政府購買中小型水利工程運(yùn)維服務(wù)的承接方選擇研究

劉永強(qiáng)，陳江茹，姚秀蘭，吳 浩

（1. 河海大學(xué)水利水電學(xué)院，江蘇 南京 210098； 2. 華東勘測設(shè)計(jì)研究院，浙江 杭州 310014；3. 寧波市水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，浙江 寧波 315000）

0 引 言

水利工程的運(yùn)行管理服務(wù)和維修養(yǎng)護(hù)服務(wù)是水利行業(yè)的基本公共服務(wù)，是為人民群眾生產(chǎn)生活提供基本水利保障的服務(wù)［1］。自水利工程管理體制改革以來，管養(yǎng)分離的政策愈發(fā)深入人心，中小型水利工程維修養(yǎng)護(hù)服務(wù)逐步推進(jìn)向社會力量購買，水利公共服務(wù)承接主體和提供方式逐漸多元化。作為水利公共服務(wù)的生產(chǎn)者，承接主體是連接購買主體和使用主體的中間環(huán)節(jié)，承接方的能力和服務(wù)效率決定了政府水利公共服務(wù)的質(zhì)量和效率［2］。因此選擇一個(gè)合適的承接方尤為重要。

目前在建筑工程建設(shè)領(lǐng)域以及其他公共服務(wù)領(lǐng)域的承接主體的選擇已有許多研究成果。Sangeeta Shah Bharadwaj［3］從業(yè)務(wù)流程管理、人力資源、信息技術(shù)、外包合同管理、關(guān)系管理等維度對外包承接方進(jìn)行評價(jià)。王卓普［4］建立了水利水電工程分包商選擇和評價(jià)三階段動態(tài)模型，根據(jù)不同階段評價(jià)目的，設(shè)計(jì)了相應(yīng)的選擇評價(jià)指標(biāo)體系，建立評價(jià)模型。章昀玥［5］從商業(yè)信譽(yù)、財(cái)務(wù)、合同管理、建設(shè)運(yùn)營能力、風(fēng)險(xiǎn)管理對PPP 模式下基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目合作伙伴進(jìn)行評價(jià)選擇。邢瀟［6］通過財(cái)務(wù)、技術(shù)、管理、信譽(yù)、經(jīng)驗(yàn)五個(gè)維度對政府養(yǎng)老ROT 項(xiàng)目合作伙伴構(gòu)建選擇體系。任遠(yuǎn)波［7］識別出政府選擇公共服務(wù)承接方的財(cái)務(wù)、信譽(yù)、技術(shù)、安全以及報(bào)價(jià)這五個(gè)關(guān)鍵因素。水利行業(yè)對于政府購買公共服務(wù)起步較晚，目前國內(nèi)大多數(shù)學(xué)者對水利公共服務(wù)相關(guān)問題以及現(xiàn)狀進(jìn)行研究分析［8］［9］，卻忽略了如何進(jìn)行承接方的選擇。本文引入供應(yīng)商選擇理論，借鑒其他領(lǐng)域做法，從中小型水利工程運(yùn)維服務(wù)特點(diǎn)出發(fā)，提出一種兩階段中小型水利工程運(yùn)維服務(wù)的優(yōu)質(zhì)承接方選擇方法，構(gòu)建評價(jià)指標(biāo)體系，并建立VIKOR 模型，最后給出一個(gè)工程實(shí)例，為水利公共服務(wù)承接方選擇提供參考。

1 政府購買水利公共服務(wù)理論

1.1 政府購買水利工程公共服務(wù)內(nèi)涵

2013年國家發(fā)布政府向社會力量購買服務(wù)指導(dǎo)意見，各省市積極推進(jìn)向社會力量購買水利公共服務(wù)，提出了凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要向社會購買，推動水利行業(yè)建立健全開放、競爭、公平、有序的市場體系。水利可購買公共服務(wù)具有豐富的內(nèi)涵，2018年，水利部發(fā)布水利購買服務(wù)的指導(dǎo)目錄，包括水利監(jiān)測設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)等基本公共服務(wù)，水利工程質(zhì)量檢測、技術(shù)評審鑒定評估等技術(shù)性服務(wù)，水利規(guī)劃編制、行業(yè)調(diào)查等管理與協(xié)調(diào)性服務(wù)。本文以部分省市為例對進(jìn)行購買的水利公共服務(wù)進(jìn)行梳理。

