人口競(jìng)爭(zhēng)背景下上海市新城政策效應(yīng)研究
——以五大新城新落戶政策為例

文 趙靜文 華東政法大學(xué)政府管理學(xué)院

一、序言

上海市政府出臺(tái)《關(guān)于本市“十四五”加快推進(jìn)新城規(guī)劃建設(shè)工作的實(shí)施》提出，大力實(shí)施新城發(fā)展戰(zhàn)略，把嘉定、青浦、松江、奉賢、南匯五大新城（以下簡(jiǎn)稱為“五大新城”）打造成為上海未來發(fā)展具有活力的重要增長(zhǎng)極和新的戰(zhàn)略支點(diǎn)，成為長(zhǎng)三角城市群中具有輻射帶動(dòng)作用的獨(dú)立綜合性節(jié)點(diǎn)城市?！笆奈濉睍r(shí)期，上海市政府相繼出臺(tái)了《上海市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》《關(guān)于“十四五”加快推進(jìn)新城規(guī)劃建設(shè)的工作方案》和《關(guān)于本市“十四五”加快推進(jìn)新城規(guī)劃建設(shè)工作的實(shí)施意見（征求意見稿）》，一時(shí)間五大新城建設(shè)成為關(guān)注焦點(diǎn)。

上海為何選擇在郊區(qū)新城再度發(fā)力？統(tǒng)計(jì)顯示，排除特殊的2020年，2017年開始，上海GDP近年來年增速放緩，常常低于周邊一些新一線城市和全國平均增速。上海被視為長(zhǎng)三角城市地區(qū)和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的標(biāo)桿，期待高、責(zé)任大。上海尋找新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)機(jī)已顯急迫，而上海中心城區(qū)發(fā)展比較成熟。因而作為上海發(fā)展相對(duì)洼地的五大新城，正被給予厚望?！兑庖姟分幸矊⑽宕笮鲁亲鳛椤叭薪?jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長(zhǎng)極”。五大新城一方面是拓展上海自己的發(fā)展空間，同時(shí)連接上海中心城區(qū)和江浙一帶的中小城市，也能推動(dòng)形成上海新城發(fā)展和長(zhǎng)三角一體化的戰(zhàn)略節(jié)點(diǎn)。

新城市政治的核心邏輯是爭(zhēng)奪流動(dòng)資本。在過去二三十年間，城市研究的重心發(fā)生了一個(gè)從“如何管理”到“如何發(fā)展”的轉(zhuǎn)向。無論是在國家、區(qū)域還是城市層面，政府的首要任務(wù)是吸引高度流動(dòng)和靈活的生產(chǎn)要素的流入，它們所提供的政策大部分都是指向如何發(fā)展才能提高經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力?，F(xiàn)在衡量城市競(jìng)爭(zhēng)力重要指標(biāo)是吸引人口導(dǎo)入，人口是帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的核心資源，也是提升城市競(jìng)爭(zhēng)力的重要戰(zhàn)略部署。第七次人口普查為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、消費(fèi)結(jié)構(gòu)等宏觀分析上提供了更為權(quán)威的分析數(shù)據(jù)，同時(shí)本次全國人口普查關(guān)于各個(gè)地區(qū)的人口數(shù)據(jù)，足以展現(xiàn)各個(gè)城市經(jīng)濟(jì)活力、人口吸引力和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等重要特質(zhì)，新的城市競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系亦已呈現(xiàn)。

2016年開始，20多個(gè)一線和二線城市爆發(fā)“人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)”。例如，西安在2016年制定平均每年吸引40萬人落戶的增長(zhǎng)目標(biāo)，大學(xué)生憑學(xué)生證就可以直接落戶；武漢在2017年也推出大學(xué)生留漢、回漢創(chuàng)業(yè)的計(jì)劃；緊接著北京、上海、廣州、深圳等超大城市為了吸引人才也制定一系列激勵(lì)政策與落戶政策。愈加激烈的城市競(jìng)爭(zhēng)下，“人口危機(jī)焦慮”面前，城市間“搶人大戰(zhàn)”不可避免。與其他一線城市相比，上海人口老齡化已經(jīng)非常嚴(yán)重。為吸引人口導(dǎo)入，增加城市活力，上海主動(dòng)出擊。長(zhǎng)期以來，上海市的落戶政策都十分嚴(yán)格。2018年，上海放寬了落戶限制，凡是本科階段為國內(nèi)高水平大學(xué)的應(yīng)屆畢業(yè)生，以清華大學(xué)、北京大學(xué)為試點(diǎn)，符合條件的可直接申報(bào)落戶。在2020年將享有落戶政策范圍擴(kuò)大至在滬“世界一流大學(xué)建設(shè)高?！?，即上海交通大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)、同濟(jì)大學(xué)、華東師范大學(xué)，本科應(yīng)屆畢業(yè)生符合條件的可直接落戶。2022年上海落戶條件再次放寬，如對(duì)于應(yīng)屆生來說，在滬所有高校應(yīng)屆碩士生不用評(píng)分直接落戶；在滬“雙一流”建設(shè)高校的應(yīng)屆本科畢業(yè)生，在五個(gè)新城、南北地區(qū)、重點(diǎn)轉(zhuǎn)型地區(qū)用人單位工作的，直接落戶?？梢娚虾樵鲩L(zhǎng)城市活力，積極吸引人口導(dǎo)入。那么五大新城新落戶政策實(shí)施效果如何，以及在吸引人口導(dǎo)入過程中存在哪些現(xiàn)實(shí)困境，本研究正是基于人口競(jìng)爭(zhēng)背景下，通過問卷數(shù)據(jù)的搜集分析，探討上海五大新城新落戶政策的實(shí)施效果。

