淺談城市片區(qū)綜合開發(fā)建設(shè)的實(shí)踐與應(yīng)用

楊奇

中電建重慶勘測設(shè)計(jì)研究院有限公司 重慶 401121

1 城市片區(qū)綜合開發(fā)建設(shè)的戰(zhàn)略實(shí)踐

1.1 開發(fā)目標(biāo)

在開發(fā)建設(shè)之前，要明確城市片區(qū)綜合開發(fā)建設(shè)的目的和意義，明確具體目標(biāo)?？梢愿玫刂贫ㄏ嚓P(guān)工作計(jì)劃和方案，有利于保障城市片區(qū)綜合開發(fā)建設(shè)工作的順利開展。確定具體目標(biāo)時，要充分考慮當(dāng)前大眾的實(shí)際需求和發(fā)展趨勢，將經(jīng)濟(jì)效益、社會效益以及生態(tài)效益有機(jī)結(jié)合起來，更好地滿足大眾對美好生活的向往。在具體目標(biāo)制定過程中，要充分考慮當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，注重對具體開發(fā)項(xiàng)目前期調(diào)研工作。要從城市發(fā)展規(guī)劃入手，根據(jù)國家有關(guān)政策、法規(guī)以及相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對項(xiàng)目進(jìn)行分析和評估。在此基礎(chǔ)上，確定具體的目標(biāo)內(nèi)容。城市片區(qū)綜合開發(fā)建設(shè)主要包括很多方面的內(nèi)容，其中包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、環(huán)境治理以及人才引進(jìn)等。在綜合開發(fā)建設(shè)過程中要充分考慮到這些內(nèi)容和方面，從而確保項(xiàng)目的順利實(shí)施。

1.2 發(fā)展定位

根據(jù)片區(qū)綜合開發(fā)建設(shè)的基本內(nèi)容，可以將發(fā)展定位分為片區(qū)發(fā)展定位、城市發(fā)展定位。在綜合開發(fā)建設(shè)過程中要明確其發(fā)展定位，并對城市功能進(jìn)行完善和優(yōu)化，更好地發(fā)揮出城市片區(qū)綜合開發(fā)建設(shè)的作用和意義。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位過程中，要明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)和方向，將產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃落實(shí)到實(shí)際行動中。要注意做好政策引導(dǎo)工作和市場調(diào)控工作，促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。其次，人文環(huán)境定位。在人文環(huán)境規(guī)劃過程中，要注重突出當(dāng)?shù)匚幕厣蜌v史文化底蘊(yùn)。在此基礎(chǔ)上，要注重對文化環(huán)境進(jìn)行保護(hù)和提升，促進(jìn)人文環(huán)境與自然生態(tài)環(huán)境和諧統(tǒng)一。最后功能布局定位。在規(guī)劃過程中，要充分考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展需要和現(xiàn)實(shí)情況等因素。在此基礎(chǔ)上，合理布局不同功能分區(qū)的功能和布局類型，使各個功能區(qū)之間相互協(xié)調(diào)、相互配合、共同發(fā)展。

1.3 功能構(gòu)建

城市片區(qū)綜合開發(fā)建設(shè)是一個復(fù)雜的過程，其功能構(gòu)建需要結(jié)合城市片區(qū)綜合開發(fā)建設(shè)的具體情況，以具體需求為基礎(chǔ)構(gòu)建出一個系統(tǒng)完整的功能體系。在功能構(gòu)建中，要結(jié)合城市片區(qū)綜合開發(fā)建設(shè)的具體情況，進(jìn)一步明確功能構(gòu)建的基本要求和具體內(nèi)容，以確保城市片區(qū)綜合開發(fā)建設(shè)順利進(jìn)行。同時在功能構(gòu)建中，還要對各項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行合理規(guī)劃和設(shè)計(jì)，進(jìn)而確保各項(xiàng)內(nèi)容相互協(xié)調(diào)、相互補(bǔ)充。另外，在對功能進(jìn)行規(guī)劃和設(shè)計(jì)的過程中，要結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行全面考慮和分析，避免出現(xiàn)片面化問題。

