《關(guān)于做好2023年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見》解讀
——加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)

李雙印

中央司法警官學(xué)院馬列主義教研部

我國(guó)農(nóng)田建設(shè)取得顯著成效，自黨的十八大以來，全國(guó)共建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田8.6億畝，連續(xù)6年保持在8億畝以上，糧食生產(chǎn)能力由2013年的1.35萬億斤提升到2021年的1.47萬億斤。農(nóng)田建設(shè)從數(shù)量不足轉(zhuǎn)向質(zhì)量提升，建成一批旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。各地各有關(guān)部門采取有力措施，加快推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，在數(shù)量上不斷增加、質(zhì)量上不斷提升，有力支撐了國(guó)家糧食安全和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)是“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略的重要抓手，對(duì)保障國(guó)家糧食安全具有十分重要的意義。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)質(zhì)量持續(xù)提升，有力提升了耕地質(zhì)量，顯著改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。我國(guó)農(nóng)田建設(shè)取得顯著成效的具體表現(xiàn)如下：

一是農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施條件明顯改善。通過高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了田塊平整，田塊相對(duì)集中，土地資源利用效率提高。農(nóng)田灌排設(shè)施不斷完善，灌溉保證率、排澇標(biāo)準(zhǔn)顯著提升，有效防止了農(nóng)田漬澇災(zāi)害。加強(qiáng)水利灌溉設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水和水資源高效利用?？傊?，農(nóng)田水利設(shè)施配套完善，有效保障了糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給。二是耕地質(zhì)量明顯提升。通過高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，加大土壤改良力度，修復(fù)治理退化耕地，改善土壤環(huán)境質(zhì)量。建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田在改良耕地、提高土壤肥力、改善生態(tài)環(huán)境等方面具有顯著成效。三是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力明顯增強(qiáng)。通過高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，增加了有效耕地面積和產(chǎn)量，顯著提高了糧食綜合生產(chǎn)能力和種植效益。而且農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新成果加快應(yīng)用，不斷地提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)智能化的水平，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率明顯提升。此外還通過實(shí)施耕地質(zhì)量保護(hù)與提升行動(dòng)，推動(dòng)新增耕地向中低產(chǎn)田改造轉(zhuǎn)移，發(fā)展旱作節(jié)水農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)等優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。

一、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)存在的問題

我國(guó)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，傳統(tǒng)的粗放型經(jīng)營(yíng)方式，使得耕地質(zhì)量不高，土地產(chǎn)出效率低下，無法適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。為了保證我國(guó)糧食安全，國(guó)家積極響應(yīng)“藏糧于地”戰(zhàn)略，大力開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作。在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中，政府采取了一系列有力的措施，鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)民參與到高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中來，保證了農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等方面的權(quán)益。近年來，各地高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)雖取得了積極的成效，但也存在一些問題。一是建設(shè)投入不均衡，部分地方財(cái)力不足。從財(cái)政投入看，各地高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金來源存在較大差異。部分地方政府財(cái)力薄弱，建設(shè)資金缺口較大。特別是中西部地區(qū)建設(shè)資金投入不足，不能滿足當(dāng)前高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)需求。從金融支持看，銀行等金融機(jī)構(gòu)對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目投資積極性不高，融資難度大。二是工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高，質(zhì)量管理有待進(jìn)一步提升。受地理位置、自然條件等因素影響，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)過程中涉及的主體多元、環(huán)節(jié)眾多、條件復(fù)雜，導(dǎo)致工程質(zhì)量管理難度較大。另外，隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械化水平的提高和設(shè)施設(shè)備的更新?lián)Q代，對(duì)工程質(zhì)量提出了更高要求。三是項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度滯后，工程竣工驗(yàn)收不及時(shí)。有的地方驗(yàn)收程序過于復(fù)雜或過多地依賴第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)和監(jiān)理單位現(xiàn)場(chǎng)檢驗(yàn)把關(guān)等原因?qū)е驴⒐を?yàn)收時(shí)間相對(duì)滯后。四是資金保障有待加強(qiáng)。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)涉及面廣、周期長(zhǎng)、資金需求大。

二、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的主要措施

針對(duì)在建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的過程中所產(chǎn)生的一系列問題，《意見》對(duì)加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)提出了明確要求，強(qiáng)調(diào)要因地制宜推進(jìn)農(nóng)田整治提升、實(shí)施“糧改飼”“糧改油”等項(xiàng)目，因地制宜擴(kuò)大耕地輪作休耕試點(diǎn)范圍和規(guī)模、提高耕地質(zhì)量等具體舉措。加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)，需要持續(xù)用力，具體的主要措施包含以下幾個(gè)：

