國土空間規(guī)劃體系中的城市規(guī)劃與可持續(xù)發(fā)展探討

游潔敏

婺源縣自然資源局

一、國土空間規(guī)劃體系概述

國土空間規(guī)劃是指在對一定區(qū)域國土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀、問題等作出分析與評價的基礎(chǔ)上，為實現(xiàn)國土空間開發(fā)保護(hù)在數(shù)量、質(zhì)量和布局等方面的優(yōu)化目標(biāo)，對土地利用、城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等作出的近期安排和中遠(yuǎn)期目標(biāo)[1]。在具體的規(guī)劃過程中，要對其內(nèi)容進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，使其成為一套科學(xué)合理、全面系統(tǒng)的國土空間規(guī)劃體系。同時，要對其內(nèi)容進(jìn)行完善和優(yōu)化，使其在未來城市可持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮更大作用。國土空間規(guī)劃是國家戰(zhàn)略，城市發(fā)展規(guī)劃是城市發(fā)展的重要戰(zhàn)略，對于實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。城市規(guī)劃要以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，處理好城市空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、功能布局的優(yōu)化和空間效率的提高三個關(guān)系，促進(jìn)經(jīng)濟、社會、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。在編制國土空間規(guī)劃時要遵循綠色、低碳、循環(huán)等可持續(xù)理念，并將其融入空間結(jié)構(gòu)和功能布局中去。

在國土空間規(guī)劃體系中，城市規(guī)劃應(yīng)以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向，對空間結(jié)構(gòu)和布局進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。從城市規(guī)劃的角度來看，城市規(guī)劃應(yīng)重視生態(tài)文明建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等問題，促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展。從可持續(xù)發(fā)展的角度來看，城市規(guī)劃應(yīng)注重城市總體布局、國土空間開發(fā)強度、資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)、交通與基礎(chǔ)設(shè)施布局、公共服務(wù)設(shè)施配置等內(nèi)容。同時，應(yīng)強化國土空間用途管制與引導(dǎo)，統(tǒng)籌考慮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鎮(zhèn)建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等問題，優(yōu)化城鄉(xiāng)功能布局，推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。此外，還應(yīng)積極推動政府職能轉(zhuǎn)變和社會治理創(chuàng)新。在此基礎(chǔ)上提出了優(yōu)化策略：一是要建立國土空間規(guī)劃體系；二是要統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理；三是要建立“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃管理體系；四是要深化城市規(guī)劃改革；五是要創(chuàng)新國土空間規(guī)劃實施機制。

二、國土空間規(guī)劃體系中的城市規(guī)劃與可持續(xù)發(fā)展的必要性

改革開放以來，中國經(jīng)濟發(fā)展迅速，但也面臨著資源短缺、環(huán)境污染等問題。在過去，我國一直將城市規(guī)劃作為重點發(fā)展對象，近年來，國家更加重視可持續(xù)發(fā)展的重要性，在這一背景下，我國制定了一系列可持續(xù)發(fā)展政策，從城市規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地利用等方面加強管理，隨著城市發(fā)展速度的不斷加快，人口數(shù)量的增加，土地資源不斷減少，環(huán)境污染問題越來越嚴(yán)重[2]。

隨著全球經(jīng)濟的快速發(fā)展，城市的規(guī)模越來越大，城市規(guī)劃作為城市發(fā)展的重要組成部分，在我國也得到了迅速發(fā)展，但是由于人口增加過快，土地資源緊缺等問題導(dǎo)致城市的發(fā)展速度超過了土地資源的增長速度，導(dǎo)致我國城市發(fā)展面臨著嚴(yán)重的問題。我國國土空間規(guī)劃體系中的城市規(guī)劃是指對一定區(qū)域范圍內(nèi)各種資源、環(huán)境、人口和經(jīng)濟等要素進(jìn)行綜合部署與安排，并以實現(xiàn)其整體功能和長遠(yuǎn)目標(biāo)為宗旨而進(jìn)行的一種戰(zhàn)略研究和謀劃。國土空間規(guī)劃體系中的城市規(guī)劃是對區(qū)域內(nèi)資源環(huán)境、人口、經(jīng)濟、社會等因素進(jìn)行綜合布局和系統(tǒng)安排，并提出相應(yīng)對策措施?？沙掷m(xù)發(fā)展作為我國國土空間規(guī)劃體系中的重要組成部分，如何更好地滿足人們對城市生活質(zhì)量的需求，成為當(dāng)前面臨的重要問題。從發(fā)展角度看，需要合理規(guī)劃城市結(jié)構(gòu)、道路布局，如果沒有好的規(guī)劃，就不會有良好的生活環(huán)境，因此促進(jìn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展方面面臨著很多挑戰(zhàn)[3]。