二、新城概念發(fā)展與文獻(xiàn)綜述

（一）新城概念發(fā)展

國內(nèi)外很多地區(qū)都進(jìn)行過或正在進(jìn)行新城建設(shè)的實(shí)踐，形成有關(guān)新城建設(shè)的豐富理論和實(shí)踐。對(duì)于新城的概念，不同國家發(fā)展情況不同，其見解和認(rèn)識(shí)也不同。英國是世界上最早進(jìn)行新城建設(shè)的國家。1946年英國政府頒布的《新城法》（New Town Act）,《新城法》的頒布是最早以法律形式規(guī)定的城市建設(shè)規(guī)劃，這也是歷史上第一部新城法案，堪稱是英國新城從無到有的制度基石。英國《大不列顛百科全書》中是這樣定義新城（New Town）的：新城是一種規(guī)劃形式，其目的在于通過在大城市以外重新安置人口，設(shè)置住宅、醫(yī)院和產(chǎn)業(yè)、設(shè)置文化、休憩和商業(yè)中心，形成新的相對(duì)獨(dú)立的社區(qū)。[1]在美國，與新城對(duì)應(yīng)的概念為“規(guī)劃建設(shè)的社區(qū)或城市”（Planned Community or Planned City）,是指在未經(jīng)開發(fā)的土地上經(jīng)過規(guī)劃設(shè)計(jì)而建設(shè)的社區(qū)或城鎮(zhèn)。美國的新城建設(shè)隨著時(shí)間演變，主要經(jīng)歷了花園社區(qū)、邊緣城市到新城市主義，在這過程中新城概念也隨之發(fā)生改變。從注重住區(qū)環(huán)境設(shè)計(jì)，營造分散、低密度的田園生活氛圍，到圍繞郊區(qū)購物中心等發(fā)展模式，以及建設(shè)自給自足、自由平等的綜合城鎮(zhèn)。再到后來流行建設(shè)集中緊湊、公交導(dǎo)向的城市區(qū)域網(wǎng)絡(luò)?？梢娒绹谕恋亓鬓D(zhuǎn)制度等背景下，市場(chǎng)在新城發(fā)展中的主導(dǎo)作用極其明顯。

國內(nèi)學(xué)者根據(jù)中國實(shí)踐，也對(duì)新城概念進(jìn)行界定。有學(xué)者認(rèn)為新城是屬于大城市郊區(qū)，交通便利、設(shè)施齊全、環(huán)境優(yōu)美等特點(diǎn)，有永久性綠地與大城市相隔離，主要分擔(dān)中心城區(qū)的居住和就業(yè)功能，且具有相對(duì)獨(dú)立性的城市社區(qū)。[2]也有學(xué)者認(rèn)為新城是在城市化進(jìn)程中，隨著大城市空間擴(kuò)張而產(chǎn)生的，以疏解中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)、人口和其他功能，為避免大城市惡性膨脹，而在中心城區(qū)外圍地域統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計(jì)，建設(shè)具有城市規(guī)模和密度相對(duì)獨(dú)立的新城市聚居點(diǎn)。[3]

本研究認(rèn)為新城概念是一個(gè)不斷發(fā)展的過程，從英國興起的田園城市運(yùn)動(dòng)，再到我國早先開始的“工業(yè)衛(wèi)星城”“獨(dú)立工礦區(qū)”，以及1980年以來歷經(jīng)幾輪最終發(fā)展形成的獨(dú)立新城，其概念內(nèi)涵都在不斷變化過程中。本研究多方面參考國內(nèi)外學(xué)者對(duì)新城的定義和理解，根據(jù)朱建江等學(xué)者的概念界定，新城是指隨著城市化發(fā)展和中心城區(qū)人口的增加，在中心城區(qū)外圍，規(guī)劃建設(shè)具有一定規(guī)模、且具有相對(duì)獨(dú)立的行政、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化功能，同時(shí)能夠承擔(dān)疏解中心城區(qū)人口、產(chǎn)業(yè)等功能的綜合性城市。[4]

