事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題及對策

嚴(yán)燁

事業(yè)單位預(yù)算是依據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)根據(jù)公共事業(yè)發(fā)展計劃和公共事務(wù)管理任務(wù)編制，逐級審核、匯總、核定、批復(fù)，經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的涵蓋各項收支的年度綜合財務(wù)計劃。國務(wù)院提出進一步深化預(yù)算管理制度改革的要求，給事業(yè)單位的預(yù)算管理工作帶來了新的機遇與挑戰(zhàn)，事業(yè)單位需不斷加強完善預(yù)算管理，推動現(xiàn)代化預(yù)算體系的建設(shè)，保障國有資產(chǎn)不受損害。

一、事業(yè)單位預(yù)算管理現(xiàn)狀

我國《預(yù)算法》在出臺20年后，于2014年首次進行了修訂并于2015年1月1日起執(zhí)行，2018年再次進行了修訂。為落實新《預(yù)算法》，國務(wù)院于2021年出臺《關(guān)于進一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國發(fā)[2021]5號），推動建立現(xiàn)代化預(yù)算制度，進一步要求事業(yè)單位規(guī)范管理、提高效率、挖掘潛力、釋放活力。在國家不斷深化預(yù)算管理制度改革的背景下，政府財政部門進行了一系列的預(yù)算體系改革，預(yù)算編制手段不斷革新，作為預(yù)算主體的事業(yè)單位財務(wù)管理水平也隨之不斷提升?，F(xiàn)階段，預(yù)算管理一體化系統(tǒng)已全面上線運行，事業(yè)單位預(yù)算管理從預(yù)算支出管理、編制管理、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算績效管理等方面都有了顯著改善，預(yù)算管理更加規(guī)范有效。

（一）預(yù)算支出管理現(xiàn)狀

各級財政預(yù)算繼續(xù)圍繞重大戰(zhàn)略、重要規(guī)劃、重點任務(wù)、強化財力保障機制、提高財政資源配置效率、集中力量辦大事等方面展開。公益事業(yè)單位根據(jù)財政要求運用零基預(yù)算理念，基本支出以定員定額為主的管理方式確定支出預(yù)算規(guī)模，打破支出固化僵化格局。各級預(yù)算堅持以“三保”（?；久裆⒈９べY、保運轉(zhuǎn)）支出為重點，項目支出根據(jù)財力可能和輕重緩急統(tǒng)籌安排，合理保障單位正常運轉(zhuǎn)和履職。同時，通過大力壓減非重點、非剛性支出，從嚴(yán)控制一般性支出，不斷優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。

（二）預(yù)算編制管理現(xiàn)狀

預(yù)算編制實行“二上二下”的編制程序，深化預(yù)算管理制度改革以來，各級政府不斷出臺相關(guān)政策提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確度。江西省于2019年開始開展預(yù)算編制實行零基預(yù)算試點，到2021年全面深化省直部門零基預(yù)算改革，并力爭到2025年將所有省直預(yù)算單位納入零基預(yù)算改革范圍，是進一步優(yōu)化預(yù)算編制、合理財政資金分配、增強財政統(tǒng)籌保障能力的有力舉措。

（三）預(yù)算執(zhí)行管理現(xiàn)狀

嚴(yán)格執(zhí)行人大批準(zhǔn)的預(yù)算，預(yù)算一經(jīng)批準(zhǔn)非經(jīng)法定程序不得調(diào)整。堅持先有預(yù)算后有支出，嚴(yán)禁超預(yù)算、無預(yù)算安排支出或開展政府采購。大力推進項目預(yù)算執(zhí)行進度，并根據(jù)預(yù)算執(zhí)行情況對以往年度項目預(yù)算進行審核。在進一步深化預(yù)算管理制度改革的背景下，預(yù)算執(zhí)行情況總體向好發(fā)展。根據(jù)審計署發(fā)布的2020年度審計工作報告，共審計了43個中央部門及所屬439家單位，抽查財政撥款2314.33億元（占31.44%）。從審計情況看，預(yù)算執(zhí)行情況總體較好。有關(guān)部門和單位積極壓減非急需非剛性支出，財政撥款預(yù)算執(zhí)行率89.08%，比2019年提高0.24個百分點。

（四）預(yù)算績效管理現(xiàn)狀

將績效理念和方法融入預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，推進預(yù)算和績效管理一體化。逐步完善績效指標(biāo)體系建設(shè)，對項目庫入庫項目進行事前績效評價，在預(yù)算執(zhí)行過程中按規(guī)定進行績效監(jiān)控，項目完成后開展績效自評，對全年預(yù)算支出情況進行整體績效評價，著力提高財政資源配置效率和使用效益，改變預(yù)算資金分配的固化格局，提高預(yù)算管理水平和政策實施效果。同時，引入與第三方機構(gòu)評價相結(jié)合的多元化評價工作機制，使預(yù)算績效評價結(jié)果更加公正客觀，績效評價成果運用更加積極有效。

