關(guān)于全額撥款事業(yè)單位預(yù)算管理的分析與思考

林莉

財(cái)政全額撥款的事業(yè)單位作為一種公益性社會(huì)組織，以財(cái)政集中預(yù)算支付為主，具有?？顚Ｓ玫奶攸c(diǎn)。預(yù)算管理需要滿足高效配置財(cái)政政策的需求，持續(xù)改進(jìn)預(yù)算管理整體工作的質(zhì)與量。當(dāng)前多元化、激烈化經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，財(cái)政全額撥款的事業(yè)單位面臨著各項(xiàng)支出較大的壓力，究其原因，主要在于財(cái)政供給范圍不規(guī)范、支出內(nèi)外結(jié)構(gòu)不合理、投資主體單一等；在內(nèi)外環(huán)境影響下，更應(yīng)全面加強(qiáng)預(yù)算管控，打造一套健全的預(yù)算管理體系，使之更具科學(xué)性和有效性，確保良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

全額撥款事業(yè)單位預(yù)算管理的重要性和必要性

我國全額撥款事業(yè)單位，即為全額預(yù)算管理，其業(yè)務(wù)及管理活動(dòng)中的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，均由國家預(yù)算撥款，這種特殊的管理形式，往往適用于無固定收入或是收入不穩(wěn)定的事業(yè)單位，如學(xué)校、工商管理等。全額撥款事業(yè)單位運(yùn)行中，無論是人員費(fèi)用，還是公用費(fèi)用，都離不開國家財(cái)政提供。依靠財(cái)政撥款的項(xiàng)目，若是忽視預(yù)算管理，難免會(huì)導(dǎo)致國有資產(chǎn)的流失及浪費(fèi)嚴(yán)重，對(duì)此更應(yīng)結(jié)合自身情況，在嚴(yán)格遵循相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，推進(jìn)對(duì)構(gòu)建健全預(yù)算管理體系的研究，制定預(yù)算控制措施，使之更具剛性約束，有效規(guī)避資金資產(chǎn)的負(fù)面問題，助推事業(yè)單位的良好發(fā)展。

全額撥款事業(yè)單位預(yù)算管理特點(diǎn)

全額撥款事業(yè)單位的預(yù)算管理體系構(gòu)建，具有規(guī)劃職能、整合職能、控制職能和考評(píng)職能。

第一，規(guī)劃職能。財(cái)政部門全額撥款事業(yè)單位的撥款行為，主要是采取合理預(yù)測(cè)的方式將預(yù)算落到實(shí)處，整個(gè)預(yù)測(cè)過程，需要發(fā)揮規(guī)劃職能。第二，整合職能。整合職能包括三個(gè)方面：一是預(yù)算目標(biāo)整合，二是管理過程整合，三是員工行為整合。第三，控制職能。全額撥款事業(yè)單位預(yù)算管理中，嚴(yán)格履行控制職能，使其貫穿全過程。第四，考評(píng)職能。比如，對(duì)于具有優(yōu)良表現(xiàn)的員工，給予適當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)及精神獎(jiǎng)勵(lì)，表現(xiàn)不合格的人員，采取相應(yīng)的懲處措施，切實(shí)提升工作人員的業(yè)務(wù)技能及綜合素質(zhì)。

一、經(jīng)費(fèi)來源依靠財(cái)政補(bǔ)助

全額撥款事業(yè)單位日常運(yùn)行中，經(jīng)費(fèi)主要來源于財(cái)政補(bǔ)助，如人員費(fèi)用、項(xiàng)目費(fèi)用呈現(xiàn)出公款公用、?？顚Ｓ玫奶攸c(diǎn)；其間產(chǎn)生的行政性收費(fèi)、處罰金等，也需要全部上繳到財(cái)政部門，對(duì)此往往采取收入和支出的平行管理模式。也就是說，事業(yè)單位依賴于財(cái)政全額撥款方式，無法自主調(diào)節(jié)各項(xiàng)資金費(fèi)用，堅(jiān)決杜絕挪用或是擠占其他資金資產(chǎn)的情況，這在一定程度上也制約和阻礙著其運(yùn)行的實(shí)際效果。

二、財(cái)政部門的監(jiān)管力度大

全額撥款事業(yè)單位與差額撥款、自收自支類的事業(yè)單位有著很大的不同，尤其是前者，因財(cái)政部門的監(jiān)管力度比較大，影響到后續(xù)資金的實(shí)際運(yùn)用，或多或少均會(huì)受到財(cái)政監(jiān)管。特別是預(yù)算編制，全額撥款事業(yè)單位應(yīng)明確具體的編制，包括限額、預(yù)算等指標(biāo)，且預(yù)算管理全過程中，需要定期或隨時(shí)接受上級(jí)財(cái)政部門的管控。實(shí)際的預(yù)算執(zhí)行，各個(gè)項(xiàng)目的資金使用情況，需要層層審核，所以說每一筆資金的收支，無時(shí)無刻不受到監(jiān)管。

