檢察委員會專職委員制度運行狀況考察

王延衛(wèi)

摘 要：檢察委員會專職委員制度運行以來，對加強和改進(jìn)檢察委員會工作起到了積極作用。同時專職委員一直未被《中華人民共和國人民檢察院組織法》《中華人民共和國檢察官法》等確認(rèn)，職務(wù)行政色彩濃厚，存在與司法責(zé)任制改革后突出檢察官辦案主體地位的要求不符，職能定位不明確，基層檢察院專職委員職責(zé)“不專”等問題。建議修改有關(guān)法律規(guī)定，將專職委員明確為法律職務(wù)，依法定程序任免；厘清職能，聚焦檢察委員會工作主業(yè)，適量分管其他檢察工作；重視實踐經(jīng)驗總結(jié)和理論研究，推動檢察委員會專職委員崗位設(shè)置運行科學(xué)化、規(guī)范化。

關(guān)鍵詞：檢察委員會專職委員 運行狀況 法律職務(wù) 職能

檢察委員會（以下簡稱“檢委會”）是我國各級檢察機關(guān)討論重大案件和檢察工作中其他重大問題的決策機構(gòu)［1］，其中設(shè)立的檢委會專職委員是中國檢察制度的特色，對于改善檢委會委員結(jié)構(gòu)，提升檢委會工作質(zhì)量發(fā)揮了重要作用。但在實踐運行中，由于主客觀因素制約，導(dǎo)致檢委會專職委員的功能作用發(fā)揮不充分。筆者擬結(jié)合基層實踐，就檢委會專職委員相關(guān)問題進(jìn)行探討，以期為完善檢委會制度提供參考。

一、檢委會專職委員制度的歷史沿革

（一）探索創(chuàng)設(shè)專職委員

1999年，最高檢發(fā)布的《關(guān)于改進(jìn)和加強檢察委員會工作的通知》中，首次提出選拔任用檢委會專職委員，該通知出臺的背景是貫徹黨的十五大關(guān)于推進(jìn)司法改革精神，改進(jìn)和加強檢察委員會工作，設(shè)置專職委員，選拔標(biāo)準(zhǔn)為“資深檢察官和優(yōu)秀檢察官”。2003年，最高檢修訂《檢察委員會議事規(guī)則》，確立了專職委員“第一個”發(fā)表意見的規(guī)則，發(fā)揮法律政策水平高等業(yè)務(wù)優(yōu)勢，為檢委會決策提供參考，后該規(guī)則被《人民檢察院檢察委員會議事和工作規(guī)則》延續(xù)。

（二）寫入黨中央文件

2006年5月，中共中央印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強人民法院、人民檢察院工作的決定》，這是黨中央第一次就加強人民檢察院工作作出決定，該決定專門提到為加強人民檢察院檢察委員會建設(shè)，根據(jù)工作需要，可以設(shè)置專職委員2名左右，按照同級黨政部門副職規(guī)格和條件配備。2008年，最高檢修訂《人民檢察院檢察委員會組織條例》，規(guī)定專職委員為檢委會組成人員，其地位排序在正副檢察長之后、內(nèi)設(shè)機構(gòu)負(fù)責(zé)人之前，符合其黨政部門副職的身份。

（三）專職委員制度發(fā)展完善

黨的十八大以來，中央部署全面深化司法體制改革，檢委會專職委員制度進(jìn)一步豐富完善。2019年最高檢印發(fā)《關(guān)于檢察長、副檢察長、檢察委員會專職委員辦理案件有關(guān)問題的意見》，對專職委員司法辦案作出規(guī)定，以適應(yīng)司法責(zé)任制改革后入額院領(lǐng)導(dǎo)辦案要求。2020年，最高檢在整合《人民檢察院檢察委員會組織條例》《人民檢察院檢察委員會議事和工作規(guī)則》等基礎(chǔ)上，頒布《人民檢察院檢察委員會工作規(guī)則》，該規(guī)則繼續(xù)明確檢委會組成人員，規(guī)定設(shè)專職委員，為地方配置專職委員提供依據(jù)。［2］值得注意的是，該規(guī)則對專職委員發(fā)表意見順序作了調(diào)整，即委員、專職委員、擔(dān)任副檢察長的委員和主持會議的委員，這一調(diào)整理由是保障檢察官職務(wù)等級更低的委員更敢于發(fā)表意見，避免作為院領(lǐng)導(dǎo)的專職委員“先聲奪人”，從而更符合檢委會民主集中制的運行邏輯。

