漏的‘法網(wǎng)’籠罩著，社會(huì)領(lǐng)域的自治能力和創(chuàng)新能力被壓制或閹割”。

設(shè)區(qū)的市在行使立法權(quán)時(shí)應(yīng)認(rèn)識(shí)到立法本身不是目的，通過(guò)立法提高公眾的社會(huì)參與度和治理能力才是目標(biāo)，立法要做到有所為有所不為。比如，分清法律和道德的大致界限，對(duì)于道德范疇的事項(xiàng)由道德來(lái)調(diào)整，法律不應(yīng)該介入；應(yīng)該由法律調(diào)整，但由于某些條件的限制，不宜馬上立法的，待條件成熟后再立法。對(duì)于必須要立法的，則需要守住必要的立法邊界，使立法盡量保持足夠的謙抑。

（2）選題——大局、特色、精準(zhǔn)

關(guān)注大局。對(duì)河北省而言，大局就是京津冀協(xié)同發(fā)展。這就要求河北省各設(shè)區(qū)的市地方立法不能把眼光僅放在本市，而是要立足本地，放眼京津冀。這是由河北省所處的獨(dú)特地理位置決定的，也是由時(shí)代所決定的。如果僅僅盯著本市，所立之法必定狹隘，必定沒(méi)有長(zhǎng)久的生命力。

體現(xiàn)特色。體現(xiàn)本地特色是設(shè)區(qū)的市行使立法權(quán)的正當(dāng)性基礎(chǔ)，特色是地方立法的靈魂。設(shè)區(qū)的市立法必須找準(zhǔn)本地的差異性和特殊性，貼近本地實(shí)際需要，走出特色之路。2015 年9 月25 日，《三亞市白鷺公園保護(hù)管理規(guī)定》經(jīng)海南省人大常委會(huì)批準(zhǔn)，成為《立法法》修改后新賦權(quán)的設(shè)區(qū)的市第一個(gè)出臺(tái)的地方性法規(guī)，是有地方特色的立法。河北省石家莊市制定的《石家莊市正定古城保護(hù)條例》、秦皇島市制定的《秦皇島市山海關(guān)古城保護(hù)條例》、保定市制定的《保定市清西陵保護(hù)條例》，都很好地體現(xiàn)了地方特色，且明確具體，社會(huì)效果好，都是成功的地方立法實(shí)踐。

精準(zhǔn)立法。各設(shè)區(qū)的市立法內(nèi)容大多相同，且集中于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理方面，近幾年歷史文化保護(hù)方面的立法有所增多，但有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)的立法稍顯薄弱。究竟地方的哪些事務(wù)需要立法？有些本可以通過(guò)地方政府紅頭文件就可以解決的問(wèn)題，就沒(méi)有必要通過(guò)立法解決，否則就是浪費(fèi)立法資源。各地要將立法選題、立法預(yù)測(cè)等準(zhǔn)備性過(guò)程置于與其他法定立法程序同等重要的地位。在立法選題的制度建設(shè)上要圍繞立法選題編制管理、立法源的擴(kuò)大、立項(xiàng)項(xiàng)目之間評(píng)估與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制等內(nèi)容來(lái)展開(kāi)。除此以外，立法選題與國(guó)家和地區(qū)大局工作的緊密度、立法選題與立法容量的契合度、立法選題與法規(guī)文本的成熟度以及立法選題與立法規(guī)劃、計(jì)劃的銜接度等技術(shù)性因素對(duì)改變這一現(xiàn)狀亦非常重要[4]。

（3）名稱——規(guī)定、辦法

地方性法規(guī)的名稱大都以“條例”命名，隨便翻開(kāi)某市制定的某一條例，從總則到附則，一應(yīng)俱全，儼然一部“五臟俱全”的法律，而這樣的條例是不適應(yīng)地方發(fā)展要求的，因?yàn)榈胤桨l(fā)展所需要的條例不必全，而是必須細(xì)致、具體。筆者認(rèn)為，細(xì)致、具體的地方性法規(guī)用“條例”顯然不如用“規(guī)定”“辦法”等更能體現(xiàn)其特點(diǎn)。一般而言，條例是對(duì)某一方面工作作比較全面、系統(tǒng)的規(guī)定，規(guī)定是對(duì)某一方面工作作部分規(guī)定，辦法是對(duì)某一方面工作作具體規(guī)定?；诘胤搅⒎ň?xì)化的要求，設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)用“條例”命名顯得有些過(guò)大。相對(duì)于設(shè)區(qū)的市地方立法而言，人大及其常委會(huì)的立法雖然更注重地方事務(wù)的全面性，但是，設(shè)區(qū)的市的事務(wù)畢竟是地方事務(wù)，相對(duì)于中央立法和省級(jí)立法而言，其內(nèi)容應(yīng)該更具體、明確。