1.4 區(qū)域布置

城市片區(qū)綜合開發(fā)建設(shè)要遵循可持續(xù)發(fā)展原則，結(jié)合實(shí)際情況，對土地資源進(jìn)行合理配置，使城市片區(qū)綜合開發(fā)建設(shè)取得更好的效果。在區(qū)域布置時要結(jié)合城市的發(fā)展情況，進(jìn)一步明確開發(fā)建設(shè)的方向和重點(diǎn)、內(nèi)容和范圍，進(jìn)而使開發(fā)建設(shè)有序進(jìn)行。在具體作業(yè)時，要重視土地資源的合理配置，實(shí)現(xiàn)城市資源的充分利用。工作人員要充分考慮到當(dāng)?shù)卣畬Τ鞘衅瑓^(qū)綜合開發(fā)建設(shè)的要求和目標(biāo)。在區(qū)域布置時要積極開展招商引資工作，制定科學(xué)合理、切實(shí)可行的招商引資方案，進(jìn)一步明確招商范圍和招商重點(diǎn)。在開展招商工作時，要積極創(chuàng)新招商模式和方式方法，通過引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)、先進(jìn)設(shè)備等方式吸引更多外資參與到城市片區(qū)綜合開發(fā)建設(shè)中來。還要積極開展優(yōu)惠政策宣傳活動，有效提升當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c城市片區(qū)綜合開發(fā)建設(shè)的積極性和主動性，加強(qiáng)與企業(yè)之間的溝通交流工作，建立長期穩(wěn)定、相互信任的合作關(guān)系。

1.5 運(yùn)行路徑

科學(xué)合理的規(guī)劃方案和有效的運(yùn)行路徑能實(shí)現(xiàn)城市片區(qū)綜合開發(fā)建設(shè)工作的高效開展。規(guī)劃方案是開發(fā)建設(shè)工作順利開展的重要前提，也是實(shí)現(xiàn)開發(fā)建設(shè)目標(biāo)和任務(wù)的重要保障。在規(guī)劃方案編制時要注意結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、人文環(huán)境、生態(tài)環(huán)境等多個方面，并充分考慮當(dāng)?shù)氐淖匀坏乩項(xiàng)l件、資源以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等因素[1]。同時，有效運(yùn)行路徑也是實(shí)現(xiàn)開發(fā)建設(shè)工作高效開展的重要保障。在進(jìn)行運(yùn)行路徑設(shè)計(jì)時要考慮到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、資源、人文環(huán)境等多個方面，并結(jié)合實(shí)際情況制定出科學(xué)合理的綜合開發(fā)建設(shè)方案。在方案實(shí)施時，要根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定出相應(yīng)的組織架構(gòu)，明確各部門的職責(zé)范圍和工作任務(wù)。

2 城市片區(qū)綜合開發(fā)模式

2.1 ABO模式

ABO模式是指由政府授權(quán)平臺公司，對片區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施進(jìn)行投資建設(shè)，并通過項(xiàng)目運(yùn)營實(shí)現(xiàn)收益平衡。公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營，政府根據(jù)規(guī)劃和年度建設(shè)計(jì)劃撥付資金。在項(xiàng)目建設(shè)過程中，由政府相關(guān)部門通過財(cái)政預(yù)算安排專項(xiàng)資金對平臺公司給予支持[2]。這種模式可以通過PPP模式運(yùn)作，但不適用于政府直接投資建設(shè)的項(xiàng)目。首先，政府投資建設(shè)的項(xiàng)目由政府相關(guān)部門通過財(cái)政預(yù)算安排專項(xiàng)資金給予支持，與社會資本方?jīng)]有直接的關(guān)系，其次，即使項(xiàng)目是由政府直接投資建設(shè)的項(xiàng)目，也不能采取ABO模式運(yùn)作。因此，在實(shí)際操作中，該模式一般應(yīng)用于PPP項(xiàng)目中。

圖1 ABO片區(qū)開發(fā)模式要點(diǎn)

2.2 F+EPC 模式

F+EPC模式是指政府授權(quán)企業(yè)作為項(xiàng)目法人，并由政府出資代表與企業(yè)共同成立項(xiàng)目公司的融資主體，項(xiàng)目公司通過BT或EPC模式進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)。政府授權(quán)企業(yè)作為項(xiàng)目法人，政府出資代表作為共同投資方與項(xiàng)目公司共同組建項(xiàng)目公司，政府出資代表通過股權(quán)投資與社會資本共同組建項(xiàng)目公司，政府出資代表將按照約定的出資比例，以資本金注入的方式對項(xiàng)目公司進(jìn)行出資，并與社會資本共同對項(xiàng)目進(jìn)行管理[3]。該模式下，政府對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行了部分投入，而社會資本則承擔(dān)了部分投資和施工任務(wù)，如工程承包商、建筑企業(yè)、設(shè)計(jì)企業(yè)等，該模式下的城市片區(qū)綜合開發(fā)主要表現(xiàn)為以 PPP模式為主的政府投融資機(jī)制和工程總承包制度的有機(jī)結(jié)合。F+EPC模式適用于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施類建設(shè)，具有一定的公益性且具備較好的盈利空間。