二、檢委會專職委員配置及履職現(xiàn)狀考察

（一）檢委會專職委員的任職條件

1.專職委員年齡結(jié)構(gòu)。2023年5月份，筆者選擇某省不同設(shè)區(qū)市的13個基層檢察院為樣本進(jìn)行統(tǒng)計分析，主要依據(jù)是官網(wǎng)公布的“院領(lǐng)導(dǎo)簡介”。被研究單位共配備專職委員21人，從年齡結(jié)構(gòu)分析，除1人未公布出生日期外，11人為“70后”，占55%；“60后”與“80后”平分秋色。年齡跨度上，年齡最小的是1989年出生，現(xiàn)年34周歲，年齡最大的是1966年出生，現(xiàn)年57周歲。［3］總體看，該省檢委會專職委員隊伍年富力強，充分體現(xiàn)了中共中央《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》“注重發(fā)現(xiàn)和培養(yǎng)年輕干部，用好各年齡階段干部”的要求。

2.專職委員的綜合素質(zhì)。從發(fā)布的履歷看，專職委員均是大學(xué)及以上學(xué)歷，有中層副、正職、檢委會委員等工作經(jīng)歷，熟悉檢察業(yè)務(wù)和檢委會議事規(guī)則，業(yè)務(wù)能力、組織協(xié)調(diào)能力等得到實踐檢驗。比較典型的是A區(qū)檢察院專職委員，其歷任書記員、助檢員、檢察員、公訴科副科長、案管科副科長、監(jiān)所科副科長、檢委會委員、公訴科科長等。該專職委員從最基層書記員一步一個臺階干起，經(jīng)歷了刑事檢察、案件管理、刑事執(zhí)行檢察三個不同業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人，證明組織部門在選任專職委員時，充分考察干部視野站位、法律政策水平、業(yè)務(wù)熟悉度等。

（二）檢委會專職委員的任免程序

根據(jù)黨政干部管理權(quán)限，基層院檢委會專職委員屬于同級市（縣）、區(qū)管干部，其產(chǎn)生程序是：基層院黨組根據(jù)工作需要和干部職位空缺情況，向同級黨委、組織部門提出動議，同時向上級檢察院報告，聽取上級院意見建議。黨委采納建議后，根據(jù)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》規(guī)定的程序選任。需要說明的是，檢委會專職委員的任免是經(jīng)黨委研究決定并發(fā)布的，不需要經(jīng)過人大常委會任免程序，與副檢察長、檢委會委員、檢察員，及法院庭長、副庭長存在區(qū)別。主要理由是，檢委會專職委員是依據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步加強人民法院、人民檢察院工作的決定》設(shè)置的職務(wù)，屬于黨內(nèi)法規(guī)文件，而非法律規(guī)定。

（三）檢委會專職委員職能定位

根據(jù)對選取的上述基層院梳理發(fā)現(xiàn)，8家單位的檢委會專職委員分管或者協(xié)管領(lǐng)域包括但不限于檢委辦工作，一般包括檢委辦、技術(shù)、法警、案件管理、法律政策研究等工作。5家基層檢察院專職委員不分管與檢委會相關(guān)工作，占被調(diào)研單位總數(shù)的38.5%。可見，專職委員職責(zé)“不?！爆F(xiàn)象比較明顯，即有的分管領(lǐng)域龐雜，有的日常工作與檢委會工作沒有關(guān)聯(lián)。筆者發(fā)現(xiàn)，上述問題的討論存在已久，早在2008年，甘肅省檢察機關(guān)在調(diào)研中就發(fā)現(xiàn)，由于人員緊張、辦案任務(wù)重等客觀因素制約，導(dǎo)致專職委員不能專人專職問題。［4］

