我國多省市義務教育學區(qū)制政策的比較與分析

■張麗

隨著我國經濟和社會的穩(wěn)步前行，教育作為國家的根基，正處于一個深刻的改革交匯點。我國的教育愿景逐漸聚焦于更加均衡和高質量的發(fā)展。在這樣的大背景之下，學區(qū)制政策不僅應運而生，而且在義務教育改革中扮演了至關重要的角色。從2012 年到2019 年，《國務院關于深入推進義務教育均衡發(fā)展的意見》《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》《關于深化教育體制機制改革的意見》《關于深化教育教學改革全面提高義務教育質量的意見》等文件先后發(fā)布，我國在學區(qū)制政策方面的探索與實踐逐步深化，從最初提出到后來的落地實施，都體現(xiàn)了我國對于教育公平和均衡的不懈追求。這一系列的政策不僅展現(xiàn)了我國教育改革的大環(huán)境，也凸顯了學區(qū)制政策在其中的核心地位及其重要性。在全國范圍內，不同的省市因其自身的地理、經濟、文化和歷史背景而具有獨特的教育實踐和政策。對于學區(qū)制政策而言，雖然有統(tǒng)一的國家指導意見和方針，但在具體的實施過程中，各地都有其獨特的實踐和經驗。為了進一步探索學區(qū)制政策在不同地區(qū)的實踐情況和影響，本研究收集了西安市、海南省、山東省、廣西壯族自治區(qū)、成都市、天津市、北京市、四川省、上海市的學區(qū)制政策文件。本研究旨在通過深入的對比分析，揭示政策差異性與一致性、地方特色與創(chuàng)新、政策執(zhí)行的挑戰(zhàn)與策略、未來趨勢與建議，為我國學區(qū)制的推進和完善提供有益的參考，同時也為其他地區(qū)在學區(qū)制政策研究和推進中提供借鑒。

一、政策概況

為確保研究的可靠性和準確性，本研究通過搜索地方人民政府或教育行政部門官方網站公開的學區(qū)制政策文件，共收集到2010 年后9 個地區(qū)的義務教育學區(qū)制政策文件，具體見表1。這些政策文件涵蓋了各省市學區(qū)制的指導思想、原則、目標、任務、總體要求和保障措施等方面的內容，為本研究提供了豐富而詳盡的文本支撐。對上述政策文件進行內容分析，提取關鍵詞和主題，了解各地在學區(qū)制政策中所關注的焦點和重點。同時將各省市的政策內容進行橫向對比，識別各地在學區(qū)制政策理念、內容、實施策略等方面的異同，從而為進一步的策略優(yōu)化提供參考。

表2 各地學區(qū)劃分依據(jù)與模式

通過對多地義務教育學區(qū)制政策文本的關鍵詞進行分析，各地實施學區(qū)制旨在進一步推動教育均衡發(fā)展，體現(xiàn)出了堅持公平與公正原則、優(yōu)質均衡的發(fā)展理念、共同發(fā)展與協(xié)同推進、資源共享與統(tǒng)籌協(xié)調、激發(fā)辦學活力與尊重學校創(chuàng)新、推動家長參與與教育共治、強化績效評估與反饋機制等先進教育理念。為了實現(xiàn)資源的高效配置和師資的均衡流動，許多地方還推動了教工編制的改革和教師流動機制的建立。特別值得一提的是收入分配制度的深化改革，這將有助于調動教師的積極性和主動性。同時，校際交流、資源輻射和高水平均衡也被列為核心目標。為保障學區(qū)制管理的實施，政策還突出了全面深化改革的方向，包括制度建設、管理機制的完善以及績效評估等方面的內容?？偟膩碚f，這些改革措施旨在構建一個兼顧公平與質量的教育體系，通過優(yōu)質資源的共享和合理的教育資源調配，確保每個學生都能享受到高質量的教育資源。

二、政策比較分析要點

（一）學區(qū)構建：兼顧多種因素，搭建多元模式

多個省市在學區(qū)劃分的方面都表現(xiàn)出了相似的思路和方法，這主要源于對教育資源的整體考慮和均衡配置的普遍追求。他們共同重視行政區(qū)劃、地理位置和適齡人口的數(shù)據(jù)，以確保學區(qū)的合理性和科學性；他們都強調，優(yōu)質的教育資源應該公平分布，確保每一個學生都能獲得優(yōu)質的教育；學區(qū)劃分應該具有穩(wěn)定性，防止學區(qū)的頻繁調整給學生和家長帶來困擾；此外，他們也都看到了優(yōu)質學校對薄弱學校的帶動作用，希望通過這種方式提升整體的教育水平。