（二）新城空間擴(kuò)張文獻(xiàn)綜述

國外主要從三種模式研究新城。一是以政府為主導(dǎo)的擴(kuò)張模式。Tuppen（1983）認(rèn)為政府在新城規(guī)劃建設(shè)中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。政府為吸引制造業(yè)、服務(wù)業(yè)在空間集聚，一般通過財(cái)政刺激、政策紅利等方式，資本積累不斷增加，逐漸形成新的空間和地理形態(tài)，由此新城產(chǎn)生。[5]以英國為例，在早期新城建設(shè)中，霍華德設(shè)想通過新城開發(fā)公司建設(shè)新城，這就是典型的通過自上而下設(shè)計(jì)，以政府為主導(dǎo)的方式規(guī)劃新城。二是以市場(chǎng)為主導(dǎo)、政府政策為引導(dǎo)的擴(kuò)張模式。時(shí)代發(fā)展進(jìn)步使得人們意識(shí)到，過去新城以政府為主導(dǎo)的方式逐漸落后，以市場(chǎng)為主導(dǎo)的方式在新城規(guī)劃建設(shè)中發(fā)揮重要作用。美國新城規(guī)劃發(fā)展主要以市場(chǎng)自下而上的典型代表，商業(yè)利益和消費(fèi)偏好引導(dǎo)新城規(guī)劃發(fā)展。Michael J.Bruton（2005）等總結(jié)二戰(zhàn)以來英國新城規(guī)劃建設(shè)歷程，認(rèn)為新城現(xiàn)如今的開發(fā)更多是來自私人資本，即市場(chǎng)的投資，開發(fā)規(guī)模與成本也大大減少。[6]三是以政府與市場(chǎng)合作的擴(kuò)張模式。Robinson（1975）通過對(duì)不同國家新城發(fā)展進(jìn)行分析，認(rèn)為新城建設(shè)發(fā)展的差異主要是經(jīng)濟(jì)環(huán)境和政府政策不同。[9]雖然政府還是希望自己能夠在新城建設(shè)中發(fā)揮關(guān)鍵作用，但在不同的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和政府決策中，以政府為主導(dǎo)的新城規(guī)劃并不總是獲得成功。[7]Tuppen（1983）在對(duì)早期英國新城建設(shè)研究中發(fā)現(xiàn)，新城開發(fā)中以政府為主導(dǎo)的規(guī)劃作用存在不足，也就是說通過開發(fā)公司這種自上而下的方式很難獲得成功。[8]

改革開放以來，我國城市化進(jìn)程發(fā)展迅速，緊接著許多大城市出現(xiàn)“城市病”，為了緩解城市壓力，部分城市尤其是大城市，開始將新城作為新的城市增長(zhǎng)空間，新城建設(shè)成為城市發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。董珂（2008）用社會(huì)物理學(xué)的方法，通過主城與新城作用力模型研究，進(jìn)而發(fā)現(xiàn)，新城應(yīng)該與主城之間保持一定距離，新城與主城二者形成穩(wěn)定的平衡結(jié)構(gòu)，這樣新城在達(dá)到一定規(guī)模之后，讓其產(chǎn)生足夠的吸引力以維持自身擴(kuò)大。[9]段進(jìn)、殷銘（2011）以寧波鄞州新城空間發(fā)展為案例，采用量化和質(zhì)性多種方法相結(jié)合，多角度多方面研究中國當(dāng)代新城空間擴(kuò)張演化發(fā)展。[10]羅風(fēng)龍（2012）認(rèn)為新城作為一種協(xié)調(diào)關(guān)系而存在，協(xié)調(diào)新城與中心城之間的關(guān)系。[11]同樣的諸大建、王世營（2011）指出上海新城應(yīng)該成為郊區(qū)的城市中心，上海城市空間擴(kuò)張發(fā)展需要重新調(diào)整，新城與中心城應(yīng)共同組成上海的大都市區(qū)。[12]林濤（2010）以上海松江新城為例，認(rèn)為松江新城突破了上海中心城區(qū)“一家獨(dú)大”的局面，研究新城建設(shè)與城市空間結(jié)構(gòu)演化之間的互動(dòng)關(guān)系。[13]除了從橫向上研究新城空間擴(kuò)張，部分學(xué)者從縱向上研究新城發(fā)展擴(kuò)張模式。Chang Zheng（2022）等研究2004年至2016年地方政府利用高鐵站空間溢出效益，在郊區(qū)啟動(dòng)新的高鐵城鎮(zhèn)項(xiàng)目，研究發(fā)現(xiàn)在高鐵新城中進(jìn)行大規(guī)模房地產(chǎn)開發(fā)，住宅用地供應(yīng)和收入顯著增加，高鐵的發(fā)展使得人口從郊區(qū)縣遷移到城市區(qū)，這表明新城項(xiàng)目中土地租賃的空間不匹配，而這正是新城成為“鬼城”的根本原因。[14]在過去二十年中，中國新城顯著增長(zhǎng)，現(xiàn)有文獻(xiàn)突出研究新城狂潮背后的政治經(jīng)濟(jì)邏輯，將其歸因于中國的市場(chǎng)化、分權(quán)化和全球化，難以解釋許多新城變成“鬼城”的原因。這是因?yàn)槿狈φ嬲目v向方法，忽視了社會(huì)主義過去和后社會(huì)主義現(xiàn)在之間的潛在聯(lián)系。Wang Lili（2022）對(duì)1949年以來中國三次新城運(yùn)動(dòng)進(jìn)行較為全面的回顧，將新城規(guī)劃發(fā)展視為國家在特定歷史時(shí)期促進(jìn)積累、社會(huì)調(diào)節(jié)和國家建設(shè)的獨(dú)特空間戰(zhàn)略和項(xiàng)目。[15]