三、檢委會專職委員制度短板原因分析

從上文調(diào)研和筆者實務(wù)觀察發(fā)現(xiàn)，基層院檢委會專職委員的人員配備總體上比較強，政治、業(yè)務(wù)、年齡等符合檢察院副職的各項要求，但是專職委員在檢委會工作中的作用卻不同程度存在淡化和弱化情況。

（一）職務(wù)的行政色彩濃厚

1954年9月頒布的《中華人民共和國人民檢察院組織法》（以下簡稱《人民檢察院組織法》）規(guī)定各級人民檢察院設(shè)立檢委會，后共經(jīng)歷了1979年、1983年、1986年和2018年四次修正，對檢委會的設(shè)立、檢委會委員任免等均作了規(guī)定，但并沒有關(guān)于專職委員的規(guī)定?！吨腥A人民共和國檢察官法》（以下簡稱《檢察官法》）于1995年頒布，后歷經(jīng)2001年、2017年、2019年三次修正，均對檢委會委員任免等進(jìn)行規(guī)定，同樣未提到專職委員?？梢姍z委會專職委員一直未被法律明確認(rèn)可，不屬于法律職務(wù)。同時《關(guān)于進(jìn)一步加強人民法院、人民檢察院工作的決定》著重明確了檢委會專職委員的政治待遇，其任免程序完全按照黨內(nèi)干部任免程序進(jìn)行，成為行政意義上的領(lǐng)導(dǎo)干部。由此導(dǎo)致一些基層檢察院將專職委員當(dāng)作普通院領(lǐng)導(dǎo)看待，在班子成員工作分工時，分配較多與檢委會無關(guān)的其他業(yè)務(wù)工作，甚至分管領(lǐng)域完全與檢委會工作無關(guān)。

（二）專職委員有關(guān)的配套規(guī)定不完善

自檢委會專職委員職務(wù)創(chuàng)設(shè)以來，有關(guān)其職責(zé)權(quán)限的規(guī)定不多，且更偏重于程序性規(guī)定?，F(xiàn)行的 《人民檢察院檢察委員會工作規(guī)則》，吸收了檢察機關(guān)司法責(zé)任制改革成果，基本涵蓋檢委會工作的主要方面［5］，但是該文件對專職委員的履職表述僅兩處，一是檢委會專職委員發(fā)表意見的順序，二是檢委會專職委員與檢察長、副檢察長一樣，承辦的案件或者事項提交檢察委員會討論時，應(yīng)履行雙重職責(zé)。顯然，《人民檢察院檢察委員會工作規(guī)則》關(guān)于檢委會專職委員應(yīng)“做什么”“怎么做”的規(guī)定是比較單薄的，“做得怎么樣”的考評性規(guī)定是空白，導(dǎo)致檢委會專職委員履職缺乏足夠制度依據(jù)和規(guī)范指導(dǎo)，面臨無所適從的尷尬。

（三）將專職委員與檢委會辦事機構(gòu)負(fù)責(zé)人混同

《人民檢察院檢察委員會工作規(guī)則》專章規(guī)定了檢委會辦事機構(gòu)（以下簡稱“檢委辦”）的職責(zé)，即負(fù)責(zé)檢委會日常工作，并列舉了檢委辦的職能，擬提交檢委會案件（事項）材料規(guī)范性審核、對法律問題提出意見、檢察長列席法院審委會工作、檢委會決定督辦等。有個別基層檢察院分不清專職委員與檢委辦職責(zé)，由專職委員兼任檢委辦負(fù)責(zé)人。筆者認(rèn)為，檢委辦作為辦事機構(gòu)，其承擔(dān)的是檢委會的輔助性、事務(wù)性工作，如果將檢委辦負(fù)責(zé)人“高配”，由院領(lǐng)導(dǎo)層級的專職委員負(fù)責(zé)上述具體瑣碎工作，有“大材小用”之嫌。根據(jù)中共中央《關(guān)于進(jìn)一步加強人民法院、人民檢察院工作的決定》，設(shè)置專職委員目的是為了加強檢察委員會建設(shè)，將專職委員混同為檢委辦負(fù)責(zé)人，則體現(xiàn)不出專職委員的獨特價值，甚至降低了設(shè)置專職委員的必要性。