三、國土空間規(guī)劃體系中城市規(guī)劃與可持續(xù)發(fā)展現(xiàn)狀

城市是人類社會生產(chǎn)、生活的重要空間載體，是城市規(guī)劃和建設(shè)的重要對象。目前，我國的國土空間規(guī)劃體系已基本形成，城市規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃體系中的重要組成部分，不僅承擔(dān)著具體建設(shè)任務(wù)，還與國家生態(tài)安全、糧食安全、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面密切相關(guān)。一方面，城市規(guī)劃作為實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合、促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段；另一方面，城市規(guī)劃作為落實國家戰(zhàn)略與政策的重要手段。如何在國土空間規(guī)劃體系下更好地促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展成為亟待解決的問題，城市規(guī)劃是為了解決城市問題而進(jìn)行的相關(guān)活動，因此城市規(guī)劃具有一定的滯后性。

在過去，中國的城市規(guī)劃與可持續(xù)發(fā)展并沒有有效地結(jié)合起來，因此在城市發(fā)展過程中遇到了許多問題，為了解決這些問題，我國實施了“一張藍(lán)圖”戰(zhàn)略。許多城市都出現(xiàn)了環(huán)境污染問題，如霧霾、水污染等，因此，需要對城市規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整和改進(jìn)。

目前，我國城市規(guī)劃還存在一些問題：一是缺乏對城市可持續(xù)發(fā)展的全面認(rèn)識；二是缺乏對資源環(huán)境承載能力的準(zhǔn)確評估；三是缺乏對城鄉(xiāng)發(fā)展格局的有效引導(dǎo)；四是缺乏對空間發(fā)展差異性的科學(xué)認(rèn)識。因此，在實施“一張藍(lán)圖”戰(zhàn)略過程中，需要從更深層次上考慮并解決上述問題，以促進(jìn)我國國土空間規(guī)劃體系的發(fā)展[4]。

四、國土空間規(guī)劃體系中城市規(guī)劃與可持續(xù)發(fā)展優(yōu)化策略

（一）合理設(shè)置城市規(guī)劃專項

新時期國土空間規(guī)劃體系中，城市規(guī)劃作為與城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展息息相關(guān)的重要內(nèi)容，是實施城市發(fā)展戰(zhàn)略和空間布局的重要依據(jù)，因此需要結(jié)合新時期城市規(guī)劃工作特點，進(jìn)一步提升城市規(guī)劃編制水平。1、加強生態(tài)保護(hù)修復(fù)與城鎮(zhèn)空間管控，構(gòu)建綠色發(fā)展格局，要堅持以人為本。2、充分發(fā)揮城市規(guī)劃的宏觀調(diào)控作用。在國土空間規(guī)劃體系中充分發(fā)揮城市規(guī)劃的宏觀調(diào)控作用，通過優(yōu)化城市發(fā)展格局，引導(dǎo)城市有序健康發(fā)展。堅持總體規(guī)劃的宏觀引領(lǐng)作用，合理確定城市人口規(guī)模和開發(fā)強度以及公共資源配置的規(guī)模和布局等內(nèi)容，明確生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等各類空間的開發(fā)保護(hù)底線。在城市總體規(guī)劃中要對城市生態(tài)和農(nóng)業(yè)空間進(jìn)行單獨規(guī)劃，在城市詳細(xì)規(guī)劃中，要落實生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田和歷史文化名城名鎮(zhèn)名村等管控要求。以“多規(guī)合一”為契機，合理設(shè)置城市各類專項規(guī)劃，并明確相應(yīng)的管控要求，同時，將相關(guān)用地分類、用地指標(biāo)、耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)等指標(biāo)納入到城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃中[5]。未來的國土空間規(guī)劃需要重點關(guān)注以下方面：一是構(gòu)建多尺度、多層次的空間規(guī)劃體系，重點關(guān)注國家和地方的空間規(guī)劃；二是加強對自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的考慮；三是提高公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)水平；四是將社會經(jīng)濟發(fā)展納入國土空間規(guī)劃中；五是加強對地方政府的激勵與約束。