三、五大新城問卷調(diào)查分析與現(xiàn)實(shí)困境

（一）基于對(duì)五大新城問卷調(diào)查的分析

本次調(diào)查發(fā)放問卷360份，回收有效問卷352份，有效率為97%。每個(gè)新城大概發(fā)放70份問卷，主要發(fā)放在各個(gè)新城的大學(xué)，以這類群體為主要對(duì)象更能清楚知道新城新落戶政策對(duì)人才的吸引力度。主要采用電子問卷調(diào)查的方式，同時(shí)在實(shí)地調(diào)研過程中，也有小部分問卷是在各個(gè)新城的公園或者廣場(chǎng)、地鐵站等地點(diǎn)完成。

整個(gè)問卷調(diào)查的設(shè)計(jì)是有關(guān)聯(lián)區(qū)分的，對(duì)于滬籍和非滬籍之間的問卷題目有所區(qū)別，凸顯不同類型人群對(duì)五大新城落戶政策的意愿和看法。主要面對(duì)的群體是在校學(xué)生或者近幾年畢業(yè)的學(xué)生（如表1），其中本科生占比例最大為43%，碩士研究生為38%。滬籍人口有36%，非滬籍人口有64%，即問卷調(diào)查的對(duì)象更多是非上海本地人，其中48%的人一般不居住市中心，29%的人平時(shí)主要居住在五大新城，僅有23%的人居住在上海市中心。對(duì)于非滬籍畢業(yè)后是否有落戶五大新城的意愿或者打算，71%的人愿意落戶在五大新城，而29%的人不愿意落戶在新城。

表1 問卷調(diào)查基本信息

很多人愿意落戶五大新城是因?yàn)槠渚哂邪l(fā)展?jié)摿Γㄈ鐖D1）。主要基于三個(gè)方面因素：一是人才補(bǔ)貼力度大，五大新城落戶政策相較于之前確實(shí)放寬不少，而且為支持人才真正扎根于新城，配套建設(shè)多種類型公租房、人才公寓等。二是新城的房?jī)r(jià)低，住房升值潛力大。與中心城區(qū)房?jī)r(jià)相比，新城的房?jī)r(jià)低，對(duì)于很多人，尤其是剛畢業(yè)的青年人來說，有很大的吸引力，況且隨著政府對(duì)新城發(fā)展的支持，新城的住房升值空間潛力大。三是新城的產(chǎn)業(yè)發(fā)展正逐漸擴(kuò)大成熟，吸引各類產(chǎn)業(yè)聚集，有較多的產(chǎn)業(yè)群，符合專業(yè)就業(yè)方向，帶來眾多就業(yè)機(jī)會(huì)，不僅如此，近年來新城在教育、醫(yī)療、交通、娛樂等方面正逐漸完善發(fā)展，滿足生活基本需求。

圖1 愿意到五大新城居住的原因

對(duì)于沒有落戶且不愿意落戶在五大新城的原因（如圖2）主要是認(rèn)為與市區(qū)交通聯(lián)系不便，如嘉定新城、松江新城的軌道交通已經(jīng)開通，但目前分別只有11號(hào)線和9號(hào)線，而且全程時(shí)間長(zhǎng)、站與站間距長(zhǎng)等設(shè)計(jì)上的問題，對(duì)于已經(jīng)匯聚大量人口的新城來說，軌道交通壓力較大。為提升五大新城人才吸引力，未來五大新城需從產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療、教育、交通等方面進(jìn)一步提升（如圖3、圖4）。

圖3 新城發(fā)展存在的主要問題

圖4 新城人才政策存在的主要問題

（二）五大新城人口導(dǎo)入面臨的現(xiàn)實(shí)困境

由于新城建設(shè)速度過快，配套設(shè)施無法跟上。在對(duì)問卷進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)五大新城在人口導(dǎo)入過程中面臨以下現(xiàn)實(shí)困境。