（四）重職務(wù)選任輕總結(jié)研究

實踐中，不少基層檢察院從實用主義出發(fā)，重視“專職委員”職務(wù)解決干部晉升的功能，輕視專職委員制度實踐探索。筆者搜索各級檢察機關(guān)開設(shè)的“信息簡報”欄目，很少看到關(guān)于發(fā)揮專職委員職能作用的動態(tài)信息、經(jīng)驗總結(jié)，一定程度上印證了專職委員制度探索創(chuàng)新少。同時，關(guān)于檢委會專職委員的理論研究熱度不高，通過中國知網(wǎng)檢索關(guān)鍵詞“檢察委員會專職委員”，檢索到文獻(xiàn)總數(shù)147篇。［6］其中2010-2014年間達(dá)到理論研究熱度峰值，此后研究熱度趨冷，2019-2022年僅11篇。2023年1-7月份，檢察委員會專職委員的研究文章為空白。且作者以檢察機關(guān)干警為主，專家學(xué)者關(guān)注度不高，研究的深度也有限，導(dǎo)致了思想認(rèn)識的淺顯化，制度創(chuàng)新缺少有力的理論支撐。

四、檢委會專職委員制度完善路徑

（一）明確專職委員為法律職務(wù)

檢委會委員是一項法律職務(wù)，作為檢委會委員中的專職委員卻未被現(xiàn)行法律明確認(rèn)可，與其職務(wù)設(shè)置不匹配，亦不符合檢察工作現(xiàn)實需要。因此，專職委員作為檢委會這一辦案組織的重要成員，應(yīng)當(dāng)在法律中確認(rèn)其存在，以避免檢委會委員與專職委員法律地位不同的尷尬。同時，依法定程序任免專職委員，符合司法責(zé)任制改革后，突出檢察官而非行政領(lǐng)導(dǎo)在司法辦案中主體地位的價值取向?；诖?，筆者建議對《檢察院組織法》《檢察官法》進(jìn)行相應(yīng)修改，比如《人民檢察院組織法》第30條可以改為“各級人民檢察院設(shè)檢察委員會。檢察委員會由檢察長、副檢察長和若干資深檢察官組成，成員應(yīng)當(dāng)為單數(shù)，并設(shè)專職委員”。同時比照副檢察長、檢委會委員，由檢察長提請本級人大常委會任免。

（二）建立檢委會專職委員履職配套機制

1.明確主責(zé)主業(yè)。筆者認(rèn)為，專職委員除履行檢委會委員的職責(zé)外，其主責(zé)就是加強檢委會工作。專職委員應(yīng)當(dāng)分管檢委辦工作（有2名專職委員的，應(yīng)明確1人分管），但專職委員不是重復(fù)檢委辦的工作，而是站在全院角度統(tǒng)籌開展檢委會工作。具體包括：（1）審查上會議題。指導(dǎo)檢委辦對于擬提交檢委會討論的案件和事項全方位把關(guān)，如材料規(guī)范、上會必要性，必要時聽取承辦部門及承辦人意見，了解案件和事項具體細(xì)節(jié)，防止審查走過場。根據(jù)對案件和事項審查情況，對是否上會提出處理意見，報檢察長決定。（2）督促決定執(zhí)行。檢委會是法定的檢察業(yè)務(wù)決策機構(gòu)，其決定執(zhí)行情況關(guān)系法律的權(quán)威性、嚴(yán)肅性，專職委員負(fù)有督促執(zhí)行的職責(zé)。對于執(zhí)行難度大或者執(zhí)行效率低的案件或事項，檢委辦督辦力度不足的，由專職委員牽頭督辦，必要時依照規(guī)定程序報告檢察長。（3）承辦檢委會其他重要工作。《人民檢察院檢察委員會工作規(guī)則》第9條第（2）（3）項未明確牽頭部門，實踐中檢委會討論的比較少。建議在檢察長領(lǐng)導(dǎo)下，由專職委員牽頭或者協(xié)同相關(guān)院領(lǐng)導(dǎo)，研究制定貫徹執(zhí)行本級人大及其常委會決議的重要措施，牽頭組織調(diào)研“四大檢察”業(yè)務(wù)工作遇到的重大情況、重要問題等，提交檢委會討論決定。

