突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急物資管理標(biāo)準(zhǔn)體系

曾思穎

廣東省衛(wèi)生健康委員會(huì)事務(wù)中心

引言

工欲善其事，必先利其器。在發(fā)生緊急公共衛(wèi)生事件時(shí)，需要進(jìn)行緊急救助，而應(yīng)急物資是必不可少的。突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急物資的管理規(guī)范化體系，對(duì)提高突發(fā)事件處理水平，有著十分重大的實(shí)際作用。習(xí)近平總書(shū)記不止一次地指出，必須提高物資儲(chǔ)備水平，進(jìn)一步優(yōu)化生產(chǎn)儲(chǔ)備能力，建立健全應(yīng)急物資保障機(jī)制，形成應(yīng)急物資保障的大數(shù)據(jù)平臺(tái)。在“十四五”規(guī)劃中也曾明確指出，需要優(yōu)化我國(guó)的公共衛(wèi)生應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系，并對(duì)物資儲(chǔ)備品類(lèi)和結(jié)構(gòu)進(jìn)行有效調(diào)整，加速補(bǔ)齊在應(yīng)急物資儲(chǔ)備上存在的短板之處。

一、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急物資管理標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)必要性

進(jìn)入到21 世紀(jì)之后，傳染病類(lèi)突發(fā)公共衛(wèi)生事件在全球頻繁暴發(fā)，為各國(guó)的應(yīng)急管理體系和應(yīng)急管理能力提高都帶來(lái)了較大的挑戰(zhàn)及壓力。例如，2002 年廣州地區(qū)爆發(fā)的嚴(yán)重急性呼吸綜合征，短時(shí)間內(nèi)擴(kuò)散到了共計(jì)32 個(gè)國(guó)家，感染病例共計(jì)8096 例，死亡人數(shù)達(dá)到了919人；2019 年底爆發(fā)的COVID-19，是百年以來(lái)人類(lèi)社會(huì)遭遇的影響范圍最廣的一次大規(guī)模全球流行病，為各國(guó)人民的人身財(cái)產(chǎn)安全都帶來(lái)了極為嚴(yán)重的威脅和影響，也成為破壞社會(huì)秩序、影響人類(lèi)可持續(xù)發(fā)展的重要阻礙。2020 年，武漢在應(yīng)對(duì)COVID-19 突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，暴露出來(lái)了一系列的應(yīng)急管理能力不足的問(wèn)題，例如口罩、防護(hù)服、醫(yī)療器械設(shè)備等應(yīng)急物資匱乏，導(dǎo)致當(dāng)時(shí)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置工作難以順利推進(jìn)。

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，應(yīng)急物資是進(jìn)行緊急救助不可或缺的保障。根據(jù)清研智庫(kù)提供的資料顯示，在緊急情況下合理安排物資，已成為國(guó)民的關(guān)注焦點(diǎn)。各部門(mén)在緊急情況下的反應(yīng)能力情況，將會(huì)直接影響社會(huì)可否的穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展。因此應(yīng)急物資的儲(chǔ)備管理，可以從某種程度上助力我國(guó)應(yīng)急部門(mén)基于機(jī)制、體制兩個(gè)角度，補(bǔ)齊在應(yīng)急物資保障工作上的短板之處，優(yōu)化政府面對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處理能力。

