預(yù)防觀下環(huán)境公益訴訟中風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的理解與適用

陳淇琳

南昌大學(xué)

一、 引言

無(wú)知或不確定性與社會(huì)認(rèn)知和科技水平息息相關(guān)，從不確定到確定的轉(zhuǎn)變通常有延時(shí)和滯后，如果完全依賴(lài)科學(xué)確定性來(lái)采取預(yù)防措施，環(huán)境和健康可能已經(jīng)受到損害[1]。目前環(huán)境公益訴訟仍囿于預(yù)防原則之確定性，“造成損害結(jié)果”依然作為訴訟的必要條件，對(duì)環(huán)境開(kāi)發(fā)利用可能造成風(fēng)險(xiǎn)的態(tài)度參差不齊。

然而《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第一條規(guī)定，已經(jīng)損害社會(huì)公共利益或者具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的行為也可以提起訴訟，表明司法實(shí)踐已經(jīng)關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防。由于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)具有公共性、跨時(shí)間空間和難修復(fù)性的特質(zhì)，環(huán)境公益訴訟必須具備預(yù)防性司法救濟(jì)功能。本文旨在探討環(huán)境公益訴訟中預(yù)防原則的適用現(xiàn)狀，并提出有效的預(yù)防性訴訟的適用方法，避免依賴(lài)傳統(tǒng)的事后救濟(jì)和生態(tài)修復(fù)模式。

二、預(yù)防性環(huán)境公益訴訟案例梳理

（一）建設(shè)項(xiàng)目存在侵害瀕危野生生物風(fēng)險(xiǎn)案

1.云南綠孔雀案①

（1）基本案情

戛灑江一級(jí)水電站由中國(guó)水電顧問(wèn)集團(tuán)新平建設(shè)，環(huán)境調(diào)查顯示該水電站將淹沒(méi)下游河谷地區(qū)，該地區(qū)是瀕危物種綠孔雀生長(zhǎng)棲息地，構(gòu)成一個(gè)完整的生態(tài)系統(tǒng)。水電站已獲得用地、環(huán)評(píng)和建設(shè)的審批。生態(tài)環(huán)境部要求新平公司進(jìn)行環(huán)境影響后評(píng)價(jià)，新平公司主動(dòng)停止施工。后北京市朝陽(yáng)區(qū)自然之友研究所向昆明市中級(jí)法院起訴，要求判令建設(shè)公司消除侵害危險(xiǎn)并立即停止水電站建設(shè)。法院判決新平公司立即停止建設(shè)項(xiàng)目。

（2）爭(zhēng)議焦點(diǎn)

對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目可能造成但還未發(fā)生的生態(tài)損害是否應(yīng)當(dāng)予以禁止。

（3）裁判要旨

對(duì)已經(jīng)損害社會(huì)公共利益或者具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為應(yīng)提起訴訟。

2.四川甘孜五小葉槭案②

（1）基本案情

雅礱江上的牙根梯級(jí)水電站由中國(guó)水電顧問(wèn)集團(tuán)成都勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院規(guī)劃設(shè)計(jì)研發(fā)。中國(guó)生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)表示，水電站的建設(shè)將直接威脅到周邊五小葉槭這一瀕危的珍貴物種。綠發(fā)會(huì)提起預(yù)防性環(huán)境公益訴訟，認(rèn)為這對(duì)社會(huì)公共利益構(gòu)成了直接威脅。法院支持起訴請(qǐng)求，暫停了水電站及其輔助設(shè)施的建設(shè)。

（2）爭(zhēng)議焦點(diǎn)

涉案水電項(xiàng)目是否應(yīng)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任。

（3）裁判要旨

法院處理環(huán)境民事公益訴訟案件時(shí)，應(yīng)貫徹綠色發(fā)展理念和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，若證據(jù)表明建成項(xiàng)目會(huì)損害瀕危野生植物生存環(huán)境并存在潛在風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)判決被告采取預(yù)防措施，納入生態(tài)影響評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）超標(biāo)排污后積極改造環(huán)保設(shè)施案③

1.基本案情

被告秦皇島方圓包裝玻璃有限公司（簡(jiǎn)稱(chēng)方圓公司），排放設(shè)備未達(dá)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，而后進(jìn)行脫硝脫硫除塵改造。但在改造過(guò)程中被執(zhí)法機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)違法排污行為，2016 年中國(guó)綠發(fā)會(huì)提起環(huán)境公益訴訟，法院下令停產(chǎn)，并勘查改造設(shè)備。后公司加快改造進(jìn)度，2016 年6 月獲得環(huán)保驗(yàn)收與許可證后恢復(fù)生產(chǎn)。法院判決秦皇島方圓有限公司賠償因超標(biāo)排放大氣污染物造成的損失。

2.爭(zhēng)議焦點(diǎn)