二、事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題

隨著深化預(yù)算管理制度改革不斷推進，現(xiàn)代財政制度標(biāo)準(zhǔn)、要求不斷提高，事業(yè)單位預(yù)算管理在預(yù)算支出管理、編制管理、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算績效管理等方面存在的問題日漸凸顯。

（一）預(yù)算支出未嚴(yán)格落實“過緊日子”政策要求

國務(wù)院在國發(fā)[2021]5號文中明確指出：不折不扣落實“過緊日子”、例行節(jié)約辦一切事業(yè)、建立節(jié)約型財政保障機制，為新常態(tài)下事業(yè)單位預(yù)算管理改革提出要求。然而事業(yè)單位普遍習(xí)慣于片面追求預(yù)算盤子越大越好，在實行“過緊日子”的過程中，一是簡單粗放地在往年支出規(guī)模上實行“一刀切”壓減政策，或者采取一些臨時措施和局部調(diào)整的節(jié)支措施機械應(yīng)對，甚至超預(yù)算超范圍列支，未能形成減低成本、提升效能的長效機制；二是公務(wù)用車改革仍不徹底，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于2021年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》，相對于公務(wù)接待、公務(wù)出國已較規(guī)范的情況，公務(wù)用車管理還顯薄弱，在2021年度審計的單位中，變相或超編制配備、超標(biāo)準(zhǔn)配置、違規(guī)占用民營企業(yè)車輛、未完成公車改革的現(xiàn)象依然存在。

（二）預(yù)算編制缺乏科學(xué)性和精準(zhǔn)性

由于預(yù)算編制缺乏重視、支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)不完善等因素，導(dǎo)致超預(yù)算或無預(yù)算支出、預(yù)算編制錯誤等情況的發(fā)生?！秶鴦?wù)院關(guān)于2021年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》中明確指出，部門預(yù)算不夠完整準(zhǔn)確，少（多）報預(yù)算、代編預(yù)算等問題仍然存在，具體體現(xiàn)在：一是未將單位收支納入年初預(yù)算，未將投資收益、利息收入等納入年初預(yù)算，同一項目多申領(lǐng)預(yù)算，代編預(yù)算等；二是項目支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)推進慢，未按要求明確標(biāo)準(zhǔn)化管理項目、共性項目范圍，或未達(dá)到基本覆蓋所有部門核心職能活動的改革要求，項目支出標(biāo)準(zhǔn)尤其是專業(yè)類支出標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)量不多，難以滿足工作需要，預(yù)算編制缺乏基本依據(jù)。

在國家深化預(yù)算管理制度改革的進程中，要求將項目作為部門和單位預(yù)算管理的基本單元，預(yù)算支出全部以項目形式納入預(yù)算項目庫，實施項目全生命周期管理，未納入預(yù)算項目庫的項目一律不得安排預(yù)算。但部分事業(yè)單位缺乏有效的項目入庫評審機制和管理機制，入庫項目不能突出重點，項目儲備未做實做細(xì)，對預(yù)算編制的精準(zhǔn)性和科學(xué)性產(chǎn)生不利影響。

（三）預(yù)算支出不合理，執(zhí)行力度不足

年初，部門預(yù)算一經(jīng)批準(zhǔn)，非法定程序不得調(diào)整，強調(diào)先有預(yù)算后有支出，強化預(yù)算指標(biāo)對預(yù)算執(zhí)行的追蹤和控制。然而在實際預(yù)算執(zhí)行的過程中，存在未按照預(yù)算規(guī)定的支出用途使用資金、支出進度安排不合理的情況：一是許多事業(yè)單位重管理、輕執(zhí)行，預(yù)算調(diào)劑不規(guī)范，超預(yù)算或無預(yù)算開展政府采購，年底突擊花錢的現(xiàn)象也有禁不止，搶在年底通過提前支付合同款等方式虛列預(yù)算支出，以提高預(yù)算執(zhí)行進度，減少結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金，規(guī)避結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金的收回；二是財政存量資金盤活不充分，雖部分省級財政陸續(xù)出臺相關(guān)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理辦法或?qū)嵱匈Y金賬戶清理辦法，完善對基本支出、項目支出、實有賬戶資金的結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金的管理，以優(yōu)化財政資源配置，提高資金使用效益。但結(jié)合目前實施情況發(fā)現(xiàn)，部分事業(yè)單位因采取零基預(yù)算制度基本支出結(jié)余較少；項目支出往往集中在下半年，有時受客觀因素影響，項目實施周期已結(jié)束、項目目標(biāo)完成但款項未支付，造成項目資金年底結(jié)存，需要按原用途結(jié)轉(zhuǎn)至下一年度繼續(xù)使用；實有賬戶資金存在殘留，往來款項的不確定性給實有資金賬戶的徹底清理增加難度。