近些年我國(guó)在應(yīng)急物資儲(chǔ)備管理體系上進(jìn)行了數(shù)次改革，儲(chǔ)備結(jié)構(gòu)愈發(fā)科學(xué)合理，但其中仍存在缺陷有待完善。舉例來(lái)說(shuō)儲(chǔ)備模式科學(xué)性不足，總量較少，種類(lèi)較為單一，儲(chǔ)備主體能力相對(duì)薄弱，儲(chǔ)備物資結(jié)構(gòu)不完善，致使出現(xiàn)了大量的物資的變質(zhì)問(wèn)題和浪費(fèi)問(wèn)題。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)層面：實(shí)體物資儲(chǔ)備量最高，產(chǎn)能儲(chǔ)備較少，多以政府單一儲(chǔ)備為主，多主體聯(lián)合儲(chǔ)備模式未得到落實(shí)，儲(chǔ)備總量未達(dá)到我國(guó)有關(guān)要求，在物資儲(chǔ)備種類(lèi)上品種較為單一，大多數(shù)是常規(guī)物資，缺少更加前沿、科技化含量更高的高端應(yīng)急物資。不管是應(yīng)對(duì) SARS 還是 2020 年的COVID-19，各地區(qū)在N95 醫(yī)用口罩等專(zhuān)業(yè)醫(yī)用物資的應(yīng)急儲(chǔ)備上，仍存在一定的不足之處；在儲(chǔ)備主體能力上，個(gè)別企業(yè)的生產(chǎn)能力較低，應(yīng)急物資生產(chǎn)積極性較差；在儲(chǔ)備意識(shí)上，未能綜合考量物資價(jià)值損耗對(duì)儲(chǔ)備質(zhì)量和儲(chǔ)備結(jié)果帶來(lái)的影響，很容易導(dǎo)致應(yīng)急物資浪費(fèi)變質(zhì)；在儲(chǔ)備策略上，未在綜合考量不同情境之下應(yīng)急物資儲(chǔ)備的具體需求。

因此構(gòu)建出科學(xué)合理的應(yīng)急物資儲(chǔ)備管理體系，有著非常重要的現(xiàn)實(shí)作用。需要有關(guān)政府部門(mén)在應(yīng)急準(zhǔn)備的前期階段，對(duì)各種物資的實(shí)際需求進(jìn)行精準(zhǔn)研判，并制定出針對(duì)性的儲(chǔ)備預(yù)案，改善儲(chǔ)備思想和儲(chǔ)備模式，加強(qiáng)對(duì)物資價(jià)值損耗特性的關(guān)注和重視，以確?？梢约皶r(shí)更新輪換物資，基于多個(gè)角度形成聯(lián)合儲(chǔ)備體系，以?xún)?yōu)化我國(guó)在出現(xiàn)公共衛(wèi)生事件之后的應(yīng)急處理能力。

二、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急物資管理標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)原則

突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急物資管理體系的建設(shè)，需要將綜合標(biāo)準(zhǔn)化理論作為導(dǎo)向，將滿(mǎn)足各方需求作為重點(diǎn)，優(yōu)化在出現(xiàn)公共衛(wèi)生事件之后應(yīng)急物資供應(yīng)的可持續(xù)性。具體來(lái)說(shuō)，其構(gòu)建原則表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是目標(biāo)明確。在建立健全突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急物資管理標(biāo)準(zhǔn)化體系時(shí)，目的在于優(yōu)化在出現(xiàn)公共衛(wèi)生事件時(shí)期，我國(guó)的應(yīng)急物資管理的規(guī)范性和規(guī)范性，并為其提供強(qiáng)有力的技術(shù)支持，全方位優(yōu)化應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件時(shí)的處理能力。因此標(biāo)準(zhǔn)化體系的建設(shè)，需要基于我國(guó)應(yīng)急物資的管理總目標(biāo)，將《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件總體應(yīng)急預(yù)案》和《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》作為參照依據(jù)，圍繞目前已經(jīng)制定而成的標(biāo)準(zhǔn)化體系來(lái)推進(jìn)體系的建設(shè)。

二是需要協(xié)調(diào)統(tǒng)一。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急物資管理標(biāo)準(zhǔn)化體系的建設(shè)，必須要遵循我國(guó)法律法規(guī)和目前國(guó)家及各地政府部門(mén)頒布的政策性文件，體系的建設(shè)需要與國(guó)標(biāo)、行標(biāo)、地標(biāo)銜接，同時(shí)保障體系可以?xún)?yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互相協(xié)調(diào)。