（二）落實國家生態(tài)文明價值觀

綠水青山就是金山銀山，自然資源的發(fā)展需要統(tǒng)籌空間資源，統(tǒng)籌優(yōu)化空間格局，統(tǒng)籌國土資源利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。從實際操作層面來說，這是一個頂層設(shè)計，但對于國家來說，這只是一個框架體系，這也是一項基礎(chǔ)性工作。同時，我國要根據(jù)實際情況進(jìn)行調(diào)整和完善，尤其是在城市群建設(shè)、城市內(nèi)部的合理布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面要進(jìn)行詳細(xì)的研究和設(shè)計。城市規(guī)劃是在一定區(qū)域內(nèi)，依據(jù)自然條件和經(jīng)濟、社會發(fā)展要求，對空間進(jìn)行合理安排和利用的科學(xué)。其是一門綜合性很強的學(xué)科，其通過對城市中各空間要素及其相互關(guān)系進(jìn)行綜合分析與研究，合理地安排城市中各項功能設(shè)施的空間布局，以滿足人們生產(chǎn)、生活、工作等方面的需要，其包括區(qū)域規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、修建性詳細(xì)規(guī)劃等。

在我國國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建過程中，為解決土地資源緊缺與人口持續(xù)增長的矛盾，需要強化國土空間規(guī)劃與城市可持續(xù)發(fā)展的協(xié)同關(guān)系，在國土空間規(guī)劃體系中明確城市發(fā)展目標(biāo)，促進(jìn)土地資源的合理配置與高效利用。因此，在國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建過程中，要從統(tǒng)籌發(fā)展、安全、生態(tài)、生活等多個方面出發(fā)，提升城市規(guī)劃與可持續(xù)發(fā)展的協(xié)同性。在國家政策的指導(dǎo)下，落實生態(tài)文明價值觀，促進(jìn)我國生態(tài)文明建設(shè)，我國各城市要結(jié)合實際情況，在發(fā)展過程中制定科學(xué)合理、具有中國特色的城市規(guī)劃，并通過實施這些規(guī)劃來提高人們對環(huán)境保護(hù)與建設(shè)的意識和認(rèn)識。

（三）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，需要對農(nóng)村建設(shè)進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計，充分利用農(nóng)村自然資源條件發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，需要根據(jù)各地區(qū)的實際情況統(tǒng)籌安排各項建設(shè)活動，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上要綜合考慮當(dāng)?shù)貙嶋H情況和居民生活需要，因地制宜建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施。在農(nóng)村土地利用上要綜合考慮當(dāng)?shù)貙嶋H情況和居民生活需要，在農(nóng)村土地利用上進(jìn)行科學(xué)合理規(guī)劃設(shè)計，提高土地利用效率和效益[6]。我國城鎮(zhèn)化進(jìn)入新的發(fā)展階段，我國人口和經(jīng)濟活動的空間分布發(fā)生了變化，各地區(qū)資源環(huán)境承載能力、經(jīng)濟社會發(fā)展基礎(chǔ)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)需求等差異較大。在新的國土空間規(guī)劃體系中，必須進(jìn)一步完善城市規(guī)劃體系，統(tǒng)籌安排土地利用、城鎮(zhèn)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局等工作，促進(jìn)各地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，要以提高國土空間開發(fā)保護(hù)質(zhì)量和效益為中心。