方圓公司超標(biāo)排污后的救濟(jì)是否可以減輕責(zé)任。

3.裁判要旨

環(huán)境公益訴訟在強(qiáng)調(diào)環(huán)境損害救濟(jì)的同時(shí)，亦應(yīng)兼顧預(yù)防原則。如果污染者在環(huán)境民事公益訴訟過(guò)程中積極改進(jìn)環(huán)保設(shè)施并有效減少環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，法院可適當(dāng)減輕其賠償責(zé)任。

三、對(duì)預(yù)防性公益訴訟案件裁判的評(píng)述

（一）適用情形

1.建設(shè)項(xiàng)目在事中或事前

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的先決條件是在損害結(jié)果尚未出現(xiàn)，即在科學(xué)條件尚不明確的情況下，對(duì)可能引發(fā)環(huán)境危害的開(kāi)發(fā)利用行為進(jìn)行預(yù)測(cè)分析。若建設(shè)項(xiàng)目可能對(duì)生態(tài)系統(tǒng)或生物多樣性造成不可逆轉(zhuǎn)的損害，我們必須在結(jié)果發(fā)生前采取措施，停止建設(shè)或改變建設(shè)方案。預(yù)防性公益訴訟基于項(xiàng)目可能造成危險(xiǎn)的事實(shí)并適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則判決，當(dāng)損害已出現(xiàn)則已無(wú)先防之功，預(yù)防性訴訟就失去了意義。盡管環(huán)境影響評(píng)價(jià)多從損害預(yù)防角度出發(fā)，但對(duì)未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)仍存在不確定性，因此，需要預(yù)防性公益訴訟作為補(bǔ)充。在云南綠孔雀案中，水電項(xiàng)目可能淹沒(méi)一片擁有豐富動(dòng)植物種類(lèi)及遺傳資源價(jià)值的河谷。法院對(duì)該風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防性訴訟，突破了“無(wú)損害無(wú)救濟(jì)”的觀念，展現(xiàn)了未來(lái)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的前瞻性。

2.環(huán)境保護(hù)與資源利用相沖突

大型建設(shè)項(xiàng)目如水資源開(kāi)發(fā)利用是國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的一部分，符合我國(guó)國(guó)情且受到監(jiān)管。然而，水能資源豐富的地區(qū)通常也是自然環(huán)境良好、生態(tài)功能重要、生物多樣性豐富和地質(zhì)條件脆弱的地區(qū)。在這些地區(qū)建設(shè)項(xiàng)目，即使不會(huì)產(chǎn)生污染，仍會(huì)破壞生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定，對(duì)稀有、瀕危野生生物生存造成威脅，特別是對(duì)那些生存環(huán)境單一的動(dòng)植物。環(huán)境資源利用和生物多樣性保護(hù)對(duì)于發(fā)展都是必要的，但兩者之間的沖突可能引發(fā)公益訴訟，需要慎重權(quán)衡。在五小葉槭案中，水電站的建設(shè)將會(huì)威脅到五小葉槭的生存，但環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展并非對(duì)立，而是相輔相成的，環(huán)境保護(hù)與資源利用沖突是不可避免的，法院應(yīng)將生態(tài)優(yōu)先的原則貫穿到水電規(guī)劃開(kāi)發(fā)的全過(guò)程，二者可以相互促進(jìn)，達(dá)到經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）適用效果

1.下達(dá)禁止令，停止侵害

在環(huán)境民事公益訴訟中，停止侵害通常是首要做法。在預(yù)防觀的指導(dǎo)下，法院的做法更加靈活。例如，如果企業(yè)存在超標(biāo)排污行為，法院會(huì)要求停產(chǎn)，并要求其升級(jí)改造排污設(shè)備或搬遷；132 號(hào)指導(dǎo)案例中，法院不僅要求企業(yè)停產(chǎn)，還協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)卣跋嚓P(guān)部門(mén)協(xié)助企業(yè)另行選址建廠，以徹底、完整地實(shí)現(xiàn)停止侵害。對(duì)于威脅野生生物的建設(shè)項(xiàng)目，則會(huì)要求停止建設(shè)，進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)估，并采取改進(jìn)措施降低風(fēng)險(xiǎn)。因此，預(yù)防觀下的停止侵害不僅可以全面預(yù)防，還能保護(hù)企業(yè)的發(fā)展。

2.要求排污者或項(xiàng)目建設(shè)者實(shí)施個(gè)案的預(yù)防措施，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防

環(huán)境損害時(shí)間跨度大、空間范圍廣，從損害結(jié)果來(lái)看，建設(shè)項(xiàng)目繼續(xù)建設(shè)或排污設(shè)施不進(jìn)行升級(jí)改造，所產(chǎn)生的損害將是可以直觀估測(cè)且不可逆轉(zhuǎn)的。民法典侵權(quán)發(fā)展的重要特征亦是預(yù)防功能，與其等到損害結(jié)果發(fā)生甚至加劇，不如在損害結(jié)果發(fā)生之前就采取一定的責(zé)任形式，以保障環(huán)境權(quán)益，防患未然。