（4）內(nèi)容——實(shí)用、可操作、不重復(fù)

實(shí)用。設(shè)區(qū)的市立法必須立足于本市實(shí)際情況，解決中央和省級(jí)立法未涉及甚至是不宜解決的重點(diǎn)難題，也就是說(shuō)，把中央和省級(jí)立法中的一些原則性的規(guī)定進(jìn)行具體化、細(xì)化，制定真正可行的法規(guī)，解決本地具體問(wèn)題，逐漸使地方治理法治。實(shí)用性是測(cè)試立法質(zhì)量的最高標(biāo)準(zhǔn)，是地方改革和立法相互銜接的必然要求。這就要求設(shè)區(qū)的市在立法體例上不能片面求“全”，不一定非要有總則、附則之類；在內(nèi)容上不能片面追求“多”，能夠說(shuō)清楚某個(gè)問(wèn)題就好；不能簡(jiǎn)單照搬上位法，而是把上位法本地化、具體化；條款數(shù)量適中，不一定非得動(dòng)輒幾十條，滿足需要就好。

可操作?？刹僮骱?jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是能具體實(shí)現(xiàn)，能用來(lái)解決具體問(wèn)題，這是法律法規(guī)本身的要求。基于此，設(shè)區(qū)的市立法要著重結(jié)合本市實(shí)際需要和具體情況，以上位法中的基準(zhǔn)性、原則性、方針性的規(guī)定為指引，進(jìn)一步細(xì)化具體事項(xiàng)的法律規(guī)定；條款應(yīng)該精練、清晰、明確，可以考慮著重以列舉式陳述條款，盡量不用概括式和引證式的條款表述；明確界定部門職責(zé)邊界，理順職責(zé)部門交叉情況下各部門的職責(zé)范圍，推進(jìn)基層治理的法治化。要求細(xì)致，把抽象的上位法具體化、細(xì)化，同時(shí)對(duì)有本地特色的城市建設(shè)與管理、生態(tài)文明建設(shè)、歷史文化保護(hù)、基層治理等方面的事務(wù)進(jìn)行適合本地情況的管理。比如，土壤污染防治涉及環(huán)保局、國(guó)土資源局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、林業(yè)局、基層政府等多部門職責(zé)，地方立法應(yīng)該廓清每一部門的職責(zé)，防治執(zhí)法中的扯皮現(xiàn)象[5]。

不重復(fù)。上位法的規(guī)定是針對(duì)較大范圍的普遍現(xiàn)象所作的規(guī)定，而各市情況差異很大，需要在上位法原則的指導(dǎo)下，把上位法的內(nèi)容具體化、地方化，落到實(shí)處。如果下位法簡(jiǎn)單重復(fù)上位法的內(nèi)容，下位法的存在就沒(méi)有任何意義了。因此，不重復(fù)是地方立法本身的要求?！读⒎ǚā返诎耸l第四款要求：“制定地方性法規(guī)，對(duì)上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，一般不做重復(fù)性規(guī)定?！薄读⒎ǚā分宰鬟@種規(guī)定，大概也是因?yàn)槲覈?guó)地方立法中存在著大量的重復(fù)條款。有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，《甘肅省消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)條例》（2015 年7 月修訂）、《江西省實(shí)施〈消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法〉辦法》（2015 年9 月修訂）、《上海市消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)條例》（2014 年11 月修訂）中與上位法90%左右文字重復(fù)或內(nèi)容完全一致的法條占15%以上。這是對(duì)立法資源的浪費(fèi)，不僅增加了立法成本，也形成了法理悖論，即地方立法者一并審議和表決了已經(jīng)通過(guò)的上位法條款，難以避免越權(quán)嫌疑[6]，還會(huì)使地方性法規(guī)喪失“地方性”。地方立法者要做的是細(xì)化上位法的規(guī)定，而不是重復(fù)上位法的內(nèi)容。這是對(duì)上位法立法者起碼的尊重，也是對(duì)自己手中的立法權(quán)的尊重。

（5）程序——接地氣

立法尤其是設(shè)區(qū)的市立法不能僅高大上，更需要接地氣，才能使地方性法規(guī)更能反映人民的意志，維護(hù)人民的權(quán)利。在程序設(shè)計(jì)上，不僅要嚴(yán)格規(guī)范地方立法程序[7]，更要主動(dòng)拉近與當(dāng)?shù)仄胀ü竦年P(guān)系，設(shè)計(jì)有利于普通公民參與立法的步驟。