三、引發(fā)不同程度的“棘輪效應(yīng)”

“棘輪效應(yīng)”最早起源于蘇聯(lián)企業(yè)的管理，主要是指采取獎(jiǎng)勵(lì)措施，如物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)、精神獎(jiǎng)勵(lì)等，激勵(lì)工作人員超額完成各項(xiàng)工作計(jì)劃及目標(biāo)；若是率先完成各項(xiàng)工作預(yù)期目標(biāo)，次年的工作指標(biāo)及任務(wù)會(huì)呈現(xiàn)出棘輪式上升的特色。這種效應(yīng)下，帶來的影響也是雙面的，既不會(huì)降低工作量，也不減輕工作任務(wù)，即使各項(xiàng)工作進(jìn)度拖延，也無須接受處罰。在“棘輪效應(yīng)”下，工作人員為適應(yīng)工作，會(huì)故意放慢各項(xiàng)工作監(jiān)督，極易出現(xiàn)投入高、產(chǎn)出低的現(xiàn)象。我國全額撥款事業(yè)單位也不同程度地參照了“棘輪效應(yīng)”。自下而上發(fā)展依賴于國家財(cái)政撥款，涉及事業(yè)單位的各個(gè)領(lǐng)域，若是財(cái)政補(bǔ)助不及時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生這種不良反應(yīng)。再加上資金主要是財(cái)政撥款形式，需要遵循節(jié)約政策，對(duì)于結(jié)余留用的行為，接下來的財(cái)政撥款需要適度減少。然而，結(jié)余留用更是一種理想狀態(tài)，全額財(cái)政撥款的事業(yè)單位，有了財(cái)政部門的撥款保障，很少進(jìn)行成本利潤的核算，不懂節(jié)約費(fèi)用支出，而這種預(yù)算有多少花多少的行為，極易呈現(xiàn)突擊花錢的問題。

全額撥款事業(yè)單位預(yù)算管理的優(yōu)化策略

一、增強(qiáng)預(yù)算管理意識(shí)

我國全額撥款事業(yè)單位應(yīng)自上而下全面強(qiáng)化對(duì)預(yù)算管理重要性的認(rèn)知。切實(shí)推進(jìn)預(yù)算管理的全過程管理，特別是預(yù)算編制的實(shí)施與執(zhí)行，有著高度的系統(tǒng)性和綜合性，繼續(xù)采用陳舊落后的預(yù)算管理方式方法，導(dǎo)致預(yù)算實(shí)施和執(zhí)行力度差，會(huì)嚴(yán)重阻礙和制約事業(yè)單位的發(fā)展。全額撥款事業(yè)單位的管理層需增強(qiáng)意識(shí)、轉(zhuǎn)變觀念，在整體性的組織領(lǐng)導(dǎo)中，注重前期調(diào)研，切實(shí)加強(qiáng)組織，不斷深化學(xué)習(xí)，促進(jìn)本單位預(yù)算管理水平的提升。對(duì)于增強(qiáng)預(yù)算管理意識(shí)，需要做好多方面的工作，如推廣宣傳、定期會(huì)議等。

全額撥款事業(yè)單位增強(qiáng)預(yù)算管理意識(shí)，合理推進(jìn)預(yù)算編制工作，這是關(guān)鍵與核心。所以在預(yù)算編制前，需要從實(shí)際情況出發(fā)，做好相應(yīng)的取證及調(diào)研工作，使預(yù)算編制更為有效，保障其編制質(zhì)量，避免出現(xiàn)惡意修改及調(diào)整的現(xiàn)象。必要改動(dòng)時(shí)應(yīng)確保足夠的依據(jù)，提升預(yù)算管理的科學(xué)性。一旦出現(xiàn)虛假修改及預(yù)算問題，應(yīng)及時(shí)糾正及處理，必要時(shí)采取懲處舉措。整個(gè)預(yù)算編制中，應(yīng)堅(jiān)持公平公正的原則，全面詳細(xì)地列舉預(yù)算項(xiàng)目，做好如實(shí)記載，動(dòng)態(tài)監(jiān)管預(yù)算管理活動(dòng)。預(yù)算編制為各部門員工提供工作依據(jù)，在提升資金資產(chǎn)有效利用率的同時(shí)，也具有一定的剛性約束力。