1.產(chǎn)業(yè)能級(jí)不高，產(chǎn)城融合欠缺

從國外新城發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)來看，產(chǎn)業(yè)是基礎(chǔ)，人才是核心，如何通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)持續(xù)保持新城對(duì)人的吸引力至關(guān)重要。[16]產(chǎn)業(yè)發(fā)展是新城人口聚集的重要因素。根據(jù)人口導(dǎo)入的驅(qū)動(dòng)力類型劃分，可分為就業(yè)驅(qū)動(dòng)型人口和居住驅(qū)動(dòng)型人口兩種。首先就業(yè)驅(qū)動(dòng)型人口是以來滬外來人口為主，他們的流動(dòng)主要根據(jù)這個(gè)區(qū)域能否提供就業(yè)和穩(wěn)定的收入。雖然這類產(chǎn)業(yè)能夠提供大量就業(yè)崗位，但是其市場(chǎng)附加值較低，也就是說并不一定能給新城帶來具有核心競(jìng)爭(zhēng)力的價(jià)值。與此同時(shí)，這些較為低端的產(chǎn)業(yè)為大量來滬務(wù)工人員提供了就業(yè)選擇和經(jīng)濟(jì)來源。居住驅(qū)動(dòng)型以承載中心城區(qū)人口為主要任務(wù)，居住功能一般是新城的主要功能，推動(dòng)人口導(dǎo)入。新城土地資源供應(yīng)靈活，也有大量閑置土地可規(guī)劃使用，因而吸引大量購房需求。同時(shí)市區(qū)舊改搬遷也引導(dǎo)居民向新城遷移，在這兩種力量共同作用下使得新城出現(xiàn)疊加效應(yīng)，這種效應(yīng)也對(duì)勞動(dòng)力的供應(yīng)需求不斷增高，進(jìn)一步加速了人口導(dǎo)入。而且人口又是社會(huì)產(chǎn)品的消費(fèi)者，產(chǎn)品消費(fèi)反過來維持了生產(chǎn)的延續(xù)。在這樣一種循環(huán)往復(fù)的過程中，社會(huì)資本得到大量積累。

選擇以制造業(yè)為起始發(fā)展的新城有很多，但很少有新城始終以制造業(yè)為核心，可以說制造業(yè)在新城發(fā)展中更多的是“引子”作用，大力發(fā)展服務(wù)業(yè)才是維持新城健康發(fā)展的關(guān)鍵因素。比如以蘇州工業(yè)園區(qū)為例，其早期主要是打造制造業(yè)和居住功能，后期發(fā)展的關(guān)注點(diǎn)就轉(zhuǎn)移到發(fā)展服務(wù)業(yè)上來了，繼而通過大力發(fā)展服務(wù)業(yè)，集聚更多居住和就業(yè)人口，從而逐漸形成了蘇州新的城市中心。而在上海新城發(fā)展過程中，缺乏產(chǎn)業(yè)與人口的有效互動(dòng)，這在新城發(fā)展過程中尤為明顯。中心城區(qū)發(fā)展服務(wù)業(yè)和郊區(qū)新城發(fā)展制造業(yè)的觀念深入人心，由于服務(wù)業(yè)發(fā)展不受重視，限制了新城產(chǎn)業(yè)集聚和人口集聚的規(guī)模和能級(jí)，導(dǎo)致產(chǎn)城融合度不高。

2.公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施滯后

人口導(dǎo)入與配套設(shè)施建設(shè)是相輔相成、相互促進(jìn)的關(guān)系，交通設(shè)施的完善、公共服務(wù)和其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有利于增強(qiáng)新城人口的吸引力。反過來，人口的導(dǎo)入也會(huì)促進(jìn)各類公共設(shè)施的完善。因此，政府對(duì)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的先期投入在一定程度上決定新城人口導(dǎo)入的速度。

首先，新城與中心城之間的交通發(fā)展滯后。[17]要有效疏解上海中心城人口問題，就要便捷新城與中心城之間的聯(lián)系，但目前二者之間的交通聯(lián)系存在差異，中心城區(qū)的交通發(fā)展較為迅速，而各個(gè)新城與中心城區(qū)之間、各個(gè)新城之間以及新城與老城之間的交通聯(lián)系發(fā)展存在較大差異。[18]在問卷調(diào)查中，有較大比例的人由于新城與中心城之間的交通聯(lián)系不便而不愿意到新城居住或工作，交通問題仍然是當(dāng)前新城吸引人口導(dǎo)入的主要制約因素。

其次，新城教育與醫(yī)療服務(wù)供給不足。新城建設(shè)過程中，教育和醫(yī)療設(shè)施是吸引人口導(dǎo)入新城的重要因素，也是吸引人口勞動(dòng)力和生產(chǎn)力的重要條件。人口導(dǎo)入是否選擇遷入新城的過程中，新城的教育資源和醫(yī)療資源供應(yīng)水平是考慮在內(nèi)的一大重要因素。從教育設(shè)施來看，中心城區(qū)的示范區(qū)高中數(shù)量、幼兒園數(shù)量與新城相比，多達(dá)一到兩倍。從醫(yī)療資源來看，大部分的三甲醫(yī)院主要集中在中心城區(qū)，且中心城區(qū)擁有完整的醫(yī)療資源，如綜合性醫(yī)院和各類?？菩葬t(yī)院，而目前五大新城還達(dá)不到每個(gè)新城都有一所三甲醫(yī)院的目標(biāo)。在醫(yī)院門診與特需門診數(shù)量對(duì)比，新城的專家數(shù)量與中心城區(qū)相比有較大差距，如上海市第一人民醫(yī)院總部的專家門診數(shù)量近乎松江新城的兩倍。這些都表明新城與中心城之間的醫(yī)療資源分配不均衡，也使得中心城難以疏解人口遷入新城，新城也難以吸引人口導(dǎo)入。