（四）預(yù)算績效管理體系不健全

預(yù)算績效管理體系的建立是國家深化預(yù)算管理制度改革的重要舉措之一。從2019年開始，各級財政出臺預(yù)算績效管理相關(guān)規(guī)定，逐步全面實施績效管理，構(gòu)建全方位預(yù)算績效管理格局，實現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化。但是在具體實施過程中還存在一些問題：一是績效指標(biāo)設(shè)置不合理，事業(yè)單位財務(wù)與業(yè)務(wù)交流溝通不足，特別是預(yù)算項目績效評價需要財務(wù)人員與實際業(yè)務(wù)人員共同完成，但財務(wù)人員存在業(yè)務(wù)知識的短板，業(yè)務(wù)人員對財務(wù)認(rèn)識不深，導(dǎo)致績效目標(biāo)設(shè)置不合理，績效指標(biāo)設(shè)置無法有效量化，或和實際工作任務(wù)關(guān)聯(lián)不夠，導(dǎo)致績效評價結(jié)果不真實；二是績效評價結(jié)果缺乏有效應(yīng)用，僅通過對當(dāng)年項目預(yù)算執(zhí)行進度和預(yù)算績效指標(biāo)完成情況進行主觀評分，沒有明確考核標(biāo)準(zhǔn)，項目實施過程的績效監(jiān)控體系粗糙，整改措施也僅體現(xiàn)在調(diào)整績效指標(biāo)設(shè)置或加快預(yù)算執(zhí)行進度，未能將績效評價應(yīng)用到預(yù)算管理中，績效評價成果得不到推廣應(yīng)用。

三、事業(yè)單位預(yù)算管理的優(yōu)化對策

事業(yè)單位作為國家設(shè)置的帶有一定公益性質(zhì)的機構(gòu)，國家財政安排的行政事業(yè)經(jīng)費約占財政經(jīng)常性支出的二分之一以上。因此，開展高質(zhì)量事業(yè)單位預(yù)算管理從宏觀層面是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐，是宏觀調(diào)控的重要手段。

（一）規(guī)范預(yù)算支出管理，建立節(jié)約型財政保障機制

堅持量入為出原則，合理確定支出預(yù)算規(guī)模。一是堅持“三?！敝С鲈谪斦С龅膬?yōu)先順序，堅決兜牢“三?！钡拙€，不留硬缺口，進一步明確界定、科學(xué)測算基層“三?！狈秶?，既加大轉(zhuǎn)移支付精準(zhǔn)彌補缺口，又防止隨意擴大支出范圍或脫離實際過度保障。二是嚴(yán)格控制“三公”經(jīng)費開支，嚴(yán)格執(zhí)行公務(wù)用車配備及使用管理規(guī)定，嚴(yán)控公車總量和配置，原則上不再新增購置一般公務(wù)用車預(yù)算，公務(wù)用車運維經(jīng)費只減不增。同時大力整合精簡地點相同、對象重疊、內(nèi)容相近的會議、培訓(xùn)、調(diào)研等公務(wù)活動，優(yōu)先保障重點、剛需、緊急項目支出，努力降低運行成本，大力提質(zhì)增效，把政府過緊日子作為常態(tài)化紀(jì)律要求，開展節(jié)約型單位創(chuàng)建活動，建立節(jié)約型財政保障機制。

（二）嚴(yán)格預(yù)算編制管理，推進支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)

全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)納入預(yù)算，執(zhí)行統(tǒng)一的預(yù)算管理制度，增強預(yù)算編制的完整性、主動性。一是應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照提前下達(dá)數(shù)目如實編制預(yù)算，既不得虛列收支、增加規(guī)模，也不得少列收支、脫離監(jiān)管，依法依規(guī)管理預(yù)算代編事項，除應(yīng)急、救災(zāi)等特殊事項外，部門不得代編應(yīng)由所屬單位實施的項目預(yù)算；二是推進項目支出標(biāo)準(zhǔn)化，發(fā)揮好財政支出標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)引導(dǎo)作用，結(jié)合實際公共服務(wù)狀況、支出成本差異、財政承受能力等因素，因地制宜制定通用類及專用類支出定額標(biāo)準(zhǔn)，建立健全不同行業(yè)、不同地區(qū)、分類分檔的預(yù)算項目支出標(biāo)準(zhǔn)體系并據(jù)實動態(tài)調(diào)整，逐步實現(xiàn)所有支出都有標(biāo)準(zhǔn)可依，將支出標(biāo)準(zhǔn)作為預(yù)算編制的基本依據(jù)，同時將定額標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用到部門預(yù)算管理全過程，實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用常態(tài)化、制度化，提升預(yù)算管理科學(xué)化和規(guī)范化水平。

