城管執(zhí)法人員的困擾及其對(duì)策分析

王昱人

(華南師范大學(xué) 政治與行政學(xué)院，廣東 廣州510631)

目前,中國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，利益格局復(fù)雜，社會(huì)矛盾多發(fā)。作為街頭官僚最典型的代表，城管執(zhí)法人員工作在第一線，直接面對(duì)公眾，是政府工作人員中與公眾互動(dòng)最為頻繁和密切的群體之一。在城市化進(jìn)程中，城管執(zhí)法人員不僅擔(dān)負(fù)著保障中心工作、服務(wù)廣大市民的重任，還承擔(dān)著城市環(huán)衛(wèi)保潔、垃圾分類處理、城市景觀管理、燃?xì)夤?yīng)管理和城管綜合執(zhí)法等職責(zé)。他們的一舉一動(dòng)都關(guān)系到廣大人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題。但近年來(lái)，有關(guān)城管執(zhí)法人員的負(fù)面報(bào)道層出不窮，小攤販與城管執(zhí)法人員之間的矛盾愈演愈烈，以城管執(zhí)法人員為典型代表的街頭官僚可謂是正處于風(fēng)口浪尖之上，許多工作舉步維艱，市民暴力抗法的事件屢見(jiàn)不鮮且逐步升級(jí)。一方面，城管執(zhí)法人員承載著廣大市民對(duì)其維護(hù)良好城市環(huán)境的殷切期望。另一方面，他們還要面對(duì)繁重的工作任務(wù)和公眾的不理解、不配合甚至暴力抗法等復(fù)雜情況。本文在梳理前人研究成果的基礎(chǔ)上，總結(jié)出城管執(zhí)法人員困擾的四種表現(xiàn)，深入探討了造成城管執(zhí)法人員困擾的原因，并提出了相應(yīng)的解決措施。

1 研究綜述

學(xué)術(shù)界關(guān)于以城管執(zhí)法人員為代表的街頭官僚的研究已經(jīng)比較深入。國(guó)際上，1977年美國(guó)行政學(xué)者M(jìn)ichael Lipsky首次提出了“街頭官僚（street-level bureaucrat）”的概念，開(kāi)創(chuàng)了街頭官僚的研究，引發(fā)了人們對(duì)于這一特殊群體的關(guān)注。1980年，Lipsky正式出版了《街頭官僚：公共服務(wù)中個(gè)人的困惑》一書,標(biāo)志著街頭官僚理論的正式建立。Lipsky將“街頭官僚”定義為：“處于低層次執(zhí)行單位、同時(shí)也是最前線的政府工作人員，他們?cè)诠ぷ鬟^(guò)程中直接與公眾進(jìn)行互動(dòng)，并且在執(zhí)行工作過(guò)程中有相當(dāng)大的自由裁量權(quán)”。[1]Lipsky認(rèn)為，街頭官僚的最大特點(diǎn)之一在于其擁有很大的自由裁量權(quán)。由于他們工作的不確定性、復(fù)雜性和突發(fā)性，從而導(dǎo)致很難將他們的工作像其他工作一樣進(jìn)行量化、程序化、規(guī)范化。[1]另外，許多行政法規(guī)的不完善、模棱兩可甚至自相矛盾，或者這些規(guī)則已經(jīng)不適用于當(dāng)前社會(huì)的發(fā)展。在這種情況下，街頭官僚又必須馬上采取行動(dòng)。因此，他們就要在工作過(guò)程中針對(duì)不同事件、不同人群，根據(jù)自己的判斷，被迫做出抉擇。[2]

國(guó)內(nèi)也有很多學(xué)者從不同角度對(duì)以城管執(zhí)法人員為代表的街頭官僚的困擾進(jìn)行了相應(yīng)的研究，主要包括以下三類。

第一，以執(zhí)法主體為研究重點(diǎn)。趙晴運(yùn)用史密斯政策執(zhí)行模型框架，結(jié)合流動(dòng)攤販與城管之間的關(guān)系，分析了城管執(zhí)法的困擾。呂燕則根據(jù)博弈論、利益均衡理論，站在流動(dòng)攤販和城管兩個(gè)不同角度對(duì)揚(yáng)州市進(jìn)行了實(shí)證研究，指出流動(dòng)攤販與城管之間的根本矛盾在于政府維護(hù)城市公共秩序的目標(biāo)價(jià)值取向、具體手段等與流動(dòng)攤販生存保障權(quán)利之間的沖突。

