新土地管理法背景下集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市分析

張慶濤

山東舜翔（聊城）律師事務(wù)所

前言

在鄉(xiāng)村振興理念的影響下，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市已經(jīng)成為一種社會發(fā)展的重要趨向，特別是在新《土地管理法》正式施行之后，各個(gè)省市對于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作已經(jīng)在逐步推行，相關(guān)政策及法律法規(guī)也呈現(xiàn)出一種不斷完善的趨勢[1]。為貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于完善農(nóng)村土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級市場的重大決策部署，落實(shí)新《土地管理法》和有關(guān)政策規(guī)定，規(guī)范集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市行為，保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地需求，本文就新《土地管理法》背景下集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市條件、程序以及農(nóng)村集體土地增值收益調(diào)節(jié)金等問題進(jìn)行分析。

一、《土地管理法》的發(fā)展歷程

（一）《土地管理法》的產(chǎn)生

1986 年6 月25 日，第六屆全國人大常委會第十六次會議通過并發(fā)布《中華人民共和國土地管理法》，1987 年1 月1 日起正式施行。這是我國頒布的第一部關(guān)于土地資源管理、全面調(diào)整土地關(guān)系的法律，它的頒布是我國土地管理工作的重大轉(zhuǎn)折和管理體制的根本性改革，標(biāo)志著我國土地管理工作開始納入依法管理的軌道。

（二）《土地管理法》的修訂

《土地管理法》的第一次修訂是在1988 年，完善了土地管理制度，提高了土地使用的效率。該次修訂的一大改變在于對土地有償使用問題的闡述，更加適應(yīng)了市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。就在10年后，《土地管理法》迎來了第二次修訂。20 世紀(jì)90 年代末期，我國耕地保護(hù)面臨的形勢十分嚴(yán)峻，開發(fā)區(qū)熱、房地產(chǎn)熱導(dǎo)致耕地面積銳減，人地矛盾日益尖銳，1998 年8 月29 日，第九屆全國人大常委會第四次會議修訂并通過的《土地管理法》于1999 年1 月1 日施行。在這個(gè)文件中，中央提出了一系列加強(qiáng)土地管理和耕地保護(hù)的措施，決定在凍結(jié)非農(nóng)建設(shè)占用耕地的同時(shí)，完成《土地管理法》的修訂工作。

2004 年，《土地管理法》進(jìn)行了第三次修訂，進(jìn)一步明確征地制度內(nèi)涵。8 月28 日，十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議對《土地管理法》作出修改，一是將《土地管理法》第二條第四款修改為“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”；二是將其他條款中的“征用”修改為“征收”。2012 年12月土地管理法進(jìn)行了第四次修訂，規(guī)定補(bǔ)償金不落實(shí)不得征地。2012 年12 月土地管理法修訂主要修改第47 條，征地補(bǔ)償擬刪除“30 倍上限”，明確公平補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t，補(bǔ)償金不落實(shí)不得征地，同時(shí)增加社會保障補(bǔ)償?shù)木唧w內(nèi)容。直至發(fā)展到2019年，迎來了《土地管理法》的第五次修訂，2019 年 8 月 26日，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十二次會議通過了修改《中華人民共和國土地管理法》 的決定，新《土地管理法》刪去了對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的限制條款（第 43 條）并修改第 63 條為“土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可以通 過出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用，并應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同，載明土地界址、面積、動工期限、使用期限、 土地用途、規(guī)劃條件和雙方其他權(quán)利義務(wù)?！奔w土地進(jìn)入市場是我國深化農(nóng)地改革的一項(xiàng)重大措施，而進(jìn)入市場后的利益分配問題則是進(jìn)入市場后的一個(gè)關(guān)鍵問題。

二、新土地管理法背景下集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的意義

理論意義：對有關(guān)的概念和基本理論進(jìn)行了系統(tǒng)的整理，并以土地收益合理分配為中心，對其進(jìn)行了深入的分析，這對厘清各個(gè)分配主體之間的聯(lián)系有著很大的幫助，同時(shí)也可以對這個(gè)制度中所存在的薄弱環(huán)節(jié)和缺陷進(jìn)行清晰的認(rèn)識。另外，將均衡各方之間的利益分配問題提升到了法律的層次，可以為完善的制度設(shè)計(jì)提供借鑒[2]。實(shí)踐價(jià)值：建立一套完善的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，既能保護(hù)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的集體與農(nóng)戶的合法權(quán)益，又能保證農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的有序與穩(wěn)定；另外，還可以提高收入的相對公平性，加速城市改革的步伐，從而推動城市和農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展。而這種理論意義與實(shí)踐價(jià)值的具體展現(xiàn)主要為以下兩點(diǎn)：