從理論上說(shuō)，各級(jí)立法都有公民參與的制度設(shè)計(jì)，如立法調(diào)研、在人大網(wǎng)站公布法律法規(guī)草案以便公民參與討論等，但公民參與程度并不太高。筆者認(rèn)為，這個(gè)階段是發(fā)揚(yáng)民主最主要的階段，是全過(guò)程民主中民主決策的重要一環(huán)，地方人大要增加資金投入，采取多種措施推動(dòng)公民尤其是當(dāng)?shù)毓駞⑴c立法過(guò)程。比如，不僅在本地人大網(wǎng)站公布法規(guī)草案，在當(dāng)?shù)匾惨ㄟ^(guò)各種形式進(jìn)行宣傳，如張貼海報(bào)、印發(fā)小冊(cè)子這些傳統(tǒng)方式，微博、抖音這些新平臺(tái)都要用上，拓寬參與渠道。對(duì)于在外地工作學(xué)習(xí)的本地人也不能忘記，可通過(guò)微信群、QQ 群、抖音等方式廣為傳播，還可設(shè)置一些獎(jiǎng)勵(lì)措施等。

（二）省級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的指導(dǎo)與監(jiān)督是保障

省人大與設(shè)區(qū)的市人大是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系。省人大及其常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)立法的引導(dǎo)和監(jiān)督是合法的，是設(shè)區(qū)的市制定良法的保障。

《立法法》不僅賦予了省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市立法的審查批準(zhǔn)權(quán)，也賦予了確定所轄設(shè)區(qū)的市行使立法權(quán)的具體步驟，這是中央對(duì)省級(jí)人大常委會(huì)的重托，也是信任。筆者認(rèn)為，省級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)應(yīng)該著力加強(qiáng)以下幾方面的工作。

第一，對(duì)設(shè)區(qū)的市立法人員的管理——制度化。針對(duì)設(shè)區(qū)的市立法人員越來(lái)越多、立法隊(duì)伍越來(lái)越壯大的情況，對(duì)立法人員的管理應(yīng)該制度化。比如，考慮可以制定省級(jí)《立法官管理辦法》，把立法工作人員統(tǒng)一稱為“立法官”，明確擔(dān)任“立法官”的條件，賦予其職權(quán)所需要的權(quán)利和義務(wù)，有助于形成職業(yè)榮譽(yù)感和自豪感。對(duì)于立法人員的管理不能完全依靠一部法規(guī)，還需要輔之以其他方法。比如，在建立設(shè)區(qū)的市立法隊(duì)伍時(shí)，省人大及其常委會(huì)對(duì)于立法工作人員進(jìn)行層次化和梯隊(duì)化管理。

第二，對(duì)設(shè)區(qū)的市立法效果的管理——績(jī)效化。建立設(shè)區(qū)的市績(jī)效導(dǎo)向的立法激勵(lì)制度。比如，每?jī)赡陮?duì)設(shè)區(qū)的市的法規(guī)的立、改、廢情況和生效法規(guī)的社會(huì)效果與實(shí)施狀況進(jìn)行評(píng)估。評(píng)估結(jié)果分為優(yōu)秀、合格、不合格三個(gè)等次，優(yōu)秀的比例約為30%。對(duì)于連續(xù)兩年考核優(yōu)秀的市進(jìn)行表彰獎(jiǎng)勵(lì)，獎(jiǎng)勵(lì)包括但不限于金錢物質(zhì)方面。比如，給予一定的獎(jiǎng)金獎(jiǎng)勵(lì)；向有關(guān)部門提建議，優(yōu)先選拔干部；委托省級(jí)或市級(jí)立法調(diào)研、起草、論證和評(píng)估等事務(wù)時(shí)優(yōu)先考慮；優(yōu)先對(duì)外交流等。對(duì)于不合格的，通報(bào)批評(píng)、限令整改、責(zé)令培訓(xùn)進(jìn)修、調(diào)離崗位等。

第三，自身建設(shè)——專門化。為了使設(shè)區(qū)的市立法能夠得到有效指導(dǎo)，以減輕后期工作的壓力，省級(jí)人大常委會(huì)可以設(shè)置一個(gè)機(jī)構(gòu)對(duì)接設(shè)區(qū)的市立法工作，專門從事設(shè)區(qū)的市立法先期介入、審查批準(zhǔn)、后期評(píng)估等工作，其工作人員可以稱為“立法監(jiān)督人”。大部分立法監(jiān)督人基本長(zhǎng)期在各設(shè)區(qū)的市奔波，指導(dǎo)、幫助、督導(dǎo)、評(píng)估各設(shè)區(qū)的市立法。常態(tài)下，他們每?jī)赡暌啌Q進(jìn)修、培訓(xùn)，到其他省、市及設(shè)區(qū)的市學(xué)習(xí)；遇有與設(shè)區(qū)的市立法相關(guān)的重大政策和法律法規(guī)出臺(tái)，對(duì)他們要隨時(shí)培訓(xùn)；其管理和待遇，可以效仿中央媒體在各地方派駐記者的方式來(lái)解決。