最后，新城商業(yè)服務(wù)設(shè)施較為欠缺。新城商業(yè)服務(wù)設(shè)施等配套服務(wù)是吸引人口的重要因素，其不僅可以體現(xiàn)了新城人口的消費(fèi)能力，也反應(yīng)了新城人口的活力，從而帶動(dòng)新城服務(wù)水平的提高。但是與中心城區(qū)相比，新城商業(yè)設(shè)施等配套服務(wù)數(shù)量較少，綜合性大商場(chǎng)、大型超市及商業(yè)街等發(fā)展較為滯后。一方面商業(yè)服務(wù)數(shù)量少，另一方面沒有滿足現(xiàn)有新城人口的消費(fèi)層次。據(jù)了解，雖然松江新城已建設(shè)萬達(dá)廣場(chǎng)和印象城，但是居民仍然會(huì)選擇去地鐵九號(hào)線附近的七寶萬科購物廣場(chǎng)，甚至選擇去市區(qū)等購物商圈進(jìn)行消費(fèi)，因此應(yīng)重視新城公共服務(wù)的差異化建設(shè)。[19]

3.新城人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜，社會(huì)管理難度加大

新城地處城郊結(jié)合地區(qū)，租房成本上相對(duì)較低。而新城的絕大多數(shù)租客是來滬人員，收入普遍較低，也有部分新城“白領(lǐng)”租戶選擇居住在離地鐵站附近。然而這些租住人口與新城中的部分低收入人群就成為社會(huì)管理的難點(diǎn)。

首先削弱戶政制度管理能力。戶政制度主要是以收集人口信息，從而進(jìn)行人口調(diào)控和管理。但是新城中非本地戶籍的人口比重很大，許多流動(dòng)人口不主動(dòng)進(jìn)行登記，這種人戶分離的現(xiàn)象，使得戶政管理制度在收集人口信息的作用上大大減弱。[20]若要解決這一問題，加強(qiáng)人口管理，政府必須要取得更多準(zhǔn)確可靠的人口信息。但在當(dāng)前政府對(duì)于持暫住證的流動(dòng)人口有很多限制性規(guī)定，再加上很多流動(dòng)人口不簽訂勞動(dòng)合同，參與社會(huì)保險(xiǎn)的比例較低。其實(shí)大量人口導(dǎo)入新城削弱戶政管理能力只是表現(xiàn)，其根本原因在于流動(dòng)人口并沒有真正融入或者納入城市公共服務(wù)之中，也就是流動(dòng)人口進(jìn)入新城沒有歸屬感。那么這就需要政府改革擴(kuò)大公共服務(wù)的范圍和對(duì)象，讓更多的流動(dòng)人口能共享社會(huì)資源，這樣他們才會(huì)主動(dòng)登記或者配合登記人口的信息。

其次人戶分離現(xiàn)象嚴(yán)重。人戶分離指戶口與居住地不一致，主要包括兩種類型：一是戶口登記在市外的情況，也就是來滬人員；二是戶口登記在本市的情況主要是市區(qū)遷郊人口。前者人口流動(dòng)性強(qiáng)，管理難度較大。新城來滬人員在生活成本相對(duì)較低的城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)居住，形成高密度的人口聚居區(qū)，還有的形成了城中村，進(jìn)而引發(fā)各種社會(huì)問題。后者是由于中心城區(qū)相較于新城各方面都是優(yōu)質(zhì)資源，再加上現(xiàn)有公共服務(wù)供給主要是戶口所在地，如教育、醫(yī)療資源等都是跟隨戶口，所以形成戶口在中心城區(qū)、人在新城的現(xiàn)狀。這就容易造成管理困難，比如教育資源平衡的困難，公共服務(wù)供給與需求之間的不匹配問題，對(duì)社會(huì)正常秩序造成影響等。

四、五大新城人口導(dǎo)入對(duì)策建議

將五大新城打造成為獨(dú)立綜合性節(jié)點(diǎn)城市是上海成為國內(nèi)大循環(huán)的中心節(jié)點(diǎn)、踐行國內(nèi)國際雙循環(huán)戰(zhàn)略的重要舉措，有助于上海帶動(dòng)周邊城市發(fā)展。[21]五大新城人口導(dǎo)入應(yīng)實(shí)行差異化的人口和人才政策，這樣積極的人口政策一方面可以通過降低戶籍準(zhǔn)入的門檻來逐步實(shí)現(xiàn)，同時(shí)積極的人才導(dǎo)入也可以通過與人才聯(lián)系更有激勵(lì)作用的社會(huì)管理和服務(wù)來實(shí)現(xiàn)，包括住房市場(chǎng)的購買政策、公共住房租賃政策和公共服務(wù)的配套政策等。[22]針對(duì)每個(gè)新城的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，上海為防止同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)，根據(jù)五大新城特點(diǎn)謀劃了其最具潛力的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)，重點(diǎn)推進(jìn)“一城一品牌”建設(shè)。如松江新城打響“G60科創(chuàng)走廊”品牌，嘉定新城打響“國際汽車智慧城”品牌，青浦新城打響“長(zhǎng)三角數(shù)字干線”品牌，奉賢新城打響“東方美谷”品牌，南匯新城打響“數(shù)聯(lián)智造”品牌。[23]