三是科學(xué)系統(tǒng)。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急物資管理標(biāo)準(zhǔn)化體系的建設(shè)，需要盡量保障覆蓋應(yīng)急物資供應(yīng)及管理的全過(guò)程，同時(shí)將重點(diǎn)放置在突發(fā)事件出現(xiàn)之后的應(yīng)急準(zhǔn)備、預(yù)警監(jiān)測(cè)、救援響應(yīng)以及恢復(fù)重建等多個(gè)階段，展現(xiàn)出該體系建設(shè)具有的物資儲(chǔ)備、預(yù)防預(yù)警、物資調(diào)運(yùn)等功能，確保體系建設(shè)的框架合理，內(nèi)容涉及全面，突出管理重點(diǎn)，層次結(jié)構(gòu)清晰，以保障體系建設(shè)和內(nèi)容布局的科學(xué)性，系統(tǒng)性及平衡性。

三、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急物資管理標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)

（一）建立健全應(yīng)急物資儲(chǔ)備目錄

在《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)管理法》中明確指出，需要對(duì)我國(guó)的應(yīng)急物資儲(chǔ)備目錄進(jìn)行動(dòng)態(tài)化的更新，始終堅(jiān)持按需儲(chǔ)備、精準(zhǔn)儲(chǔ)備這一基礎(chǔ)原則，優(yōu)化應(yīng)急物資儲(chǔ)備的目錄管理水平。并持續(xù)擴(kuò)大應(yīng)急物資儲(chǔ)備的管理主體，讓社會(huì)多主體共同參與到應(yīng)急醫(yī)療物資儲(chǔ)備活動(dòng)中去，對(duì)應(yīng)急物資儲(chǔ)備目錄和結(jié)構(gòu)進(jìn)行細(xì)化及調(diào)整。通過(guò)情景構(gòu)建技術(shù)理論，結(jié)合國(guó)內(nèi)外目前在應(yīng)急物資儲(chǔ)備上的有關(guān)案例，需對(duì)物資需求方案進(jìn)行全方位梳理，并明確不同情景之下的物資儲(chǔ)備策略，需要強(qiáng)化對(duì)前沿科學(xué)技術(shù)的合理使用，建立健全物資需求儲(chǔ)備分析機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)儲(chǔ)備物資、時(shí)間、總量、結(jié)構(gòu)、規(guī)模的合理調(diào)整，以保障物資儲(chǔ)備的綜合質(zhì)量。

除此之外，還需要結(jié)合各地區(qū)頒布的物資儲(chǔ)備文件要求，做到物資的儲(chǔ)存、規(guī)劃合理。并根據(jù)各地情境，列舉特定情境下物資的使用量和使用方法，保證常備物資、重點(diǎn)物資能夠建立更加健全的儲(chǔ)備計(jì)劃體系，強(qiáng)化對(duì)儲(chǔ)備清單的彈性管理，并將最近研發(fā)的物資納入到儲(chǔ)備清單。

（二）踐行適應(yīng)市場(chǎng)機(jī)制的多元、多級(jí)物資儲(chǔ)備模式

進(jìn)一步調(diào)動(dòng)各政府部門(mén)、社會(huì)企業(yè)及其他機(jī)構(gòu)的資源，廣泛開(kāi)展各種資源的儲(chǔ)備，以繼續(xù)推動(dòng)我國(guó)儲(chǔ)備方式的變革，深入貫徹落實(shí)不同主體在物資儲(chǔ)備上的主要任務(wù)，以確保多類(lèi)物資的儲(chǔ)備總量和儲(chǔ)備規(guī)模得到全方位的擴(kuò)大。構(gòu)建出將政府部門(mén)物資儲(chǔ)備作為主導(dǎo)、社會(huì)企業(yè)儲(chǔ)備作為輔助、其他社會(huì)力量共同參與到其中的多元化聯(lián)合儲(chǔ)備管理體系。并以此為基礎(chǔ)，將實(shí)物儲(chǔ)備、合同儲(chǔ)備和生產(chǎn)能力儲(chǔ)備模式進(jìn)行宣傳、推廣，從而達(dá)到與傳統(tǒng)儲(chǔ)備方式的有效融合，滿(mǎn)足在突發(fā)衛(wèi)生事件出現(xiàn)之后的應(yīng)急物資使用需求。