2.適當(dāng)承擔(dān)非檢委會工作。（1）列席法院審判委員會。2015年最高檢出臺的《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》規(guī)定，副檢察長、檢委會專職委員受檢察長委托，可以履行檢察長的相關(guān)職責(zé)。實踐中，當(dāng)法院審判委員會（以下簡稱“審委會”）討論的議題屬于檢委會專職委員分管領(lǐng)域時，檢察長一般會委托專職委員列席，而不是委托與議題無關(guān)聯(lián)的副檢察長列席，這一做法符合工作實際，但在法律層面存在爭議。因為根據(jù)《人民檢察院組織法》《人民法院組織法》規(guī)定，檢察長委托的副檢察長，可以列席同級法院審委會會議，但沒有賦予專職委員的列席資格。根據(jù)2004年最高檢法律政策研究室關(guān)于對《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》中“檢察長”含義的答復(fù)，“檢察長”應(yīng)當(dāng)理解為包含“副檢察長”，但若將專職委員等同于副檢察長，以此獲得檢察長委托，是不符合一般人認(rèn)知的，也不符合法律精神實質(zhì)。筆者建議，修改相關(guān)檢法“兩院”組織法，明確檢察長委托列席的對象包括副檢察長、檢委會專職委員。（2）適量分管其他檢察工作。檢委會討論決定的案件和事項涉及“四大檢察”方方面面工作，專職委員可以分擔(dān)適量綜合業(yè)務(wù)工作，如法律政策研究、案件管理等，或者協(xié)助副檢察長管理部分核心業(yè)務(wù)工作，如經(jīng)濟(jì)犯罪檢察或公益訴訟檢察，確保專職委員始終參與一線業(yè)務(wù)工作，有助于其提升檢委會議事能力，也有利于年輕專職委員長遠(yuǎn)發(fā)展。

3.建立健全培訓(xùn)、考核機制。2022年最高檢印發(fā)的《檢察官教育培訓(xùn)工作條例》對初任專職委員培訓(xùn)作出規(guī)定，建議檢察機關(guān)教育培訓(xùn)部門研究開設(shè)更具針對性的課程，指導(dǎo)專職委員如何更好發(fā)揮表率作用，參與檢委會會議討論，承擔(dān)檢委會交辦的任務(wù)。專職委員因檢委會而設(shè)，理應(yīng)接受檢委會監(jiān)督，建議建立專職委員評價機制，每半年或1年向檢委會提交述職報告，重點匯報推進(jìn)檢委會工作的舉措和成效，由檢委會委員進(jìn)行點評或者打分，履職評價情況記入年度績效。

（三）營造研究、宣傳專職委員制度的氛圍

鼓勵基層檢察院探索創(chuàng)新。檢委會專職委員工作是檢委會工作的重要組成部分，各級檢察院應(yīng)加強重視。列為年度檢察院黨組重點工作，可在檢察內(nèi)網(wǎng)“檢察信息簡報”或者官方微信公眾號等載體開設(shè)檢委會工作專欄，邀請專職委員談履職，集中宣傳推廣各地相關(guān)經(jīng)驗做法，營造良好氛圍。與法院開展交流合作，實現(xiàn)檢委會、審委會專職委員制度銜接，通過交流互鑒、同堂培訓(xùn)等，挖掘制度價值，擴(kuò)大影響力，為專職委員制度完善發(fā)展注入活力。重視理論研究，與高校、法學(xué)會等合作，組織課題招標(biāo)、專題研討等活動，推動實務(wù)界、理論界更多關(guān)注檢委會專職委員制度建設(shè)，推出有價值、有影響的研究成果和理論文章，以理論研究深化思想認(rèn)識、推動實踐發(fā)展。