（一）落實(shí)具體責(zé)任

雖然我國(guó)出臺(tái)了不少關(guān)于農(nóng)田建設(shè)和保護(hù)的法律法規(guī)，對(duì)基本農(nóng)田的保護(hù)有了相關(guān)規(guī)定，但是還不夠細(xì)致，沒有對(duì)基本農(nóng)田的使用范圍、使用期限以及補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行明確規(guī)定。所以首先需要建立健全農(nóng)田建設(shè)的法律法規(guī)，落實(shí)具體的責(zé)任。在《意見》中明確提出“要嚴(yán)格落實(shí)永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)制度”和“高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)實(shí)行省級(jí)人民政府負(fù)總責(zé)、市縣鄉(xiāng)抓落實(shí)的工作機(jī)制”等要求。地方政府要扛起責(zé)任，在黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，切實(shí)履行主體責(zé)任，抓好任務(wù)落實(shí)。地方各級(jí)政府要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和組織調(diào)度，將任務(wù)分解到鄉(xiāng)村、到具體地塊，形成齊抓共管的工作合力。其次，應(yīng)該對(duì)基本農(nóng)田的使用范圍進(jìn)行明確規(guī)定。雖然我國(guó)的基本農(nóng)田保護(hù)條例已經(jīng)出臺(tái)多年了，但是其中并沒有對(duì)其使用范圍進(jìn)行明確規(guī)定。為了能更好地建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，需要對(duì)基本農(nóng)田的使用范圍進(jìn)行明確規(guī)定，因此要進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)。而且政府應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的宣傳教育工作，通過宣傳教育使農(nóng)民認(rèn)識(shí)到保護(hù)基本農(nóng)田、保護(hù)耕地的重要性。農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，政府應(yīng)該通過各種形式向農(nóng)民宣傳國(guó)家有關(guān)基本農(nóng)田保護(hù)的政策和法律法規(guī)，提高農(nóng)民的法律意識(shí)和法治觀念。積極引導(dǎo)農(nóng)民積極參與到高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作中來，使得農(nóng)民能夠自覺地保護(hù)基本農(nóng)田和耕地。

此外，還應(yīng)該在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作中引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。由于我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展水平相對(duì)較低，所以積極引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過公開招標(biāo)等方式將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作交由專業(yè)的施工單位進(jìn)行施工建設(shè)。這樣一來不僅能夠降低成本，還可以有效保證工程質(zhì)量。

（二）加大資金投入

近年來，中央財(cái)政累計(jì)投入近萬億元支持高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。各地通過調(diào)整優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、拓寬融資渠道、創(chuàng)新投融資模式等措施，加大投入力度。在建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田時(shí)，政府雖然有將資金投入到高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中來。但是在實(shí)際工作中，政府對(duì)農(nóng)業(yè)投入力度較小，并且很多資金都是以補(bǔ)貼形式發(fā)放給農(nóng)民?；诖?，在《意見》中提出需要轉(zhuǎn)變觀念，將資金投入到高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中來，加大投資力度。總而言之，農(nóng)田建設(shè)工作是一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)性工程，需要投入大量的資金。在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)過程中，政府應(yīng)該強(qiáng)化資金保障，為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作提供資金支持。

一是在規(guī)劃設(shè)計(jì)階段，應(yīng)嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃和農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的要求，加強(qiáng)與各相關(guān)部門的溝通，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況合理確定高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)面積，并按相關(guān)規(guī)定做好土地流轉(zhuǎn)、土地整理等工作，提高土地利用率。二是在項(xiàng)目實(shí)施階段，要加強(qiáng)與各相關(guān)部門的溝通與協(xié)調(diào)，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)合理的規(guī)劃設(shè)計(jì)。在項(xiàng)目實(shí)施過程中嚴(yán)格按照項(xiàng)目管理辦法及工程招投標(biāo)程序開展工作，嚴(yán)格執(zhí)行招投標(biāo)制度。三是在工程驗(yàn)收階段，應(yīng)嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定對(duì)工程進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)督和驗(yàn)收，確保工程質(zhì)量符合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)要求。由于我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的不均衡性，一些地區(qū)還存在著土地資源分配不合理等問題。為了解決這一問題，國(guó)家可以設(shè)立專門的資金進(jìn)行扶持。此外，中央財(cái)政持續(xù)加大對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的支持力度，地方各級(jí)財(cái)政也要加大投入力度。同時(shí)還要拓寬融資渠道、強(qiáng)化政策激勵(lì)等舉措來增加資金投入。

（三）推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)