盡管存在許多共同點，但針對各自地區(qū)的特色和實際需求，各地的學區(qū)劃分依然存在明顯的差異性。例如，在中心學校的設置上，四川省認為每個學區(qū)應該有至少兩所不同學段的學校作為中心，而廣西壯族自治區(qū)和西安市的看法是以一所優(yōu)質學校作為學區(qū)的領頭。在學區(qū)的構建方式上，西安市提出了“大學區(qū)”的構想，上海市考慮到了學區(qū)與集團的結合，而成都市則根據(jù)實際情況設計了多種形式的學區(qū)。山東省和廣西壯族自治區(qū)在學區(qū)的劃分方法上也有所不同： 山東省以初中的招生范圍為基礎，考慮到地理位置的因素；廣西壯族自治區(qū)則更注重初中和小學的分別設置，力求科學地將其劃分為多個學區(qū)。此外，四川省對于地理環(huán)境特殊、人口分布不均的地區(qū)提供了靈活的學區(qū)劃分方案。而在學區(qū)的主題和目標上，成都市嘗試結合地區(qū)的特色，設定了特定的學區(qū)主題，這在其他地方尚未明確提及。

（二）學區(qū)治理：建立體系，完善管理

各個地區(qū)在推行學區(qū)化管理和治理方面，均展示了一個核心共識：通過學區(qū)化來促進教育資源的均衡分布，進一步提高教育的整體質量，并確保各個學區(qū)內的學校得到均衡、有力的支持與發(fā)展。然而，由于各地的具體環(huán)境、資源和傳統(tǒng)差異，實際操作中，他們采納了各自適應的策略和方法。相似性主要體現(xiàn)在以下幾個方面：學區(qū)化管理的推行均強調了學區(qū)化管理的重要性，著重強調了資源整合、優(yōu)質教學質量的提升以及地區(qū)間學校的均衡發(fā)展；多方協(xié)同合作，學區(qū)的建設和治理需要各方的參與，這包括但不限于學校、家長、當?shù)厣鐓^(qū)以及其他社會機構；資源共享與互補，高質量學校應當發(fā)揮其示范作用，在學區(qū)內分享其資源、教育方法和管理經驗，從而促進所有學校的整體提升；完善的管理體系，各地均提及了對學區(qū)管理體系的完善，這涉及明確的管理機制、協(xié)調溝通機制以及決策程序等。同時，各地政策文本也存在一些細微差異，如對于學區(qū)管理的組織形式，北京市提到了建立學區(qū)管委會和理事會，而成都市提到的是學區(qū)管理委員會，海南省則提出建立學區(qū)校長聯(lián)席會議制度以及建立學區(qū)教學研究與管理中心、德育研究與管理中心、后勤管理與服務中心。海南省和西安市提到了“捆綁式發(fā)展”的學區(qū)管理的特定策略。此外，西安市特別提及了學區(qū)長的負責制，明確了學區(qū)長在整個學區(qū)的重要管理地位，這與其他地區(qū)的描述存在差異。

（三）資源共享：互補互助，提高質量

各地的學區(qū)制政策普遍強調的是學區(qū)內資源的整合和共享，這涵蓋了從教育設備、教材、課程到教研的各個方面。這些政策倡導的核心在于實現(xiàn)資源的最優(yōu)利用，提高教育質量，并促進平衡發(fā)展。但各地的具體策略和重點都體現(xiàn)了其獨特的地域特色和教育現(xiàn)狀。這表明在制定政策時，各地都在努力兼顧全局與局部，確保政策的適應性和針對性。北京市、成都市和上海市的政策更傾向于構建一個統(tǒng)一、集成的資源共享平臺，以提高資源利用效率，尤其強調信息技術的應用。此外，它們都鼓勵學校間的合作與交流，從而提高整個學區(qū)的辦學水平。天津市的政策重視跨校的教學研究與合作，尤其強調課程資源的共享和信息技術在課程中的應用。西安市的特色在于提出城鄉(xiāng)教育的互助與合作，這在一定程度上反映了其地區(qū)特有的城鄉(xiāng)教育差異問題。山東省的政策則全方位地強調了從課程建設、教學研究到家長資源的統(tǒng)籌與整合。廣西壯族自治區(qū)則更注重基礎設施的建設和改善，與此同時，也強調學區(qū)內各類資源的共建與共享。