由表1 可見，引入社會力量購買的水利公共服務(wù)主要是中小型水利工程運(yùn)行管理和維修養(yǎng)護(hù)服務(wù)，公共服務(wù)購買方式主要有公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購和詢價(jià)等，其中應(yīng)用廣泛的是公開招標(biāo)。對于購買形式，大致可分為區(qū)域劃分、流域劃分、工程類別以及專業(yè)劃分，對于成片區(qū)的水利工程可以根據(jù)地域或者流域劃分服務(wù)內(nèi)容，對于自成一體的水利工程可以進(jìn)行工程整體打包，而對于有不同專業(yè)要求或市場需求可把日常性服務(wù)內(nèi)容和專業(yè)技術(shù)較高的技術(shù)性服務(wù)分別打捆選擇合適的承接方。推動政府購買水利公共服務(wù)， 對加快轉(zhuǎn)變政府職能， 提高水利公共服務(wù)供給效率和質(zhì)量， 滿足城鄉(xiāng)居民多元化的水利公共服務(wù)需求， 培育水利公共服務(wù)市場，促進(jìn)公共服務(wù)社會組織發(fā)展都具有十分重要的意義［10］。

表1 各省市購買水利公共服務(wù)內(nèi)容Tab.1 Water conservancy public services purchased by provinces and cities

1.2 水利工程運(yùn)維服務(wù)特點(diǎn)

水利工程運(yùn)維服務(wù)是指對各類具有防洪、排澇、抗旱、灌溉等社會公益性效益的水利工程，包括水庫、堤防、水閘、泵站、灌區(qū)工程等及其附屬配套設(shè)施的維修養(yǎng)護(hù)等工作，確保水利工程設(shè)施的完整性以及安全運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)水利工程鞏固質(zhì)量、延長壽命、提高收益等目標(biāo)。由于水利工程具有提、蓄、引、灌、堵、排、跨流域引水等涉水特殊性，在穩(wěn)定性、抗壓性、防水性、抗沖擊性、耐磨性、耐霜性、抗裂性等方面都有特殊的要求，因此水利設(shè)施的維護(hù)是一個(gè)非常復(fù)雜的系統(tǒng)安裝設(shè)施，一般規(guī)模不大，但它們涉及范圍很廣，不僅會涉及與水利相關(guān)的運(yùn)行維護(hù)，也會涉及建筑工程、電力設(shè)備、機(jī)械設(shè)備、蟻蟲防治等專業(yè)性的運(yùn)行維護(hù)內(nèi)容。

按照工程規(guī)模、防洪治澇保護(hù)規(guī)模、裝機(jī)容量等標(biāo)準(zhǔn)，水利工程可以劃分為大中小型，根據(jù)公共物品的排他性、競爭性等特點(diǎn)，水利工程運(yùn)維服務(wù)（本質(zhì)上是公共物品）按其功能可劃分為純公益性、準(zhǔn)公益性和經(jīng)營性，本文所論述的中小型水利工程即為純公益性中小型水利工程。在新公共管理思想下，各水行政主管部門應(yīng)將競爭機(jī)制引入水利領(lǐng)域，開放水利市場，允許和鼓勵(lì)社會力量積極參與中小型水利工程運(yùn)維管理，提升中小型水利工程運(yùn)行管理能力水平，確保水利工程安全和功能效益發(fā)揮［11］。

2 政府購買中小型水利工程維修養(yǎng)護(hù)服務(wù)承接方選擇方法

2.1 中小型水利工程運(yùn)維服務(wù)市場

相比于其他公共服務(wù)領(lǐng)域較早開展政府購買活動，水利行業(yè)響應(yīng)較晚，水利工程的運(yùn)行管理、維修養(yǎng)護(hù)市場發(fā)展時(shí)間相較不長，相對不夠成熟，市場缺少活力和生機(jī)，市場主體數(shù)量相對較少，質(zhì)量不高。各省市相繼出臺各種政策鼓勵(lì)市場多元性發(fā)展，將水利工程運(yùn)行管護(hù)事項(xiàng)委托具有獨(dú)立法人資格且具有相應(yīng)能力的企業(yè)單位或社會組織甚至物業(yè)服務(wù)企業(yè)承擔(dān)，豐富水利工程運(yùn)行管理市場。

2.1 兩階段中小型水利工程運(yùn)維服務(wù)承接方選擇方式內(nèi)涵

由于水利工程運(yùn)行維護(hù)服務(wù)市場良莠不齊，而水利工程正常運(yùn)行與否與公眾的生命財(cái)產(chǎn)安全息息相關(guān)。公共服務(wù)購買應(yīng)該采取公平競爭的方式進(jìn)行選擇，但在實(shí)行過程中往往周期過長或者程序不規(guī)范等多種問題［12］。為了避免由于承接方選擇不當(dāng)對水利工程運(yùn)行維護(hù)帶來的損失，本文嘗試建立兩階段中小型水利工程運(yùn)維服務(wù)承接方選擇機(jī)制如圖1，以保障購買決策工作的合理性和可靠性。