第二，以自由裁量權(quán)為研究重點(diǎn)。李旭琴以行政倫理學(xué)為研究視角對(duì)街頭官僚在行使自由裁量權(quán)時(shí)的價(jià)值負(fù)載進(jìn)行探討。江永政、段新剛以街頭官僚的自由裁量權(quán)為切入點(diǎn)，分析城管在執(zhí)法過(guò)程中的失范行為。而鐘紅艷則通過(guò)研究街頭官僚在政府過(guò)程中行為偏離的表現(xiàn)，剖析街頭官僚行為偏離產(chǎn)生的原因，并為適度偏離制定了一套標(biāo)準(zhǔn)，提出了應(yīng)對(duì)街頭官僚行為偏離的措施。

第三，以法律問(wèn)題為研究重點(diǎn)。付亞萍、何蓉蓉綜合社會(huì)角色理論從執(zhí)法環(huán)境、執(zhí)法對(duì)象以及城管本身三個(gè)角度分析了造成城管執(zhí)法困境的原因，并提出相應(yīng)建議。廖娟則從行政法的角度分析城管在行政主體資格、執(zhí)法權(quán)力、執(zhí)法程序等方面存在的問(wèn)題，并提出城管執(zhí)法困局的法治化解決路徑。

另外，還有一些學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)等角度進(jìn)行了多元化的研究。例如，衡霞用成本收益理論、外部性、博弈論、供需理論等經(jīng)濟(jì)學(xué)理論來(lái)解釋城管的執(zhí)法困境的原因，曾憲平從管理學(xué)的角度思考當(dāng)前人性化管理方式在城管執(zhí)法中的價(jià)值和困境，并嘗試著從管理價(jià)值的人性化、城市規(guī)劃的人性化、執(zhí)法思路的人性化、法律的人性化探索走出困境的出路?？偠灾?，學(xué)界關(guān)于城管執(zhí)法人員困擾的研究已經(jīng)較為全面，但是大多數(shù)研究成果都是以理論分析為主，缺乏較為深入的實(shí)證研究。筆者擬根據(jù)自身的訪談?dòng)涗?，?duì)城管執(zhí)法人員的困擾進(jìn)行較為深入的實(shí)證研究，以期對(duì)該領(lǐng)域的研究有所裨益。

2 城管執(zhí)法人員困擾的主要表現(xiàn)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，人口、資源越來(lái)越向城市集聚，城市化大潮方興未艾。雖然“販夫走卒、引車賣漿”古已有之，但是流動(dòng)商販這一群體的存在卻與現(xiàn)代城市的發(fā)展格格不入。城管執(zhí)法人員對(duì)流動(dòng)商販的管理不當(dāng)激化了他們之間的矛盾，同時(shí)也加劇了城管執(zhí)法人員的困擾。具體而言，城管執(zhí)法人員的困境主要表現(xiàn)為以下四個(gè)方面：

2.1 職責(zé)不清晰，身份遭質(zhì)疑

在不同的行政區(qū)域，城管執(zhí)法人員承擔(dān)的職責(zé)范疇各不相同，少的有一百多項(xiàng)，多則甚至達(dá)到二三百項(xiàng)。以廣州市天河區(qū)執(zhí)法分局為例，按照2011年10月9日起實(shí)施的《廣州市城市管理綜合執(zhí)法細(xì)則》，在天河轄區(qū)范圍內(nèi)，城管執(zhí)法人員承擔(dān)了市容環(huán)境、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、市政管理、工商行政管理、燃?xì)夤芾怼⑺畡?wù)管理、建設(shè)工程管理、人民防空、白云山風(fēng)景名勝區(qū)管理、養(yǎng)犬管理等11個(gè)方面共232項(xiàng)城市管理綜合執(zhí)法任務(wù)。很多城管反映，“我們要管的事情特別多，其他部門不愿意管的、難管的事情全都踢給我們。我們權(quán)力有限，大多只能以勸導(dǎo)為主，他們不聽(tīng)，我們也很無(wú)奈的?！鄙踔劣谐枪軋?zhí)法人員調(diào)侃道，“城管是上管天，下管地，中間還要管空氣?！背枪軋?zhí)法人員的工作多且雜，職責(zé)不清晰，從而導(dǎo)致公眾質(zhì)疑城管執(zhí)法人員身份的合法性與合理性。