（四）教師流動：解決痛點，激發(fā)動力

從教師流動的角度來看，各地政策雖然在細節(jié)和措施上有所不同，但都強調了教師的合理流動和均衡配置。成都市的策略是深化教師流動，推進“縣管校聘”的人事制度改革，明確地以學區(qū)為單位，鼓勵教師跨校競聘。這其中的顯著特點是促進學區(qū)內的優(yōu)秀和骨干教師之間的交流，尤其針對音體美等緊缺學科的師資，保障資源的合理配置。四川省則更多地注重頂層設計和整體規(guī)劃，強調縣級政府進行“縣管校聘”的制度改革。這種設計使得機構編制部門能夠統(tǒng)籌核定教職工的編制數(shù)量，并根據(jù)學區(qū)內的實際需求和條件進行細化配置，確保資源與需求匹配。上海市對于教師流動的政策更為明確和細致，不僅規(guī)定了優(yōu)質學區(qū)和學區(qū)內流動的骨干教師的比例，還進一步界定了流動的時長。更為值得注意的是，針對流入教育水平相對薄弱的學校的教師，上海市提供了更加詳盡的指導和要求，確保教育資源在各學校之間的均衡發(fā)展。天津市的策略主要集中在骨干教師的流動上，希望通過這些在教育教學上具有示范效應的教師，驅動學區(qū)的整體教育質量提升。而西安市則注重于授權，強調區(qū)縣應根據(jù)學區(qū)的實際需求進行教職工編制管理。在教師流動方面，它更加側重于賦予學區(qū)長更大的自主決策權，允許其根據(jù)學區(qū)的具體情況進行教師資源的調配。山東省和廣西壯族自治區(qū)的策略在于強調教師資源的整合和共享。這一策略旨在通過聯(lián)合培養(yǎng)、共建教學團隊等方式，加強學區(qū)內的教師之間的交流與合作。同時，考慮到鄉(xiāng)村地區(qū)教育資源的特殊性和薄弱性，這兩地特別為鄉(xiāng)村教師提供了更多的政策支持和待遇，旨在推進鄉(xiāng)村教育的健康發(fā)展。

（五）質量評價：整體考評，以評促建

各地在學區(qū)評價上都強調了教育質量、教師和學生的發(fā)展，以及家長的滿意度，但具體策略和重點則各有側重，以滿足各自地區(qū)的特色和需求。上海市注重對學區(qū)和集團的整體考評，設定了明確的標準，如校長考核中學區(qū)、集團建設占比達到50%以上。此外，也考核學生學業(yè)水平、優(yōu)質資源變化、學生和家長滿意度等細化指標。特別的是，上海市對示范性學區(qū)設定了非常具體的績效指標，如相關科目學生學業(yè)水平達標率、校際差異率、家長滿意度等。成都市則強調對學區(qū)建設工作的專家指導與評估，鼓勵與高校、科研機構合作，聚焦于學區(qū)內校際差距、學生進步、教師成長等核心指標。四川省將學區(qū)制治理納入政府職責評價中，作為學校考核的重要內容，并強調政策宣傳與解讀，確保社會各界對學區(qū)政策有清晰的認知。海南省著眼于改革學?？己嗽u估方式，旨在建立與學區(qū)制管理相適應的考核體系，加強實驗學校教職工的責任感。西安市實施的“大學區(qū)”考核制度，由區(qū)縣教育部門組織，重視發(fā)展增量、共同發(fā)展、均衡發(fā)展等方面的工作目標達成度。同時，學區(qū)長和副學區(qū)長的考核既受學區(qū)內評價，也受區(qū)縣教育局的評價。廣西壯族自治區(qū)則強調統(tǒng)一的學區(qū)質量評價，重視教學質量監(jiān)測與學生綜合素質評價，強調發(fā)展性評價的重要性，確保學生、教師的全面發(fā)展。