除此之外，需要在深入貫徹落實(shí)儲(chǔ)備主體任務(wù)的條件下，明確儲(chǔ)備任務(wù)和儲(chǔ)備規(guī)模，并對(duì)儲(chǔ)備主體的積極性和主觀能動(dòng)性進(jìn)行進(jìn)行調(diào)動(dòng)，展現(xiàn)出儲(chǔ)備機(jī)制的作用及價(jià)值?？蓸?gòu)建出中央部門(mén)、省、市、縣、鄉(xiāng)的5 級(jí)應(yīng)急儲(chǔ)備物資管理體系，實(shí)現(xiàn)儲(chǔ)備物資供應(yīng)鏈的全面延伸。

（三）創(chuàng)新儲(chǔ)備物資常態(tài)化輪換、更新和退出機(jī)制

適時(shí)進(jìn)行物資儲(chǔ)備的輪換和更新，是確保應(yīng)急物資可以發(fā)揮出最大價(jià)值的重要基礎(chǔ)。在這一過(guò)程中，需要確定物資儲(chǔ)備的期限，并形成動(dòng)態(tài)化的物資輪換機(jī)制，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急物資儲(chǔ)備循環(huán)體系的良性發(fā)展。并始終堅(jiān)持綠色發(fā)展、常儲(chǔ)常新這一基礎(chǔ)原則，對(duì)各類(lèi)物資的儲(chǔ)備需求、社會(huì)屬性、自然屬性進(jìn)行靈活劃分，形成不同的儲(chǔ)備輪換和更新機(jī)制。并事先做好物資的分級(jí)分類(lèi)管理，對(duì)各種物資的最佳輪換時(shí)間進(jìn)行確定。綜合考量物資儲(chǔ)備的成本、儲(chǔ)備價(jià)值損耗以及功效的發(fā)揮限度，明確物資儲(chǔ)備策略。運(yùn)用動(dòng)態(tài)化的管理模式，形成物資儲(chǔ)備的更新機(jī)制，構(gòu)建出結(jié)構(gòu)更為完整、更加完善的儲(chǔ)存流通系統(tǒng)。

此外，還需要完善物資庫(kù)存的逆向循環(huán)機(jī)制，避免物資庫(kù)存的過(guò)度消耗。建立對(duì)資源的預(yù)警反應(yīng)的即時(shí)預(yù)警反應(yīng)體系，保證物資能夠在可控消耗的范圍內(nèi)，得到再利用。結(jié)合以物質(zhì)循環(huán)為基礎(chǔ)的意識(shí)形態(tài)，需要培養(yǎng)社會(huì)大眾的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，對(duì)當(dāng)前的市場(chǎng)環(huán)境進(jìn)行及時(shí)觀察、分析，基于不同角度制定出物資輪換策略，以加強(qiáng)應(yīng)急物資在出現(xiàn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件之后的市場(chǎng)調(diào)節(jié)水平。

（四）提升應(yīng)急物資管理整體智治水平，深化應(yīng)急情景功能應(yīng)用

加強(qiáng)對(duì)大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、5G等前沿信息技術(shù)的合理運(yùn)用，構(gòu)建并完善突發(fā)事件的應(yīng)急管理體系、風(fēng)險(xiǎn)分析體系以及突發(fā)事件的場(chǎng)景仿真系統(tǒng)，繼續(xù)開(kāi)展應(yīng)急物資儲(chǔ)備的硬件研發(fā)。尤其是需要推廣風(fēng)險(xiǎn)數(shù)字地圖的使用，構(gòu)建出可以覆蓋我國(guó)多個(gè)城市的應(yīng)急物資風(fēng)險(xiǎn)感知網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，提高在發(fā)生公共衛(wèi)生事件時(shí)的應(yīng)急物資供給和應(yīng)急處置救援效能。并與社會(huì)第三方機(jī)構(gòu)合作或自主研發(fā)軍地聯(lián)合儲(chǔ)備管理體系，以確保軍民聯(lián)合儲(chǔ)備調(diào)度體系可以滿(mǎn)足在突發(fā)公共衛(wèi)生事件上的應(yīng)急物資供應(yīng)需求。同時(shí)建立健全物資信息標(biāo)準(zhǔn)，為其賦予代碼，以保障社會(huì)力量、企業(yè)和地方政府可以明確區(qū)域物資的具體供應(yīng)需求，保障物資儲(chǔ)備工作可以更加可視化、標(biāo)準(zhǔn)化及科學(xué)化。