上述指導(dǎo)案例中，法院堅(jiān)持預(yù)防性原則，成功實(shí)現(xiàn)適用。對(duì)于生物多樣性侵害，要求將建設(shè)項(xiàng)目對(duì)瀕危野生生物的影響納入環(huán)評(píng)前不能繼續(xù)建設(shè)，而企業(yè)在環(huán)境侵權(quán)糾紛中需升級(jí)排污設(shè)施和重新選址，并接受環(huán)保部門(mén)驗(yàn)收。由此可見(jiàn)，預(yù)防性公益訴訟可避免環(huán)境污染擴(kuò)大，判決具有輻射效應(yīng)促使建設(shè)者加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防。

（三）價(jià)值取向

1.從損害預(yù)防到風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)

工業(yè)快速發(fā)展導(dǎo)致生物多樣性喪失和生態(tài)系統(tǒng)退化，傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)防衛(wèi)和行政規(guī)制已無(wú)效。預(yù)防性公益訴訟是“化險(xiǎn)為夷”的新規(guī)范措施，符合環(huán)境法的保護(hù)優(yōu)先原則并遵循風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。預(yù)防性公益訴訟是環(huán)境公益訴訟的最優(yōu)化實(shí)現(xiàn)，通過(guò)提供新的解釋框架和權(quán)利義務(wù)配置制度，將“反應(yīng)—救濟(jì)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤邦A(yù)測(cè)—預(yù)防”，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的合理化。風(fēng)險(xiǎn)防控不僅是預(yù)防性公益訴訟的核心目標(biāo)，也是掌控環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和促進(jìn)人與自然和諧共生的有效措施。

2.保護(hù)、發(fā)展、預(yù)防并重

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防要求環(huán)境保護(hù)與環(huán)境開(kāi)發(fā)利用者共同努力，以經(jīng)濟(jì)和發(fā)展并行為原則。現(xiàn)今的環(huán)境司法實(shí)踐已有所收獲。正確處理環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系有助于實(shí)現(xiàn)二者的協(xié)調(diào)發(fā)展和生態(tài)優(yōu)先原則的貫徹。環(huán)境公益訴訟的實(shí)施應(yīng)當(dāng)兼顧預(yù)防原則，不能僅僅注重懲罰性賠償，更應(yīng)督促污染源頭采取措施，如升級(jí)改造排污設(shè)施，以降低損害風(fēng)險(xiǎn)。這樣，可以增強(qiáng)環(huán)境公益訴訟的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防功能并達(dá)到減少污染和保護(hù)環(huán)境的目的。同時(shí)，也促進(jìn)了可持續(xù)發(fā)展的實(shí)踐，是具備保護(hù)和預(yù)防功能的措施。

四、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防適用的發(fā)展建議

（一）結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對(duì)預(yù)防原則進(jìn)行實(shí)質(zhì)解釋

有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的適用路徑，可以分為兩種態(tài)度。第一種是積極預(yù)防態(tài)度，主張全面推進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，并認(rèn)為2019 年《土壤污染防治法》確立了預(yù)防為主和風(fēng)險(xiǎn)管控等基本原則，預(yù)示著環(huán)境立法正向轉(zhuǎn)型，從預(yù)防逐漸向風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防轉(zhuǎn)變[2]。第二種是限制適用態(tài)度，主張有限制地推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，應(yīng)先適用于生物多樣性保護(hù)等特殊領(lǐng)域，再上升為該領(lǐng)域的基本原則。其實(shí)質(zhì)是在風(fēng)險(xiǎn)大于收益時(shí)嚴(yán)格適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，在收益大于風(fēng)險(xiǎn)時(shí)寬松適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則[3]。

縱觀司法實(shí)踐，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則已逐漸成為反對(duì)環(huán)境公益訴訟中風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的具體司法適用，并在實(shí)踐中貫徹和執(zhí)行的法律效力，突破了“環(huán)境吸收能力”理論，轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)保理念與證明責(zé)任。預(yù)防觀是整體觀在時(shí)間面前的前沿表現(xiàn)，但需要綜合考慮危險(xiǎn)或者風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率、預(yù)防措施的有效性等，不是無(wú)限預(yù)防，而是有限預(yù)防。在司法適用上，需要限制適用，從生物多樣性保護(hù)領(lǐng)域的規(guī)則上升到該領(lǐng)域的原則，從企業(yè)排污者的客觀預(yù)防措施上升到其主觀預(yù)防觀的形成。若對(duì)任何行為或者事物都無(wú)限采取預(yù)防措施，會(huì)背離預(yù)防觀保護(hù)人身與生態(tài)環(huán)境的初衷，過(guò)度侵蝕私權(quán)，且不當(dāng)限制會(huì)影響經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展。