圖1 政府購買中小型水利工程運(yùn)維服務(wù)兩階段選擇機(jī)制Fig.1 Two stage selection mechanism for the government to purchase operation and maintenance services for small and medium-sized water conservancy projects

（1） 第一階段： 準(zhǔn)入資格。為保證進(jìn)入水利運(yùn)維服務(wù)市場的質(zhì)量，應(yīng)當(dāng)設(shè)立準(zhǔn)入資格，對承接方設(shè)定一些顯性要求作為市場準(zhǔn)入的條件，例如需要具備的專業(yè)技術(shù)人員以及職稱人員的人數(shù)。不僅符合公平競爭的市場機(jī)制，還能篩選到一批服務(wù)能力高的承接方，同時(shí)有利于政府了解到運(yùn)維服務(wù)市場的情況，進(jìn)行后續(xù)的多元化高質(zhì)量運(yùn)維服務(wù)市場培育，根據(jù)各省市政策設(shè)定的準(zhǔn)入資格體系如圖2。

圖2 中小型水利工程運(yùn)維服務(wù)第一階段資格篩選指標(biāo)Fig.2 Qualification screening indicators for the first stage of operation and maintenance service of small water conservancy projects

表2 各省市政策Tab.2 Policies of provinces and cities

作為公共服務(wù)的承接主體，登記在冊、資質(zhì)等級合適并且具備一定的人員和設(shè)備配置等合法合規(guī)性是基本條件，組織制度、財(cái)務(wù)制度等管理制度完備性要求承接方具備一定的組織運(yùn)作能力，信譽(yù)水平體現(xiàn)承接方的穩(wěn)定性，不良記錄主要篩除一些失德企業(yè)。

（2）第二階段：通過第一階段準(zhǔn)入資格篩選的承接方都是具有運(yùn)維服務(wù)能力的潛在合作方，水利工程作為惠及民生的公益性工程，運(yùn)行維護(hù)服務(wù)顯然不是“一錘子買賣”，在第二階段需要進(jìn)行更加客觀準(zhǔn)確的優(yōu)選評價(jià)，以期尋找到一個(gè)可以長期合作的優(yōu)秀承接方。

2.2 中小型水利工程運(yùn)維服務(wù)承接方評價(jià)選擇

在第二階段對篩選出的承接方進(jìn)行選擇評價(jià)。傳統(tǒng)的招投標(biāo)評標(biāo)方法主要包括合理低價(jià)中標(biāo)法和綜合評議法，低價(jià)中標(biāo)法過于依賴報(bào)價(jià)水平，綜合評價(jià)法大多數(shù)是專家直接打分法進(jìn)行綜合量化具有一定的主觀性。政府購買公共服務(wù)屬于市場交易行為，進(jìn)行承接方選擇本質(zhì)與企業(yè)采購在市場中尋找恰當(dāng)?shù)墓?yīng)商相似，因此本文借鑒供應(yīng)商選擇流程，在第二階段對中小型水利工程運(yùn)維服務(wù)承接方進(jìn)行選擇。

2.2.1 中小型水利工程運(yùn)維服務(wù)承接方選擇指標(biāo)體系

在供應(yīng)商選擇問題中，首先應(yīng)深入分析供應(yīng)商的評價(jià)指標(biāo)。中小型水利工程區(qū)別于傳統(tǒng)的建筑工程項(xiàng)目，上述指標(biāo)體系難以適用，所以本文構(gòu)建一套科學(xué)合理的中小型水利工程運(yùn)維服務(wù)承接方選擇體系。同時(shí)為保證承接方選擇指標(biāo)體系的協(xié)調(diào)性、必要性、覆蓋度，利用粗糙集方法［13］，通過專家李克特五級量化表打分法將重復(fù)冗雜的指標(biāo)剔除，對指標(biāo)體系進(jìn)行優(yōu)化。指標(biāo)體系如圖3。

圖3 中小型水利工程運(yùn)維服務(wù)承接方選擇指標(biāo)體系Fig.3 Index system for selection of small and medium-sized water conservancy project operation and maintenance service providers