除此之外，還需要建立健全信息化物資監(jiān)控管理平臺(tái)，強(qiáng)化對(duì)緊急物資產(chǎn)能、儲(chǔ)備生產(chǎn)調(diào)度的全方位、全天候監(jiān)督，并與緊急事件指揮平臺(tái)相結(jié)合，保證在發(fā)生問(wèn)題的情況下，可以提高物資的供應(yīng)水平。另外，還需建立健全應(yīng)急物資保障管理體系，強(qiáng)化對(duì)應(yīng)急物資社會(huì)維度的數(shù)據(jù)信息統(tǒng)計(jì)和采集，利用應(yīng)急場(chǎng)景模擬功能，提高實(shí)際的應(yīng)急管理水平，從而增加對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)，并與互聯(lián)網(wǎng)的高科技相融合，構(gòu)建具有虛擬場(chǎng)景的物資化存儲(chǔ)環(huán)境，進(jìn)行預(yù)實(shí)踐演習(xí)，對(duì)資源調(diào)配進(jìn)行預(yù)先模擬，為后續(xù)的應(yīng)急救援奠定有力基礎(chǔ)。

（五）按照“風(fēng)險(xiǎn)-情景-任務(wù)-能力”主線(xiàn)完善應(yīng)急物資預(yù)案

對(duì)于公共衛(wèi)生的突發(fā)事件來(lái)說(shuō)，其面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)較為復(fù)雜且多樣，傳統(tǒng)的應(yīng)急管理醫(yī)院無(wú)法應(yīng)對(duì)新時(shí)期有可能突發(fā)的事件作出應(yīng)急對(duì)策。因此需要在事件發(fā)生之前，構(gòu)建出更為全面系統(tǒng)化的應(yīng)急情景預(yù)案，以有效地應(yīng)對(duì)突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，改善在應(yīng)急事件出現(xiàn)之后的響應(yīng)進(jìn)程。并借助于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，明確出現(xiàn)事件之后的物資供應(yīng)關(guān)鍵任務(wù)以及能力提升策略，是目前在對(duì)應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行編制時(shí)的主要方向。需要綜合各地突發(fā)公共衛(wèi)生事件面臨的不同場(chǎng)景，對(duì)預(yù)案進(jìn)行規(guī)劃和編制，明確預(yù)案制定的使用范圍及使用條件。加強(qiáng)對(duì)高科技產(chǎn)品的運(yùn)用，并綜合我國(guó)及其他國(guó)家的現(xiàn)實(shí)案例，對(duì)預(yù)案進(jìn)行不斷調(diào)整和完善，對(duì)應(yīng)急預(yù)案儲(chǔ)備庫(kù)進(jìn)行實(shí)時(shí)更新，確?？梢郧榫霸佻F(xiàn)，有備無(wú)患。

結(jié)論

綜上所述，近些年全球生態(tài)環(huán)境日益惡化，國(guó)家之間的人口流動(dòng)速度也在全面加快，國(guó)內(nèi)外頻繁暴發(fā)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，對(duì)人們的身體健康以及人類(lèi)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)了極大的威脅及影響。因此，我國(guó)需要在總結(jié)過(guò)往經(jīng)驗(yàn)的條件下，具有前瞻性眼光，建立健全突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急物資管理標(biāo)準(zhǔn)化體系，明確建設(shè)原則，并圍繞物資儲(chǔ)備目錄、多元化儲(chǔ)備體系、物資儲(chǔ)備更新輪換、應(yīng)急情景功能運(yùn)用以及應(yīng)急物資預(yù)案五個(gè)層次來(lái)保障應(yīng)急物資儲(chǔ)備工作的有效性，盡量減少在出現(xiàn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件之后對(duì)人們帶來(lái)的負(fù)面影響。