2.3 片區(qū)特許（經(jīng)營）開發(fā)模式

該模式是指政府授權(quán)開發(fā)主體或者其他機(jī)構(gòu)作為片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，通過招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式選擇具備相應(yīng)能力的企業(yè)，授權(quán)其對片區(qū)進(jìn)行整體規(guī)劃、投資開發(fā)、運(yùn)營管理等。其核心在于將政府的政策導(dǎo)向與市場化的開發(fā)機(jī)制相結(jié)合，通過引入市場化機(jī)制，吸引社會資本參與片區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。政府通過支付特許經(jīng)營費(fèi)用或購買服務(wù)來實(shí)現(xiàn)片區(qū)的開發(fā)，從而實(shí)現(xiàn)政府的財(cái)政收入。

圖2 片區(qū)綜合開發(fā)投建模式及平臺參與建議

3 城市片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目實(shí)施重點(diǎn)

3.1 資金籌措

城市片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目作為一種新型的城市建設(shè)方式，需要投入大量的資金。一般情況下，項(xiàng)目中涉及到的資金主要包括土地開發(fā)資金、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金。其中土地開發(fā)資金和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金是城市片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目的兩大主要資金來源。首先土地開發(fā)資金，由于城市片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目往往涉及到的面積較大，且需要進(jìn)行多次分階段建設(shè)，因此項(xiàng)目總投資額較大。在投資時應(yīng)注重統(tǒng)籌規(guī)劃，確保工程進(jìn)度與投資效益之間的平衡。在實(shí)際的城市片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目中，需要對土地儲備情況進(jìn)行詳細(xì)分析，并通過對周邊市場進(jìn)行充分調(diào)研的方式，制定合理的土地開發(fā)計(jì)劃，以確保項(xiàng)目總投資額不會超出政府財(cái)政承受能力。同時，還應(yīng)注意根據(jù)市場發(fā)展情況調(diào)整土地供應(yīng)計(jì)劃，確保土地市場健康有序發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)充分考慮政府財(cái)政承受能力以及企業(yè)自身的現(xiàn)金流情況，確保城市片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目可以順利實(shí)施。其次基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)是城市片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目中非常重要的一項(xiàng)內(nèi)容。在投資時應(yīng)注重對交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施以及公共服務(wù)設(shè)施進(jìn)行投資。這是因?yàn)橐环矫孢@些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可以提升城市的整體形象與功能，另一方面還可以有效緩解交通運(yùn)輸壓力，提高居民出行效率。因此在建設(shè)時，應(yīng)盡可能保證交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施的同步建設(shè)，從而實(shí)現(xiàn)社會效益與經(jīng)濟(jì)效益的最大化。在實(shí)際案例中，為了有效推動城市片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目順利開展，應(yīng)注重對建設(shè)資金進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃與合理分配，要做好設(shè)施布置，如片區(qū)內(nèi)所涉及的道路交通、供水、污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)制定合理的資金籌措方案，確保項(xiàng)目總投資額能得到有效控制。此外，還應(yīng)注意結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況選擇合適的融資模式。一般而言，融資模式主要包括“融資+代建”模式、“融資+運(yùn)營”模式、“投資+代建”模式。其中“融資+代建”模式主要指政府通過授權(quán)方式將項(xiàng)目中涉及到的建設(shè)任務(wù)交由社會資本完成，“融資+開發(fā)”模式主要指政府通過向社會資本注資、貸款等方式來支持項(xiàng)目進(jìn)行，“投資+代建”模式主要指政府通過向社會資本提供一定優(yōu)惠政策支持項(xiàng)目開展，“投資+運(yùn)營”模式主要指政府通過對項(xiàng)目進(jìn)行運(yùn)營來獲取收益。在實(shí)際案例中，可選擇采用“融資+代建”模式開展城市片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目。