（一）松江新城

2021年松江新城涉及可落戶的80家單位共落戶近400人，松江新城應(yīng)屆碩士畢業(yè)生落戶人數(shù)占五個(gè)新城總量的42%，僅2021年，松江人才落戶2897戶，其中人才引進(jìn)1027戶，同比增長(zhǎng)251%。松江新城為吸引人口導(dǎo)入，可從以下幾個(gè)方面著手建設(shè)。其一，引入新經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，當(dāng)前有發(fā)展?jié)摿Φ男陆?jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)包括信息產(chǎn)業(yè)、智能產(chǎn)業(yè)、綠色產(chǎn)業(yè)等。這些新經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)具有低成本和高品質(zhì)的雙重屬性，目標(biāo)在空間集聚的基礎(chǔ)上建設(shè)環(huán)境友好的大城市郊區(qū)。[24]其二，建立健全人才政策，實(shí)施更有特色的長(zhǎng)三角G60科創(chuàng)走廊“1+10”人才新政，更關(guān)注人才在科創(chuàng)走廊建設(shè)中如何出彩，這就需要為人才提供更為廣闊的創(chuàng)新舞臺(tái)。其三，實(shí)施人才住房政策，如人才購房、人才租房和人才公寓“三位一體”的人才安居工程，加大完善租購并舉、租售銜接的力度。

（二）嘉定新城

嘉定新城對(duì)于建立獨(dú)立的綜合性城市，最為突出的問題在于產(chǎn)城融合不充分、產(chǎn)業(yè)輻射帶動(dòng)能力不強(qiáng)。而嘉定新城擴(kuò)區(qū)也正是為了更好達(dá)成這一規(guī)劃目標(biāo)，具體可從以下幾個(gè)方面考量。一是提升新城產(chǎn)城融合發(fā)展水平，嘉定新城生活功能豐富而產(chǎn)業(yè)功能較弱，工業(yè)區(qū)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)明顯而功能不足，二者可以互補(bǔ)。二是更好地發(fā)揮長(zhǎng)三角一體化橋頭堡的作用。嘉定新城范圍擴(kuò)展至嘉定工業(yè)園區(qū)北區(qū)后，將進(jìn)一步強(qiáng)化嘉定在嘉昆一體化發(fā)展格局中的引領(lǐng)作用，建設(shè)交通功能飛地，提升新城交通樞紐能級(jí)。三是進(jìn)一步加快高層次、高水平人才聚集，改善人才發(fā)展環(huán)境，堅(jiān)定人才留下的決心。與國內(nèi)外知名院校合作，培育專業(yè)人才，建設(shè)人才高地。[25]

（三）青浦新城

根據(jù)2021年9月頒布的《青浦新城總體城市設(shè)計(jì)》，目標(biāo)是將青浦新城打造成一座江南古韻和現(xiàn)代文明融合迭代的全新城市。一是率先建成江南文化新形象，將“水”作為城市的核心元素。二是青浦新城依托華為芯片設(shè)計(jì)、軟件和信息服務(wù)、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、信息安全等數(shù)字產(chǎn)業(yè)沿G50高速打造一條“長(zhǎng)三角數(shù)字干線”，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算和物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)的應(yīng)用將成為常態(tài)，力爭(zhēng)形成一條億萬級(jí)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)走廊。三是實(shí)現(xiàn)從青浦新城地鐵站出發(fā)，最大限度實(shí)現(xiàn)青浦新城與上海市區(qū)、其他新城30分鐘可達(dá)。通過這些生態(tài)、產(chǎn)業(yè)、交通發(fā)展集聚，吸引更多高技術(shù)人才落戶青浦，置業(yè)青浦，建設(shè)新浦。四是實(shí)施六大人才發(fā)展工程，指定領(lǐng)域緊缺人才引進(jìn)實(shí)施方案，推動(dòng)與重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域科技創(chuàng)新人才需求高效銜接，加快緊缺人才隊(duì)伍建設(shè)。

（四）奉賢新城

五大新城中，奉賢新城面積最小，為68平方公里。此次新城落戶政策導(dǎo)入人口，對(duì)奉賢新城來說是一次難得的機(jī)遇。解決新城“獨(dú)立性”問題，要讓人才不出奉賢就能享受到高品質(zhì)的生活。首先，在教育上，在新城核心區(qū)建設(shè)“幼兒園—小學(xué)—初中—高中”四個(gè)學(xué)段一體化的全新教育集團(tuán)。這幾年，已經(jīng)引進(jìn)格致中學(xué)，推動(dòng)曙光中學(xué)成為華東理工大學(xué)附屬學(xué)校。其次，在醫(yī)療上，積極引進(jìn)三家三級(jí)甲等醫(yī)院入住，不斷完善社區(qū)醫(yī)療服務(wù)，實(shí)施社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心和村衛(wèi)生室新一輪標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，讓老百姓能夠在家門口就診。再其次，在住房上，大力建設(shè)租賃住房，方便人才居住新城，同時(shí)按照產(chǎn)城融合、職住平衡的要求，著力打造更加便于青年人才居住、生活、工作的15分鐘社區(qū)生活圈。最后舒適合理的城市空間尺度、繁榮活潑的文化氛圍、人人共享的生態(tài)資源，對(duì)新城持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。現(xiàn)今奉賢新城打造城市空間，謀劃建設(shè)面向未來，符合人民城市理念的新城空間。