（三）開(kāi)展社會(huì)動(dòng)員，形成良好社會(huì)氛圍，督促立法權(quán)的正確行使

第一，加強(qiáng)宣傳。省級(jí)人大及其常委會(huì)和設(shè)區(qū)的市級(jí)人大及其常委會(huì)通過(guò)各種渠道對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)、對(duì)賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)進(jìn)行宣傳，使公眾了解其重要性，立法與自己的切身利益相關(guān)，每個(gè)人都是參與者，不能作壁上觀。地方性法規(guī)生效后，加強(qiáng)對(duì)公民參與的內(nèi)容宣傳。長(zhǎng)此以往，公民就會(huì)逐漸感覺(jué)到自己不再渺小，同樣可以參與公共事務(wù)，成就感、自豪感就會(huì)滿滿的，對(duì)其他公民也會(huì)有示范效應(yīng)。

第二，鼓勵(lì)公民參與。在設(shè)置立法程序時(shí)，重視公民參與的環(huán)節(jié)。在地方性法規(guī)草案征求意見(jiàn)階段，不能僅僅在人大網(wǎng)站公布，而是要通過(guò)各種方式、疏通各種渠道進(jìn)行宣傳，尤其要征求與該法規(guī)利益影響最大的群體的意見(jiàn)，重點(diǎn)聽(tīng)他們的聲音，同時(shí)兼聽(tīng)社會(huì)各界的聲音。公民對(duì)立法規(guī)劃、立法計(jì)劃的意見(jiàn)和建議被采納時(shí)，對(duì)公民予以獎(jiǎng)勵(lì)和表彰；公民積極參與法規(guī)草案的討論時(shí)，尤其是提出可行性建議并被采納，或是雖未被本法規(guī)采納，但以其他方式得到落實(shí)的，對(duì)公民予以獎(jiǎng)勵(lì)和表彰。公民積極參與本市立法工作，建議多次被采納的，如果其他條件符合，本人又有從事立法工作的意愿時(shí)，可以考慮調(diào)其到立法部門從事與立法相關(guān)的工作。

當(dāng)全社會(huì)都被動(dòng)員起來(lái)，知道設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)對(duì)于地方發(fā)展的重要性、對(duì)于每個(gè)公民生活都有重要影響時(shí)，設(shè)區(qū)的市立法就不再僅僅是立法機(jī)關(guān)的事，公眾的智慧會(huì)給地方性法規(guī)注入難以預(yù)想的活力，守法也就成為順理成章的事了。同時(shí)，每部地方性法規(guī)通過(guò)科學(xué)論證、充分博弈、在充分協(xié)商的基礎(chǔ)上達(dá)成共識(shí)，會(huì)把改革的成本和代價(jià)降到最低。這才是推動(dòng)設(shè)區(qū)的市立法穩(wěn)步推進(jìn)的最終力量，同時(shí)也是培育公民社會(huì)的必要的路徑。

截至當(dāng)前，我國(guó)所有設(shè)區(qū)的市和自治州享有立法權(quán)的時(shí)間僅僅8 年，地方立法中出現(xiàn)這樣或那樣的問(wèn)題是很正常的。人們不能因此否定《立法法》賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的做法，不能否定設(shè)區(qū)的市立法對(duì)當(dāng)?shù)匕l(fā)展的積極意義。筆者樂(lè)觀地估計(jì)，隨著設(shè)區(qū)的市取得立法權(quán)的時(shí)間越來(lái)越長(zhǎng)，它們的立法經(jīng)驗(yàn)會(huì)越來(lái)越豐富，立法能力會(huì)越來(lái)越強(qiáng)，立法質(zhì)量會(huì)越來(lái)越高，當(dāng)初中央賦權(quán)的初衷一定會(huì)實(shí)現(xiàn)，地方治理也會(huì)越來(lái)越規(guī)范，地方發(fā)展會(huì)越來(lái)越滿足人民的利益需求。發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、分析問(wèn)題并提出解決問(wèn)題的思路，是學(xué)者們的責(zé)任。筆者作為一名學(xué)者，會(huì)一直關(guān)注設(shè)區(qū)的市立法發(fā)展，希望能真正參與到地方立法中，為社會(huì)發(fā)展盡自己的綿薄之力。