我國國土資源開發(fā)強度不斷提高，資源短缺矛盾日益突出，生態(tài)系統(tǒng)退化問題日益嚴(yán)重，經(jīng)濟社會發(fā)展對土地資源的需求與日俱增。各省市編制了地方國土空間規(guī)劃，作為地方未來五年發(fā)展的主要依據(jù)，作為城市群、都市圈和城市群周邊城鎮(zhèn)的規(guī)劃指導(dǎo)依據(jù)，是國家各類專項規(guī)劃的空間布局依據(jù)。城市規(guī)劃是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段。長期以來，城市規(guī)劃中存在著重經(jīng)濟輕社會、重建設(shè)輕管理等問題。在城市建設(shè)中，片面追求眼前的利益，忽視長遠(yuǎn)的發(fā)展，致使城市發(fā)展與自然生態(tài)環(huán)境相沖突，與歷史文化傳統(tǒng)不協(xié)調(diào)。為了保證城市規(guī)劃的科學(xué)性和可操作性，通過完善相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)范各部門職能和健全管理體制等措施，來建立科學(xué)完善的城市規(guī)劃體系和嚴(yán)格規(guī)范的規(guī)劃管理制度。

（四）重新構(gòu)建城市規(guī)劃實施技術(shù)體系

城市規(guī)劃作為土地利用的重要空間管制工具，以資源環(huán)境承載力為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌考慮城市生態(tài)安全、功能定位、人口分布和產(chǎn)業(yè)布局等要素，促進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展。國土空間規(guī)劃體系是統(tǒng)籌配置生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，協(xié)調(diào)好經(jīng)濟社會發(fā)展與資源環(huán)境承載力之間關(guān)系，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要載體。新時代國土空間規(guī)劃體系要求實現(xiàn)“多規(guī)合一”，促進(jìn)城市規(guī)劃與國土空間規(guī)劃的有機融合。未來的城市規(guī)劃將更多關(guān)注于全生命周期管理，需要通過數(shù)據(jù)信息的整合和共享，實現(xiàn)對城市規(guī)劃全要素的動態(tài)監(jiān)測和管控。新時期城市規(guī)劃編制技術(shù)體系在自然資源部成立后，進(jìn)行了一系列的變革。從內(nèi)容上看，是對原城市規(guī)劃技術(shù)體系的繼承和發(fā)展；從體系上看，是對原城市規(guī)劃技術(shù)體系的重構(gòu)。

其中，核心內(nèi)容主要包括：一是國土空間規(guī)劃體系的主干和骨架，形成“多規(guī)合一”；二是實施技術(shù)體系將由現(xiàn)狀評估、空間管控、詳細(xì)規(guī)劃和專項規(guī)劃四個層次組成。在技術(shù)方法上，新時期城市規(guī)劃技術(shù)體系將充分利用大數(shù)據(jù)、云計算等新一代信息技術(shù)，重構(gòu)城市規(guī)劃管理技術(shù)與服務(wù)的支撐平臺。從“以項目為導(dǎo)向”到“以需求為導(dǎo)向”，從“多規(guī)合一”到“多規(guī)融合”，從“靜態(tài)管理”到“動態(tài)管理”，從“控制導(dǎo)向”到“激勵導(dǎo)向”。通過建立城市規(guī)劃動態(tài)管理體系和技術(shù)支撐平臺，提高規(guī)劃管理的科學(xué)性和公正性，推進(jìn)城市規(guī)劃實施的精細(xì)化、科學(xué)化和智能化。

結(jié)語

綜上所述，土地利用管理是土地管理中的一個重要環(huán)節(jié)，在我國國土空間規(guī)劃體系不斷完善的過程中，城市規(guī)劃工作作為國土空間規(guī)劃的重要組成部分，不僅要在規(guī)劃編制過程中融入城市規(guī)劃的理念和方法，還需要對規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行補充和完善，對后續(xù)國土空間規(guī)劃的實施提供必要的保障。在系統(tǒng)梳理國土空間規(guī)劃體系的基礎(chǔ)上，從城市發(fā)展和城市管理兩個方面分析了當(dāng)前城市規(guī)劃中存在的問題，提出了多規(guī)合一、優(yōu)化審批流程、建立監(jiān)督機制等措施，通過構(gòu)建完善的國土空間規(guī)劃體系，實現(xiàn)城市高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展，并為新時期國土空間規(guī)劃體系下的城市規(guī)劃工作提供參考。