（五）南匯新城

南匯新城在“十四五”規(guī)劃中明確提出，要全方位導(dǎo)入計(jì)劃，包括集聚高端人才，培育專業(yè)人才，引進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才，健全人才服務(wù)體系。首先，為保證人才的住宿需求，主要可從這幾個(gè)方面入手。一是要保障公租房比例；二是將閑置的非居住用房、常年難分配的征收安置房等利用起來；三是產(chǎn)業(yè)園區(qū)配建職工宿舍。真正讓人才落在南匯新城，做到“住有所居，住有宜居”。其次，在教育上，已與上海交通大學(xué)、華東師范大學(xué)、上海師范大學(xué)等多所學(xué)校簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議，在“十四五”期間合作開辦附屬基礎(chǔ)教育學(xué)校。再其次，在醫(yī)療上，針對(duì)南匯新城醫(yī)療服務(wù)能力較為薄弱的現(xiàn)狀，一方面不斷優(yōu)化公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)布局，引入市、區(qū)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源，提升社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心新建及遷建，完善家門口基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系；另一方面，推動(dòng)優(yōu)質(zhì)特色醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)展，積極引進(jìn)高水平社會(huì)開辦的專科醫(yī)療機(jī)構(gòu)，尤其重點(diǎn)發(fā)展康復(fù)、中西醫(yī)結(jié)合、腫瘤等專科醫(yī)療機(jī)構(gòu)，不僅可以與公立醫(yī)院互補(bǔ)發(fā)展，而且也可以緩解公立醫(yī)院資源的緊張。在生態(tài)上，南匯新城打造旅游產(chǎn)業(yè)，不僅有上海天文館，也有滴水湖，建設(shè)公園城市、海綿城市等。

五、總結(jié)與反思

上海五大新城建設(shè)是貫徹“人民城市人民建，人民城市為人民”理念的新實(shí)踐，人是新城建設(shè)的核心。[26]改革開放40余年間，中國人口流動(dòng)實(shí)現(xiàn)了由低流動(dòng)的“鄉(xiāng)土中國”向高流動(dòng)性的“遷徙中國”轉(zhuǎn)變。從長(zhǎng)三角城市群層面來看，五大新城尚未擺脫“大樹底下不長(zhǎng)草”的窘境，新城若要吸引人口導(dǎo)入，建設(shè)獨(dú)立綜合性節(jié)點(diǎn)城市，需從產(chǎn)業(yè)、人口、交通等多方面強(qiáng)化新城的功能支撐作用。[27]

首先，人口結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口總量與經(jīng)濟(jì)總量的關(guān)系逐漸明晰，人口與城市發(fā)展的關(guān)系也逐漸明朗，從第七次人口普查數(shù)據(jù)上看出，人口大市大多是經(jīng)濟(jì)強(qiáng)市，意味著對(duì)于一個(gè)城市的發(fā)展來說，人口流量變得至關(guān)重要。其次，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來人口空間分布的變化，隨之生產(chǎn)要素的高效配置和聚集，產(chǎn)生新的增長(zhǎng)極和增長(zhǎng)點(diǎn)。在這過程中，人口無疑是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推動(dòng)力量。人口流動(dòng)是近年來政策鼓勵(lì)的方向，城市經(jīng)濟(jì)活躍，就業(yè)機(jī)會(huì)增多，高等教育發(fā)展較好，對(duì)人才的吸引力越大。戶籍制度改革的深化，在人口競(jìng)爭(zhēng)下很多城市落戶條件放寬，為城市發(fā)展儲(chǔ)備勞動(dòng)力。最后，新城對(duì)內(nèi)對(duì)外交通的聯(lián)系便利至關(guān)重要，除松江新城外，其他新城目前缺少連接長(zhǎng)三角各主要城市的獨(dú)立交通樞紐，對(duì)內(nèi)新城與中心城市之間路網(wǎng)間距大。[28]

一言以蔽之，現(xiàn)如今城市競(jìng)爭(zhēng)主要體現(xiàn)在人口競(jìng)爭(zhēng)上。人口規(guī)模的增加有助于充分利用基礎(chǔ)設(shè)施，給城市建設(shè)帶來更低的邊際成本，但城市基礎(chǔ)設(shè)施本身處于動(dòng)態(tài)建設(shè)過程中，可能與人口的快速增長(zhǎng)產(chǎn)生供需矛盾，因?yàn)槿丝诘脑黾訒?huì)放大城市的產(chǎn)業(yè)、交通、住房、教育等配套設(shè)施的缺口。因而需要制定人口長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略、深化戶籍制度改革，完善就業(yè)、居住、教育、醫(yī)療等公共服務(wù)，加強(qiáng)城市間公共資源的均衡配置。