3.2 資金平衡

在城市片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目中，資金平衡是非常重要的一個環(huán)節(jié)，主要包括三個方面，即資金籌措、資金平衡和資金預(yù)算[4]。其中資金籌措是城市片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目順利開展的基礎(chǔ)，而資金平衡則是城市片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目能否實(shí)現(xiàn)預(yù)期收益的關(guān)鍵。在城市片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目中，政府需要不斷加大投資力度，尤其是在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面投入大量資金。但是由于城市片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目屬于公益性項(xiàng)目，而政府在該項(xiàng)目中的投入往往存在一定的“剛性”約束。因此，為了確保城市片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目的順利開展，必須重視資金平衡問題。在實(shí)際案例中，某城市片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目將土地一級開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為主要投資對象。土地一級開發(fā)主要包括三個環(huán)節(jié)，征地拆遷、土地整理和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。其中，征地拆遷、土地整理主要由政府承擔(dān)，而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)則由社會資本承擔(dān)。在開發(fā)項(xiàng)目中，為了確保投資合理、經(jīng)濟(jì)效益最大化，需要對土地一級開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)籌考慮。在此基礎(chǔ)上，還可以將征地拆遷、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等所有投資統(tǒng)一納入到一個階段中進(jìn)行考慮。具體來看，在該城市片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目中，需要對征地拆遷、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等主要投資進(jìn)行統(tǒng)籌安排，并將其作為一個整體進(jìn)行考慮。在此過程中，需要對土地一級開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)兩個環(huán)節(jié)的資金進(jìn)行統(tǒng)籌安排。在具體操作中可以將征地拆遷、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等所有投資按照一定的比例分別納入到土地一級開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)兩個環(huán)節(jié)中來。這樣做不僅可以確保項(xiàng)目的順利開展，而且還能最大限度地降低項(xiàng)目總投資成本。另外，為了實(shí)現(xiàn)投資成本最小化和收益最大化目標(biāo)，還可以將土地一級開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)兩個環(huán)節(jié)的資金統(tǒng)籌安排在同一個階段中進(jìn)行考慮。這樣做不僅可以降低項(xiàng)目總投資成本、提高項(xiàng)目總收益，而且還可以最大限度地降低項(xiàng)目總風(fēng)險(xiǎn)。

3.3 規(guī)劃設(shè)計(jì)

在城市片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)中，需要統(tǒng)籌考慮各類用地功能布局，并對項(xiàng)目各項(xiàng)用地進(jìn)行合理的規(guī)劃與統(tǒng)籌。根據(jù)規(guī)劃設(shè)計(jì)方案，結(jié)合項(xiàng)目的實(shí)際需求，對土地進(jìn)行合理的開發(fā)利用，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與社會效益的最大化。在規(guī)劃設(shè)計(jì)過程中，需要根據(jù)城市片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目的實(shí)際需求，結(jié)合城市片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目的具體情況，制定合理、科學(xué)的土地開發(fā)計(jì)劃，對土地進(jìn)行有效管理。在規(guī)劃設(shè)計(jì)中，需要統(tǒng)籌考慮各項(xiàng)功能布局、空間結(jié)構(gòu)、交通組織以及建筑設(shè)計(jì)等方面的內(nèi)容。合理規(guī)劃與設(shè)計(jì)城市片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目所需各類用地功能布局，確保規(guī)劃設(shè)計(jì)方案符合實(shí)際需求。在項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)中，需要根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際需求，合理規(guī)劃與設(shè)計(jì)各項(xiàng)用地功能布局，并對各項(xiàng)用地功能布局進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，工作人員需要在充分考慮城市片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目實(shí)際需求的基礎(chǔ)上，根據(jù)城市片區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目的具體情況，制定合理、科學(xué)的土地開發(fā)計(jì)劃。

4 結(jié)語

總而言之，城市片區(qū)綜合開發(fā)是我國城市規(guī)劃建設(shè)中的一個重要內(nèi)容。在具體作業(yè)時要堅(jiān)持以人為本的基本原則，結(jié)合我國城市片區(qū)綜合開發(fā)建設(shè)現(xiàn)狀和實(shí)際情況，進(jìn)一步明確城市片區(qū)綜合開發(fā)建設(shè)的目的和意義。工作人員需要了解在相關(guān)概念，結(jié)合實(shí)踐工作經(jīng)驗(yàn)，對其戰(zhàn)略實(shí)踐進(jìn)行了深入研究，為我國城市化建設(shè)奠定基礎(chǔ)。