（1）綜合能力。承接方的綜合能力是對承接方綜合管理水平的考察，是承接組織進(jìn)行公共服務(wù)運(yùn)作機(jī)制形成的重要支柱。治理結(jié)構(gòu)是承接方進(jìn)行基本業(yè)務(wù)的條件和必要前提，組織機(jī)構(gòu)是承接方創(chuàng)造績效和發(fā)展的基礎(chǔ)，人員管理、財(cái)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、組織管理是評價(jià)承接方組織管理能力的重要指標(biāo)，關(guān)系管理主要考察承接方對于維持各方聯(lián)系的能力。通過綜合能力可以考察承接方組織架構(gòu)是否合理，相關(guān)制度建設(shè)是否到位，內(nèi)部管理是否有效，是否可進(jìn)行中小水利工程運(yùn)維服務(wù)項(xiàng)目的可持續(xù)性發(fā)展。

（2）歷史經(jīng)驗(yàn)。對于承接中小型水利工程運(yùn)維服務(wù)的主體，類似服務(wù)項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)也是必要的考察維度，例如在資質(zhì)較高的承接方經(jīng)驗(yàn)不足的情況下，選擇資質(zhì)相較一般而經(jīng)驗(yàn)豐富的承接方是更優(yōu)的選擇。相關(guān)水利運(yùn)維服務(wù)項(xiàng)目次數(shù)、服務(wù)項(xiàng)目規(guī)?？勺鳛榭疾鞖v史經(jīng)驗(yàn)維度的重要指標(biāo)，同時(shí)項(xiàng)目履約率、服務(wù)完成效果及歷史投訴率等也用來考察承接方運(yùn)維服務(wù)效果。

（3）服務(wù)能力。服務(wù)能力對承接方進(jìn)行中小型水利工程運(yùn)維服務(wù)水平考察最為關(guān)鍵的一個(gè)維度。從中小型水利工程運(yùn)維管理等相關(guān)技術(shù)管理規(guī)程出發(fā)，結(jié)合對河道堤防、閘站運(yùn)維服務(wù)內(nèi)容的要求，可從水利服務(wù)能力、技術(shù)管理能力、設(shè)備配置情況、安全管理能力、項(xiàng)目人員配置情況、服務(wù)項(xiàng)目管理能力進(jìn)行考察。

2.2.2 承接方選擇評價(jià)模型

承接方的選擇一般多是復(fù)雜的多準(zhǔn)則決策問題，目前國內(nèi)外學(xué)者在對各類承接方的選擇過程中研究相對成熟的方法是網(wǎng)絡(luò)分析法（ANP）、層次分析法（AHP）、模糊集方法、灰色聚類法、人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)法、VIKOR、TOPSIS［1418］法。中小型水利工程運(yùn)維服務(wù)項(xiàng)目引入社會力量模式發(fā)展時(shí)間較短，市場尚未成熟，承接主體的樣本數(shù)據(jù)并不多，VIKOR 算法通過計(jì)算備選解與正負(fù)理想解之間的距離，采取折中原則以此判斷對象符合要求程度并進(jìn)行排序，適用于最大化效益決策問題，并且無需大量樣本數(shù)據(jù)來支撐。因此選擇算法VIKOR進(jìn)行決策。

2.2.3 評價(jià)步驟

利用粗糙集理論對各屬性進(jìn)行重要度計(jì)算，通過歸一化處理將各屬性重要度轉(zhuǎn)化為指標(biāo)權(quán)重，可以更客觀地對指標(biāo)權(quán)重進(jìn)行確定［19］。對于定量指標(biāo)可再進(jìn)一步通過熵權(quán)法計(jì)算客觀權(quán)重，得到綜合權(quán)重，定量指標(biāo)權(quán)重和定性指標(biāo)權(quán)重集結(jié)即可得到指標(biāo)的綜合權(quán)重，該方法在文獻(xiàn)［6］中有具體描述，遂不再贅述。

基于上述賦權(quán)法對承接方進(jìn)行排序選擇方法步驟如下：

（1）構(gòu)建初始矩陣。

（2）初始矩陣規(guī)范化得到D(dij)s×p。

對于正向型指標(biāo)I1：

對于負(fù)向型指標(biāo)I2：

（3）構(gòu)建加權(quán)矩陣。

（4）計(jì)算最優(yōu)理想解H*，最劣理想解H-。

（5）計(jì)算備選承接方的群體效益值Ri和個(gè)別遺憾值Si。

（6）備選承接方指標(biāo)綜合值Pi的計(jì)算。

其中α為效用參數(shù)，當(dāng)α＞0.5 ，則承接方的選擇偏向于群體效益的最大化，當(dāng)α= 0.5，則承接方的選擇依據(jù)折中原則，當(dāng)α＜0.5，承接方的選擇偏向于個(gè)別遺憾值的最小化，本文采取α= 0.5。