2.2 法律不完善，執(zhí)法缺依據(jù)

城管作為承載“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”的主體，長(zhǎng)期處于尷尬境地。一方面，我國(guó)各地城管部門行使的各項(xiàng)具體的執(zhí)法權(quán)，原本都是由專門的法律法規(guī)(如《城市規(guī)劃法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》等)明確授權(quán)各相應(yīng)業(yè)務(wù)主管部門行使，這些法律法規(guī)從效力上高于政府規(guī)范性文件和地方性法規(guī)，從內(nèi)容上卻與《行政處罰法》發(fā)生明顯法律沖突。[3]到目前為止，我國(guó)仍沒(méi)有一部專門針對(duì)城市管理綜合執(zhí)法的獨(dú)立法律法規(guī)。另一方面，這些職能的劃轉(zhuǎn)主要通過(guò)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部文件而非法律法規(guī)或行政規(guī)章的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)，違背了職權(quán)法定的原則，造成“被法律賦予行政處罰權(quán)的行政主體不能依法行政，而作為相對(duì)集中行政處罰權(quán)主體的城管部門卻無(wú)法可依”現(xiàn)象，使得城管執(zhí)法的合法性問(wèn)題屢遭質(zhì)疑。

2.3 負(fù)面報(bào)道多，城管形象差

自城管執(zhí)法隊(duì)伍成立以來(lái)，關(guān)于城管執(zhí)法人員的各種負(fù)面新聞幾乎從未從公共媒體的視線中消失。在網(wǎng)絡(luò)上，各種調(diào)侃城管執(zhí)法隊(duì)伍，甚至帶有羞辱意味的段子也比比皆是。城管執(zhí)法人員的負(fù)面形象已經(jīng)深深地印在人們的腦海中，“城管”顯然已經(jīng)成為了“暴力”、“野蠻”的代名詞。城管執(zhí)法人員小張無(wú)奈的說(shuō)：“暴力執(zhí)法其實(shí)是很個(gè)別的現(xiàn)象，動(dòng)不動(dòng)就城管打人，其實(shí)我們現(xiàn)在執(zhí)法很文明的，都盡量以勸導(dǎo)為主，很多時(shí)候都是我們城管被打?！笨梢?jiàn)，人們普遍對(duì)城管打人十分關(guān)注，卻忽視了城管被打這一現(xiàn)實(shí)。

2.4 權(quán)益受損無(wú)保障，執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)大

近年來(lái)，城管“被暴力”的情況屢見(jiàn)不鮮，城管執(zhí)法人員受到嚴(yán)重傷害的情況時(shí)有發(fā)生，一些接受采訪的城管執(zhí)法人員表示，被打幾乎成為家常便飯?！拔覀兂枪芫褪堑糜锌嗨约憾亲永镅剩覀儼匆?guī)定執(zhí)法，市民不理解我就算了，還經(jīng)常受到攤販威脅。上級(jí)給我們壓力，要我們絕對(duì)不能發(fā)生肢體沖突，必須做到‘罵不還口，打不還手’。要不然別說(shuō)醫(yī)藥費(fèi)，還得受處分。出來(lái)干活都不容易，我們也不愿意有事，真出事了的話還不得自己兜著。”由此可知，城管執(zhí)法人員很無(wú)奈，執(zhí)法環(huán)境惡劣，執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)較大。同時(shí)，由于法律賦予他們的權(quán)力很少，城管執(zhí)法人員在面對(duì)暴力抗法等行為時(shí)，還必須極力保持克制，他們的人身安全以及人格尊嚴(yán)受到較為的嚴(yán)重威脅。由于缺乏明確的法律保障，他們常常遭到執(zhí)法對(duì)象的傷害。例如，很多地方的城管與小販之間的沖突，都被視為民事糾紛，適用治安管理處罰法來(lái)處理。就算有傷害，結(jié)果也都是通過(guò)民事調(diào)解來(lái)賠償。只有少數(shù)后果嚴(yán)重的惡性事件才會(huì)追究當(dāng)事人的刑事責(zé)任，這嚴(yán)重影響了城管執(zhí)法的權(quán)威性。