（一）全面推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展

目前，我國實(shí)行的是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)體制，城鎮(zhèn)建設(shè)用地主要以國有建設(shè)用地為主，而農(nóng)村建設(shè)用地則以集體所有、自收自支的集體經(jīng)濟(jì)組織所有土地為主，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)體制對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展起到了巨大的推動作用。在這一過程中，農(nóng)村土地資源配置呈現(xiàn)出明顯的“非市場化”特征，國有建設(shè)用地供應(yīng)市場成為我國城市建設(shè)和發(fā)展的主要推動力。近年來，隨著我國城鎮(zhèn)化水平不斷提高，以國有建設(shè)用地為主的城鄉(xiāng)建設(shè)用地供應(yīng)模式逐漸暴露出一系列問題，如：建設(shè)用地指標(biāo)供需矛盾突出、土地利用效率低下、土地粗放浪費(fèi)以及土地資源配置不合理等。新《土地管理法》中明確規(guī)定“國家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅”。這一規(guī)定不僅為推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市提供了法律依據(jù)和政策保障，也為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市提供了更為廣闊的發(fā)展空間[3]。因此，全面推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是新《土地管理法》賦予我國農(nóng)村土地制度改革的新任務(wù)和新要求。

（二）推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化發(fā)展

隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村人口和土地資源大量減少，對土地的需求急劇增加。城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村建設(shè)用地大量閑置浪費(fèi)，特別是一些偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，宅基地閑置、荒蕪、廢棄現(xiàn)象嚴(yán)重。因此，為了盤活集體土地資源，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)步伐，推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。新《土地管理法》在總結(jié)各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市進(jìn)行了明確規(guī)定，有利于盤活集體土地資源。由于目前我國農(nóng)村集體建設(shè)用地占全國土地總量的1/3,所以新法的規(guī)定為各地開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)提供了法律依據(jù)。新法為土地市場帶來了新的活力和空間，有利于加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。

三、當(dāng)前集體經(jīng)營用地入市所面臨的問題

（一）政府財(cái)政失衡，分配不公產(chǎn)生

基層政府在發(fā)展之中，本身對于土地的依賴是十分嚴(yán)重的，這種農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地一旦直接入市，就會對當(dāng)前階段所實(shí)行的“征地制度”造成一定程度上的沖擊與影響，用地單位由于這種政策的出臺，可以直接到存在農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地的地方進(jìn)行購買，這就會導(dǎo)致地方政府的地可能會出現(xiàn)流轉(zhuǎn)不暢的情況，而基層政府本身由于曾經(jīng)的土地抵押問題，可能會有大量債務(wù)的積累，而土地難以賣出則會導(dǎo)致資金鏈斷裂情況的發(fā)生，政府財(cái)政就極易出現(xiàn)不穩(wěn)定的情況。與此同時(shí)，需要明確的是，在入市后，土地的巨額增益如果都留在當(dāng)?shù)兀r(nóng)民之間就會出現(xiàn)財(cái)富嚴(yán)重不均衡的情況，較為偏遠(yuǎn)土地的所有者很難將自己的土地賣出，同時(shí)當(dāng)前階段征地的重點(diǎn)主要在城鄉(xiāng)接合地區(qū)，這就使得土地增益的分配會出現(xiàn)不均衡的情況。

（二）產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢頭不足

由于我國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市涉及的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為單一，主要集中在農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)方面，且大多數(shù)為勞動密集型產(chǎn)業(yè)，存在著產(chǎn)業(yè)發(fā)展動力不足的問題。從近年來各地開展的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作來看，大多處于起步階段。各試點(diǎn)地區(qū)在推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的過程中存在著很多問題。比如一些地方將集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市作為政府征收農(nóng)民土地的補(bǔ)償手段；有些試點(diǎn)地區(qū)對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的條件和程序規(guī)定得比較籠統(tǒng)；有些試點(diǎn)地區(qū)對土地入市收益的分配規(guī)定不明確；還有一些試點(diǎn)地區(qū)在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的過程中沒有考慮到產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題，導(dǎo)致多數(shù)宅基地沒有納入土地利用規(guī)劃，導(dǎo)致一些地方出現(xiàn)了“空心村”和“鬼城”。這些問題都表明，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市之后，產(chǎn)業(yè)發(fā)展動力不足的問題依然存在，需要繼續(xù)深入推進(jìn)改革。