（六）推進策略：多重保障，側重不同

學區(qū)制作為我國教育均衡化的重要策略，各省市的推進策略具有明顯的地域特色。通過對比分析代表性省市的學區(qū)制政策實施策略發(fā)現(xiàn)，北京市強調了黨的領導，重視黨組織在學區(qū)建設中的指導作用。在政策和經費保障上，強調規(guī)范化管理和預算管理。上海市其實施策略注重機制創(chuàng)新與多方合作。通過多級聯(lián)動、評估機制以及宣傳展示，形成了較為完整的保障體系。四川省注重了學區(qū)制的治理和優(yōu)質均衡發(fā)展，將其作為重點任務，并強調了政府的履職評價內容。海南省將學區(qū)管理試點作為教育均衡發(fā)展策略，并對已評估的縣市區(qū)提出加強要求，同時注重教育工作的交流與培訓。天津市對學區(qū)化辦學的支持程度較高，鼓勵高校參與研究，并強調各種媒體的宣傳作用。山東省強調統(tǒng)籌學區(qū)設立工作，提出開展試點并逐步推廣的策略，顯示其務實的推進態(tài)度。廣西壯族自治區(qū)強調完善領導與決策機制，注重學區(qū)制管理的考核評價，并強調師生和家長的參與?？傮w看，各地均注重了組織保障、政策保障、經費保障等基本要素，但因地域、經濟、文化等差異，具體策略有所側重。北京市和上海市更強調機制創(chuàng)新和多方協(xié)同合作，四川省和海南省注重學區(qū)制的治理與發(fā)展，天津市和山東省注重實地試驗與推廣，廣西壯族自治區(qū)則強調民族地區(qū)的特色與師生、家長的參與。這為其他地區(qū)提供了多樣化的實踐參考和策略選擇。

三、存在問題與未來趨勢

（一）現(xiàn)階段存在的問題

資源與分配問題。學區(qū)制在推行過程中遭遇了明顯的資源與分配挑戰(zhàn)。盡管學區(qū)制的初衷是公平分配教育資源，但在實際操作中，學校資源分享受到限制，尤其在核心課程、人力和經費方面。而城鄉(xiāng)、公私立學校間存在的資源分配不均更使問題復雜化，進一步導致了學校間的資源同質化。

組織結構與治理問題。學區(qū)的治理參與度不足是其運作中的一大難題。這種參與度的缺乏可能導致各方面的利益沖突更加尖銳。加之資源配置的問題、人員配備的不足以及學區(qū)管理團隊的工作態(tài)度等問題，使得學區(qū)制在組織與治理方面面臨諸多挑戰(zhàn)。

政策與實踐脫節(jié)。學區(qū)制的實施過程明顯受制于政策與實踐之間的脫節(jié)。許多學區(qū)在政策的推動下建立，導致它們對外部資源產生過度依賴，缺乏真正的自主性和長期穩(wěn)定性。此外，實際的學區(qū)運作模式與最初政策設計存在明顯的差距，導致制度設計與實踐之間的斷裂。

教育公平與機會挑戰(zhàn)。面對“就近入學”的政策，實際操作中仍然未能完全實現(xiàn)預期的教育公平。尤其是在既得利益群體的影響下，導致教育機會的不平等現(xiàn)象依然存在。這種現(xiàn)象使得部分學生無法享有相同的優(yōu)質教育資源，從而形成了新的教育差距。

評價與監(jiān)督短板。當前，學區(qū)制面臨的另一個重要問題是評價與監(jiān)督的短板。學區(qū)在透明度、評價方式及監(jiān)督機制上都存在明顯的不足。這導致了學區(qū)的運行效果難以評估。

（二）未來發(fā)展趨勢

學區(qū)制作為一項關鍵的教育改革政策，旨在進一步推進教育公平和提高質量。盡管當前它面臨著諸多挑戰(zhàn)，但在持續(xù)的學區(qū)制政策研究中，通過對已有政策的反饋、評估和修正，新的策略和方向正逐漸浮現(xiàn)。未來的學區(qū)制更將深度關注細分領域的資源均衡分配，尤其是滿足農村、偏遠地區(qū)和流動人口等邊緣化群體的特定教育需求。為了讓政策制定與實際執(zhí)行相協(xié)同，學區(qū)制的治理框架和管理策略將進一步優(yōu)化，具體涉及確立更為客觀和真實的教育評估體系，與學校、家長以及社區(qū)構筑更加緊密的伙伴關系，并考慮到目前的教師短缺問題，采取相應的師資培養(yǎng)和人才引進策略。與此同時，科技進步帶來的數(shù)字化發(fā)展趨勢將在學區(qū)制中發(fā)揮日益重要的角色作用，例如在線教育資源的普及和各種教育資源的共享?？偟膩碚f，學區(qū)制的未來充滿了機遇，但也不乏挑戰(zhàn)，這要求政府、學校、家長以及整個社會共同努力，確保其在推動教育均衡化的大方向上持續(xù)穩(wěn)健前進。