3 城管執(zhí)法人員困擾的原因分析

目前，城管執(zhí)法人員主要面臨著職責(zé)不清晰、身份遭質(zhì)疑，法律不完善、執(zhí)法缺依據(jù)，負(fù)面報(bào)道多、城管形象差，權(quán)益受損無(wú)保障、執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)大等四個(gè)方面的困擾，其背后的原因主要是以下四點(diǎn)：

3.1 法制不健全是導(dǎo)致城管執(zhí)法困擾的根本原因

一方面，我國(guó)城市管理綜合行政執(zhí)法在我國(guó)還處于探索和試驗(yàn)階段，缺乏系統(tǒng)、科學(xué)的法律規(guī)范。城管部門的設(shè)立主要是依據(jù)1996年出臺(tái)的《行政處罰法》和國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》中“不得將某個(gè)部門的上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門確定為集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)的上級(jí)主管部門”的規(guī)定。另一方面，城管執(zhí)法人員所處的工作環(huán)境通常太過(guò)于復(fù)雜而無(wú)法將其工作一律達(dá)到程序化。因此，城管執(zhí)法人員與公民之間的不斷互動(dòng)而產(chǎn)生變化的復(fù)雜性致使其在執(zhí)法過(guò)程中經(jīng)常面臨特殊情況的發(fā)生，這就要求城管執(zhí)法人員要具備對(duì)特殊情況處理的靈活性。但是法律法規(guī)一直未給城管這一群體一個(gè)明確的身份，以致城管執(zhí)法人員對(duì)其自身的認(rèn)同感也不高，大大降低了他們的工作積極性。

3.2 城管自身的角色沖突是導(dǎo)致困擾的直接原因

在執(zhí)法過(guò)程中，一方面，城管執(zhí)法人員承擔(dān)著公眾對(duì)于整潔的城市環(huán)境的期望，需要履行其城市管理的職責(zé)。另一方面，城管執(zhí)法人員又存在著同情弱者的基本良知，需要給與攤販的社會(huì)弱勢(shì)群體相應(yīng)的人性關(guān)懷。因此，城管執(zhí)法人員在公私利益面前往往陷入了兩難選擇的困境。他們?cè)诼男凶约盒姓赖铝x務(wù)的同時(shí)，需要兼顧其他社會(huì)道德義務(wù)。

3.3 媒體的選擇性報(bào)道，激化了矛盾，加劇了城管的執(zhí)法困擾程度

近年來(lái)，城管暴力執(zhí)法的事件頻見(jiàn)報(bào)端，街頭行政的問(wèn)題引發(fā)了人們的廣泛關(guān)注。媒體為了追求新聞的轟動(dòng)效應(yīng)，吸引人們的眼球，在報(bào)道城管執(zhí)法事件時(shí)，往往“斷章取義”，只聚焦一些反映城管負(fù)面形象的鏡頭，將城管形象“妖魔化”，而對(duì)事件真實(shí)的來(lái)龍去脈則含糊帶過(guò)。媒體的這些推波助瀾或避重就輕的報(bào)道，無(wú)不在公眾心目中形成了對(duì)城管難以扭轉(zhuǎn)的偏見(jiàn)與誤解。

3.4 追求績(jī)效與承擔(dān)責(zé)任的沖突

一線的城管執(zhí)法人員作為最典型的街頭官僚，他們處于權(quán)力的最低端，對(duì)于上級(jí)下派的工作命令要絕對(duì)服從，并接受相應(yīng)的考核。而城管的權(quán)力與職責(zé)往往不對(duì)等，相對(duì)于上級(jí)規(guī)定的任務(wù)來(lái)說(shuō)，其資源通常是匱乏的。而各地政府對(duì)市容的要求是很嚴(yán)格的，“面子工程”也是“里子工程”，提升市容環(huán)境也等于提升投資環(huán)境和增強(qiáng)城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力。城管執(zhí)法人員的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要求下屬確保城市環(huán)境整潔有序，與此同時(shí)，又要避免任何有損部門形象的惡性執(zhí)法事件。但是，在現(xiàn)實(shí)執(zhí)法過(guò)程中，由于執(zhí)法對(duì)象的特殊性，為了完成工作任務(wù)，“沖突”是很難避免的，只要事情不會(huì)鬧大，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于這種“沖突”是默許的甚至是支持的。但是，這個(gè)度很難把握，沖突性事件一旦引發(fā)社會(huì)關(guān)注，一線城管執(zhí)法人員就成了平息眾怒的“犧牲品”、“替罪羊”。因此，在面對(duì)嚴(yán)格的績(jī)效考核與承擔(dān)責(zé)任，城管處于兩難境地。