四、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市困境的解決策略

（一）土地稅收體系的構(gòu)建，利益分配機(jī)制的完善

對于上述基層政府財(cái)政不平衡、財(cái)富分配不均問題的解決，筆者認(rèn)為可以以土地稅收體系的構(gòu)建，利益分配機(jī)制的完善來進(jìn)行解決，一方面，在土地的用途已經(jīng)產(chǎn)生根本性的改變之后，就可以進(jìn)行土地收入增值稅、調(diào)節(jié)稅等的征收，以保證分配不均衡問題的化解。需要明確的是，巨大的財(cái)富差異將會給國家的增長速度、全體公眾的集體利益等造成嚴(yán)重的限制與影響，而對于過度增值收益，進(jìn)行增值稅的增收，則能夠有效進(jìn)行社會分配的調(diào)節(jié)，社會公平也能夠更好地實(shí)現(xiàn)，政府財(cái)政的穩(wěn)定也能夠得到一定程度上的保障。

另一方面，第一，在進(jìn)入市場之后，政府不再參與收益的分配；（1）政府并非集體建設(shè)用地的使用主體；雖然是通過國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓平臺進(jìn)行的，但是政府也可以收取一定的服務(wù)費(fèi)，但是這種服務(wù)費(fèi)并沒有參與到收益分配中來。相關(guān)服務(wù)費(fèi)也應(yīng)該參照國有建設(shè)用地入市的相關(guān)服務(wù)費(fèi)設(shè)置明確的限額，但是相關(guān)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)該太高，否則可能會有與人民爭利的嫌疑。（2）影響“三農(nóng)”問題的主要因素之一就是資金。要解決好“三農(nóng)”問題，最根本的還是要靠資金。通過市場準(zhǔn)入交易，能夠有效地解決農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展所面臨的資金短缺問題。但是，由于政府參與利益分配，這些利益很可能要經(jīng)過重新分配，從而導(dǎo)致收益可能被用于城市建設(shè)與開發(fā)，這與該政策的制定目標(biāo)相悖。第二，村集體與村民之間可以達(dá)成利益分配的協(xié)議，沒有必要強(qiáng)加于此。但是，必須商定村集體能得到的最低值和最高值。比如，村集體收益最低不得少于百分之十，最高不得多于百分之五十。靈活的分配機(jī)制有利于提高資金使用效率。

（二）加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展動力源支撐

我國的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市不同于國有建設(shè)用地入市，并不是簡單地把國有建設(shè)用地使用權(quán)讓渡給企業(yè)用于發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟(jì)和商業(yè)經(jīng)濟(jì)，而是將農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)與所有權(quán)相分離。一方面，農(nóng)民集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓給企業(yè)后并不失去集體土地所有權(quán)。另一方面，允許企業(yè)將集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等。這意味著農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)不僅可以通過出讓方式使用于發(fā)展商業(yè)經(jīng)濟(jì)和工業(yè)經(jīng)濟(jì)，還可以通過出租方式使用于發(fā)展服務(wù)業(yè)經(jīng)濟(jì)。因此，在充分利用和盤活農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的同時(shí)，需要加強(qiáng)對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等方面的管理，建立完善的市場交易體系。在產(chǎn)業(yè)布局方面，除加強(qiáng)對集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的管理外，還需要充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，將農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)作為資本要素引入市場機(jī)制之中，并加強(qiáng)對土地入市收益的監(jiān)管與管理、稅收與收入分配等相關(guān)制度設(shè)計(jì)。

結(jié)語

綜上所述，在新《土地管理法》施行后，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市已經(jīng)成為了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中至關(guān)重要的組成部分，這也是一種社會發(fā)展的必然要求。想要保證其在鄉(xiāng)村振興之中，尤其關(guān)鍵效用的發(fā)揮，在實(shí)施過程中，就需要將問題、挑戰(zhàn)、阻礙，進(jìn)行重點(diǎn)的關(guān)注，并懂得采取針對性的解決對策，以保證資源政策的貫徹執(zhí)行，并達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，同時(shí)，也需要不斷地完善此項(xiàng)政策，在政策執(zhí)行過程中，掃除一切障礙，為政策的執(zhí)行創(chuàng)造有利條件，充分發(fā)揮這項(xiàng)政策來促進(jìn)鄉(xiāng)村振興發(fā)展。