（二）重大風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)定

重大風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)以一般人理性認(rèn)識(shí)和專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)相結(jié)合進(jìn)行判斷?；谒痉▽?shí)踐，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念若要具體適用，核心要明確風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)定規(guī)則。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)主要是針對(duì)那些污染環(huán)境或者破壞生態(tài)的行為，進(jìn)而對(duì)環(huán)境公共利益或者人類(lèi)環(huán)境權(quán)的保護(hù)產(chǎn)生威脅，雖然暫時(shí)未形成實(shí)質(zhì)損害，但若不及時(shí)排除這一威脅極有可能會(huì)導(dǎo)致難以挽回的損害后果。因此，公益訴訟所要排除與預(yù)防的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，需具備客觀且現(xiàn)實(shí)緊迫的特征。當(dāng)然，由于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)并不以實(shí)際損害后果來(lái)呈現(xiàn)出需要及時(shí)得到排除的緊迫性，實(shí)踐中判斷這種緊迫性往往顯得十分困難。

對(duì)此，當(dāng)下環(huán)境司法的裁判規(guī)則通常是，從被保護(hù)對(duì)象的獨(dú)有價(jià)值、損害結(jié)果發(fā)生的可能性、損害后果的嚴(yán)重性及不可逆性等方面綜合判斷是否具有“重大風(fēng)險(xiǎn)”。而以上理論標(biāo)準(zhǔn)在具體認(rèn)定時(shí)，除了根據(jù)一般人樸素的理性思考外，還可以充分運(yùn)用好聽(tīng)證、調(diào)查核實(shí)等檢察職能以及充分聽(tīng)取專(zhuān)業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)、相關(guān)單位及專(zhuān)家的意見(jiàn)，以此綜合考量并作出判斷。

（三）加強(qiáng)行政執(zhí)法在環(huán)境公益訴訟中的協(xié)助地位

環(huán)境公益訴訟的發(fā)展, 一定程度上體現(xiàn)了行政權(quán)缺位或不足導(dǎo)致的司法權(quán)擴(kuò)張[4]?！睹袷鹿嬖V訟司法解釋》第12 條規(guī)定, 人民法院受理環(huán)境民事公益訴訟后, 應(yīng)當(dāng)在十日內(nèi)告知對(duì)被告行為負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)。此條規(guī)定目的是希望行政機(jī)關(guān)知曉后檢視自身是否存在監(jiān)管不到位的情形，從而反向督促行政履責(zé)，但這也在一定程度上削弱了行政監(jiān)管職能，導(dǎo)致消極推責(zé)。由于環(huán)境問(wèn)題被天然賦予了專(zhuān)業(yè)性和科學(xué)技術(shù)性，司法機(jī)關(guān)往往不具有運(yùn)用各種知識(shí)和科學(xué)對(duì)環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行充分審查的能力。因此，基于司法權(quán)和行政權(quán)間不同的性質(zhì)定位，在處理預(yù)防性環(huán)境公益訴訟與行政執(zhí)法權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)秉持“相互尊重專(zhuān)長(zhǎng)”的態(tài)度，保持司法謙抑性, 為行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)留有空間。

五、總結(jié)

預(yù)防觀要求長(zhǎng)期跟蹤科學(xué)不確定的危險(xiǎn)，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的理論和實(shí)踐，為法院審理預(yù)防性環(huán)境公益訴訟提供新路徑。環(huán)境保護(hù)者、權(quán)益享有者和開(kāi)發(fā)利用者也日漸重視公共利益風(fēng)險(xiǎn)。法院審理環(huán)境公益訴訟案需強(qiáng)化調(diào)查職權(quán)，查明建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境損害風(fēng)險(xiǎn)，以平衡項(xiàng)目后續(xù)發(fā)展和公共利益。法院應(yīng)謙抑地請(qǐng)求行政專(zhuān)業(yè)部門(mén)的協(xié)助審查，以發(fā)揮司法能動(dòng)性和行政強(qiáng)制性，使重大風(fēng)險(xiǎn)可以提前化解。

注釋

① 指導(dǎo)案例173 號(hào)：北京市自然之友環(huán)境研究所訴水電公司民事公益訴訟案，（2020）云民終824 號(hào)。

② 指導(dǎo)案例174 號(hào)：中國(guó)綠發(fā)會(huì)訴水電開(kāi)發(fā)公司生態(tài)環(huán)境公益訴訟案，（2015）甘民初字第45 號(hào)。

③ 指導(dǎo)案例132 號(hào)：中國(guó)綠發(fā)會(huì)訴方圓公司大氣污染民事公益訴訟案，（2018）冀民終758 號(hào)。