4 應(yīng)對(duì)措施

針對(duì)城管執(zhí)法人員面臨的這些困擾，在分析產(chǎn)生這些困擾的深層次原因的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為應(yīng)采取以下三方面的措施：

4.1 加強(qiáng)法制建設(shè)，建立完善的法律體系

雖然城管執(zhí)法人員承擔(dān)著城市管理的重任，但是至今已成立17年的城市管理綜合執(zhí)法隊(duì)伍卻仍舊面臨著社會(huì)對(duì)其身份以及執(zhí)法的合理性和合法性的質(zhì)疑。因此，制定一部專門針對(duì)城管執(zhí)法的成文法迫在眉睫。一方面，這可以給城管一個(gè)“名分”，保護(hù)其執(zhí)法主體身份和權(quán)威，使其免受公眾質(zhì)疑。以法律的形式明確其職責(zé)也能有效避免城管成為其他部門“摒棄活”的收納袋。同時(shí)，在工作過(guò)程中權(quán)益受到侵害甚至生命受到威脅時(shí)，他們也可以有明確的法律保障、相應(yīng)的救濟(jì)措施。這樣既有利于他們更好的工作，又可以有效地防止城管執(zhí)法權(quán)的無(wú)限擴(kuò)張，最大限度的減少隨意執(zhí)法、不作為或亂作為的不良現(xiàn)象。

4.2 改變單一的管理體制，實(shí)現(xiàn)城市管理方式的多元化

舊的管理制度以及方法過(guò)于單一，已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)的發(fā)展?，F(xiàn)代城市管理必須堅(jiān)持“以人為本”，將保障人民的生存權(quán)放在首要位置，要充分考慮到流動(dòng)攤販這樣的弱勢(shì)群體的生存利益，正確處理市民保持城市整潔有序和流動(dòng)攤販生存之間的矛盾關(guān)系。同時(shí)，借鑒其他國(guó)家針對(duì)此類現(xiàn)象所采用的“柔性執(zhí)法”方式。例如，印度通過(guò)劃分“允許經(jīng)營(yíng)區(qū)”，“限制經(jīng)營(yíng)區(qū)”和“禁止經(jīng)營(yíng)區(qū)”對(duì)街頭攤販進(jìn)行規(guī)范管理，從而多方利益的共贏。

4.3 加強(qiáng)教育與宣傳，深化公眾對(duì)城管執(zhí)法人員工作的理解

一方面，城管執(zhí)法人員要加強(qiáng)自身隊(duì)伍建設(shè)，開(kāi)展相應(yīng)的的培訓(xùn)、教育與考核，并且配合有效的監(jiān)督機(jī)制。另一方面，要提高公眾參與度，倡導(dǎo)并且樹立“城市發(fā)展靠大家”的主人翁意識(shí)，拓寬公眾參與渠道，讓市民有更多機(jī)會(huì)參與到城市建設(shè)中來(lái)。在參與的過(guò)程中使得市民了解城管執(zhí)法人員的工作，增進(jìn)雙方的相互理解。此外，政府應(yīng)該充分利用媒體的力量，通過(guò)各種形式向市民介紹城管執(zhí)法人員的工作職責(zé)和業(yè)績(jī)，促進(jìn)社會(huì)對(duì)城管執(zhí)法人員工作的了解、理解與支持。

［1］［2］Lipsky,M.Street-Level Bureaucracy:Dilemmas of the Individual in Public Services[Z].New York:Russell Sage Foundation,2004.

［3］Hupe,P.&Hill,M.Street-Level Bureaucracy and Public Accountability[Z].Public Administration,2007.

［4］吳佳麗.當(dāng)權(quán)力遭遇弱者：城市流動(dòng)攤販治理中的行為邏輯[D].2009年南京理工大學(xué).