（7）備選承接方的優(yōu)劣排序。根據(jù)綜合值、群體效益值、遺憾值分別對備選承接方進(jìn)行優(yōu)劣排序，遵循值越小越優(yōu)的原則，為使結(jié)果更加清晰客觀可在符合兩個(gè)條件的情況下按照綜合值排序。

其中Pa為排序第一的備選承接方，Pb為排序第二的備選承接方。

即排序第一的備選承接方的群體效益值和遺憾值要小于排序第二的。

若存在多個(gè)競爭者，則按照排序順序比較備選承接方之間是否符合以上兩個(gè)條件。當(dāng)排序第一第二的備選承接方同時(shí)符合以上兩個(gè)條件時(shí)，則選擇排序第一的承接方作為服務(wù)項(xiàng)目的承接主體；若僅滿足第一個(gè)條件，則前兩名承接方都可以作為選擇的對象；若僅滿足第二個(gè)條件，則滿足第二個(gè)條件的備選承接方都可以作為選擇對象。

3 實(shí) 例

昆山某區(qū)江浦圩、廟涇圩河道、站閘和堤防管護(hù)服務(wù)項(xiàng)目，以區(qū)域性的河道堤防站閘的維修養(yǎng)護(hù)服務(wù)工作為要求，以區(qū)域性打包的方式組成規(guī)模性的運(yùn)維服務(wù)項(xiàng)目群，共有10家單位進(jìn)行投標(biāo)，分別編號為N1，N2，N3，…，N10。決策小組由5名專家組成，分別是來自政府相關(guān)部門從事相關(guān)工作的從業(yè)人員2名、高校參與相關(guān)項(xiàng)目的研究人員2 名、招投標(biāo)咨詢單位開展過相關(guān)項(xiàng)目的專業(yè)人員1 名，編號為專家Z1，Z2，Z3，Z4，Z5。在第一階段承接方準(zhǔn)入資格的審查中，根據(jù)各單位的投標(biāo)方案及相關(guān)資料，單位N6、N9不具備準(zhǔn)入資格，前者年檢材料缺失，而后者資產(chǎn)狀況較差，通過資料顯示債權(quán)與所有者收益比例超50%，風(fēng)險(xiǎn)較大，故該兩家單位未具備備選承接方的資格，進(jìn)行剔除，進(jìn)入第二階段的備選承接方為N1、N2、N3、N4、N5、N7、N8、N10。根據(jù)上述方法對此進(jìn)行備選承接方的選擇決策。

（1）規(guī)范決策矩陣。對進(jìn)入第二階段的備選承接方定性指標(biāo)采取專家打分法，定量指標(biāo)通過實(shí)地調(diào)查和資料分析得到原始數(shù)據(jù)，其中指標(biāo)項(xiàng)目投訴率對承接方選擇遵循越低越有益，進(jìn)行逆向化處理，其余指標(biāo)進(jìn)行正向化處理，得到?jīng)Q策矩陣。

（2）通過上述粗糙集方法和熵權(quán)法計(jì)算得到承接方指標(biāo)的各權(quán)重向量。

（3）構(gòu)建加權(quán)決策矩陣。

表3 備選承接方的加權(quán)決策矩陣Tab.3 Weighted decision matrix of alternative undertakers

（4）計(jì)算正負(fù)理想解。

（5）計(jì)算群體效益值和個(gè)別遺憾值結(jié)果如表4。

表4 備選承接方相關(guān)參數(shù)計(jì)算結(jié)果及排序Tab.4 Calculation results and ranking of relevant parameters of alternative contractors

4 結(jié) 語

本文結(jié)合國內(nèi)購買水利公共服務(wù)現(xiàn)狀，借鑒供應(yīng)商選擇流程，提出一個(gè)兩階段中小型水利工程運(yùn)維服務(wù)承接方選擇方法，構(gòu)建中小型水利工程運(yùn)維服務(wù)承接方準(zhǔn)入資格體系和評價(jià)優(yōu)選體系，選用科學(xué)的數(shù)學(xué)方法，以昆山市某區(qū)的站閘運(yùn)維服務(wù)項(xiàng)目群進(jìn)行承接方選擇模型驗(yàn)證，證明本方法科學(xué)有效。為推動政府購買水利公共服務(wù)，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，及其他公共領(lǐng)域承接方選擇具有借鑒意義。