為了更好的促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，在建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的過程中，應(yīng)該積極地推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作，提高土地流轉(zhuǎn)率。所謂的土地流轉(zhuǎn)，就是指將農(nóng)村集體土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分離開來，使承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離開來，從而形成一個(gè)既能發(fā)揮所有權(quán)的優(yōu)勢(shì)，又能發(fā)揮經(jīng)營(yíng)權(quán)的優(yōu)勢(shì)的模式。在開展土地流轉(zhuǎn)工作時(shí)，應(yīng)該堅(jiān)持“依法、自愿、有償”的原則。也就是說，在開展土地流轉(zhuǎn)工作時(shí)，不能強(qiáng)迫農(nóng)民進(jìn)行轉(zhuǎn)讓和承包土地，而是應(yīng)該通過政策引導(dǎo)、宣傳教育等方式來促進(jìn)農(nóng)民進(jìn)行土地承包。要想實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就必須對(duì)現(xiàn)有的農(nóng)村土地承包制度進(jìn)行完善和創(chuàng)新。目前，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)普遍存在著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制與市場(chǎng)需求之間的矛盾問題。要想解決這一問題就必須實(shí)現(xiàn)土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離。因此，應(yīng)該將農(nóng)村土地承包制度與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相結(jié)合，積極推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作。

對(duì)此，需要建立完善的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系和市場(chǎng)體系。一方面要加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)，利用村委會(huì)和村民小組來將土地流轉(zhuǎn)工作納入到日常工作中來。另一方面要建立和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系和市場(chǎng)體系。通過這些措施來促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)工作開展。此外還應(yīng)該充分發(fā)揮當(dāng)?shù)氐慕?jīng)紀(jì)人、專業(yè)合作社等社會(huì)組織作用。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，其不僅包括農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、道路建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作，還包括對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田周圍環(huán)境進(jìn)行改造、完善農(nóng)田防護(hù)林體系等生態(tài)環(huán)境建設(shè)工作。因此必須要建立完善的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)制度以保障其順利開展。

（四）創(chuàng)新運(yùn)作模式

在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中，要建立有效的運(yùn)行機(jī)制和管理模式，這樣才能夠更好地實(shí)現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的目標(biāo)。因此，需要對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的運(yùn)行機(jī)制和管理模式進(jìn)行深入的研究和探索，提出更加有效的方法和措施。首先，在建設(shè)中，要充分發(fā)揮市場(chǎng)主體作用，積極吸引社會(huì)資本投入到高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中來。在這一過程中，需要制定合理的補(bǔ)償機(jī)制和優(yōu)惠政策，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與到高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中來。在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中積極引入社會(huì)資本，引導(dǎo)社會(huì)資本參與到高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作中來。這種模式將政府的資金投入和社會(huì)資本的市場(chǎng)化運(yùn)作有機(jī)結(jié)合起來。一方面政府可以利用社會(huì)資本的優(yōu)勢(shì)來緩解政府財(cái)政壓力。另一方面社會(huì)資本也可以利用自身的資金優(yōu)勢(shì)來解決部分資金缺口問題。這樣不僅可以減輕政府財(cái)政壓力，還能推動(dòng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作的順利開展。

其次，在管理中要建立有效的管理機(jī)制。對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)進(jìn)行規(guī)范化、制度化的管理和監(jiān)督，建立嚴(yán)格的工程質(zhì)量監(jiān)管機(jī)制，對(duì)工程項(xiàng)目進(jìn)行全程跟蹤和監(jiān)督。加快實(shí)施高效節(jié)水農(nóng)業(yè)“三個(gè)百萬畝”工程，2023年建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田93.7萬畝，高效節(jié)水農(nóng)業(yè)74萬畝，逐步把永久基本農(nóng)田全部建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，打造全省域高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田示范區(qū)和現(xiàn)代高效節(jié)水農(nóng)業(yè)示范區(qū)。同時(shí)，要建立完善的管護(hù)制度、資金保障制度、管護(hù)經(jīng)費(fèi)籌措制度等一系列有效的制度和措施。最后，在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)過程中要不斷完善運(yùn)行機(jī)制。通過制定一系列科學(xué)合理的運(yùn)行機(jī)制和管理模式，實(shí)現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)管理模式的不斷創(chuàng)新和優(yōu)化。同時(shí)還需要積極探索新的運(yùn)行機(jī)制和管理模式，加強(qiáng)對(duì)工程建設(shè)、資金使用、工程監(jiān)管等方面的研究。在這一過程中要充分發(fā)揮農(nóng)民群眾在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中的主體作用?？傊?，《意見》要求，加快推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，要進(jìn)一步加大建設(shè)力度，健全完善建設(shè)體系，并強(qiáng)化資金保障，確保到2025年建成1億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。

小結(jié)

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田重在高質(zhì)量建設(shè)，要在嚴(yán)守耕地紅線的基礎(chǔ)上，分區(qū)域分類別因地制宜做好試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上再逐步擴(kuò)大范圍，不斷健全優(yōu)化土地資源管理配置體制機(jī)制和實(shí)際效果。