同時，加強項目庫的建設(shè)，省級部門年度預(yù)算和三年滾動規(guī)劃的項目支出都要納入項目庫管理，細(xì)化部門項目庫申報、審核、管理要求。入庫項目應(yīng)當(dāng)以重大部署和方針政策為依據(jù)，綜合考慮事業(yè)發(fā)展迫切需要和切實可行的項目；對項目庫進行動態(tài)管理、動態(tài)申報，財政部門對項目的可行性和預(yù)期績效目標(biāo)進行評估論證、審核，嚴(yán)把立項關(guān)。

（三）強化預(yù)算執(zhí)行管理，盤活財政存量資金

在預(yù)算執(zhí)行期間，事業(yè)單位要加大管理力度，為預(yù)算工作的順利執(zhí)行提供支持與保障。一是規(guī)范預(yù)算調(diào)整制度。結(jié)合實際情況，對已支出預(yù)算進行科學(xué)合理分析，對申請調(diào)整預(yù)算的項目進行系統(tǒng)化論證，經(jīng)分析論證后，對不符合實際需求的預(yù)算按要求、按流程進行妥善處理及調(diào)整，并適當(dāng)控制預(yù)算調(diào)整次數(shù)和調(diào)整幅度，盡可能減少預(yù)算執(zhí)行期間的阻礙，合理規(guī)劃預(yù)算執(zhí)行進度，提高預(yù)算執(zhí)行效率；二是完善結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金收回使用機制，從嚴(yán)管理財政結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金，年度預(yù)算執(zhí)行終了時，對未執(zhí)行完成的剩余資金收回財政統(tǒng)籌使用，建立健全財政存量資金與預(yù)算安排統(tǒng)籌結(jié)合機制，對各類結(jié)余、沉淀資金要應(yīng)收盡收、重新安排，并完善激勵約束機制，促進各地各部門進一步加大存量資金盤活力度，提高財政資金使用績效。

（四）完善預(yù)算績效管理體系，加強績效評價結(jié)果應(yīng)用

構(gòu)建“全方位、全過程、全覆蓋”的預(yù)算績效管理格局，強化責(zé)任約束，壓實主體責(zé)任，做到花錢要問效、無效必問責(zé)。一是將收支預(yù)算全面納入績效管理，根據(jù)實事求是、科學(xué)合理的原則，圍繞單位職責(zé)、發(fā)展規(guī)范，以預(yù)算資金管理為主線，統(tǒng)籌考慮資產(chǎn)和業(yè)務(wù)活動，制定和完善指標(biāo)考核體系，對項目開展進行事前績效評估，將績效目標(biāo)設(shè)置作為預(yù)算安排的前置條件，加強績效目標(biāo)審核，對績效目標(biāo)實現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進度實行“雙監(jiān)控”。在監(jiān)控過程中，及時糾正發(fā)現(xiàn)問題，確?？冃繕?biāo)如期保質(zhì)保量實現(xiàn)，同時對項目實施效果開展績效自評，必要時引入第三方機構(gòu)參與績效評價。二是強化績效結(jié)果應(yīng)用，將績效評價結(jié)果與完善政策、調(diào)整預(yù)算安排有機銜接，形成反饋、整改、提升的良性循環(huán)，實現(xiàn)評價結(jié)果與預(yù)算安排、完善管理、預(yù)決算信息公開的“三結(jié)合”。

事業(yè)單位要積極轉(zhuǎn)變思想，充分認(rèn)識預(yù)算管理的重要性，規(guī)范預(yù)算支出管理、嚴(yán)格預(yù)算編制管理、強化預(yù)算執(zhí)行管理、完善預(yù)算績效管理體系，構(gòu)建提質(zhì)增效、高效透明、公平公正的預(yù)算管理模式，促進各項事業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展。

（作者單位：江西省國土空間調(diào)查規(guī)劃研究院、自然資源部大湖流域國土空間生態(tài)保護修復(fù)工程技術(shù)創(chuàng)新中心）