二、注重加大人才培養(yǎng)力度

全額撥款事業(yè)單位預(yù)算管理，離不開人才的重要作用，對(duì)此應(yīng)注重對(duì)人才專業(yè)能力素質(zhì)的培養(yǎng)。圍繞全體工作人員，應(yīng)組織安排業(yè)務(wù)培訓(xùn)活動(dòng)，有機(jī)結(jié)合理論培訓(xùn)和實(shí)踐培訓(xùn)，著重提升人員的預(yù)算執(zhí)行能力，有助于提升財(cái)務(wù)預(yù)算及決算效果。相關(guān)事業(yè)單位還應(yīng)推進(jìn)對(duì)工作人員責(zé)任感及道德觀念的培養(yǎng)，積極引導(dǎo)員工學(xué)習(xí)法律法規(guī)，增強(qiáng)法律意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，從根本上杜絕各種不正當(dāng)行為。針對(duì)財(cái)務(wù)預(yù)算管理，需要嚴(yán)格遵循相關(guān)法律制度，否則需要承擔(dān)相應(yīng)的后果。因此，注重加大人才培養(yǎng)力度，是財(cái)政全額撥款事業(yè)單位預(yù)算管理中必不可少的管理策略。應(yīng)全面優(yōu)化預(yù)算管理基礎(chǔ)環(huán)境，除了轉(zhuǎn)變觀念、增強(qiáng)意識(shí)、完善預(yù)算管理制度外，人才隊(duì)伍建設(shè)則是重中之重。

三、推進(jìn)預(yù)算編制和監(jiān)督管理機(jī)制

全額撥款事業(yè)單位，應(yīng)全面推進(jìn)整體性的預(yù)算編制，以自身運(yùn)行情況為立足點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)，合理優(yōu)化資源配置，切實(shí)推進(jìn)零基預(yù)算的編制活動(dòng)，使預(yù)算編制更具科學(xué)性和合理性。對(duì)于上級(jí)財(cái)政部門撥付的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，事業(yè)單位不能盲目和隨意使用，而應(yīng)保持宏觀戰(zhàn)略的預(yù)算編制觀念，尤其是預(yù)算編制開展之前，充分分析內(nèi)外環(huán)境及各種因素的干擾，有效規(guī)避臨時(shí)追加預(yù)算的不良情況。對(duì)于預(yù)算申請(qǐng)反復(fù)或次數(shù)過多，更應(yīng)把控預(yù)算編制，防止專項(xiàng)費(fèi)用結(jié)余后遺留的預(yù)算資金流失及浪費(fèi)。

全額撥款事業(yè)單位預(yù)算管理中，對(duì)于整體性預(yù)算編制、實(shí)行與決策的把握，應(yīng)保障各項(xiàng)業(yè)務(wù)及管理活動(dòng)的質(zhì)量。結(jié)合實(shí)際的業(yè)務(wù)與管理，創(chuàng)建與之相應(yīng)的預(yù)算評(píng)測(cè)機(jī)制，還要積極學(xué)習(xí)國內(nèi)外先進(jìn)的預(yù)算管理理念及技術(shù)，打造高質(zhì)高效的系統(tǒng)平臺(tái)。預(yù)算項(xiàng)目與財(cái)政預(yù)算評(píng)估有著極為密切的聯(lián)系，兩者相互交融，經(jīng)過對(duì)財(cái)政預(yù)算的考評(píng)與分析，更能提升預(yù)算管理實(shí)施與執(zhí)行的可操作性與時(shí)效性，有助于實(shí)現(xiàn)全面的預(yù)算管理。

實(shí)際的預(yù)算管理中，應(yīng)借助于預(yù)算評(píng)估系統(tǒng)，多視角追蹤和管控，使預(yù)算管理體現(xiàn)出高度的社會(huì)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值。全額撥款事業(yè)單位應(yīng)注重全過程的預(yù)算管理工作監(jiān)控，以其質(zhì)量與效率為重要指標(biāo)，圍繞管理層及工作人員，制定一套科學(xué)完善的監(jiān)督管理制度，規(guī)范管理各種工作行為，切實(shí)審查各項(xiàng)資金的收支情況，嚴(yán)格按照規(guī)章及標(biāo)準(zhǔn)管控和撥付資金，動(dòng)態(tài)監(jiān)控資金的運(yùn)行情況。與此同時(shí)，不僅要全方位管控預(yù)算管理的專項(xiàng)資金費(fèi)用，還要強(qiáng)化管理人員職責(zé)，通過相應(yīng)的監(jiān)督部門及小組，科學(xué)部署預(yù)算管理的各項(xiàng)工作，全面審查和監(jiān)管資金的預(yù)算與實(shí)際收支。最后，對(duì)于預(yù)算管理的各項(xiàng)活動(dòng)，應(yīng)注重做好各種保密工作，兼顧對(duì)暫時(shí)性款項(xiàng)的處置及清理，特別是具體的監(jiān)督管理環(huán)節(jié)中，各種數(shù)據(jù)結(jié)果的監(jiān)管與執(zhí)行情況，應(yīng)在第一時(shí)間反饋到財(cái)務(wù)部門，保障財(cái)政資金全過程管理的先進(jìn)性與合理性。

比如，某單位常見以財(cái)務(wù)部門為主導(dǎo)的多角度預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，將預(yù)算管理分為三個(gè)層級(jí)（見圖1），明晰各層級(jí)的職責(zé)，確保責(zé)任落實(shí)到人；財(cái)務(wù)部門承擔(dān)預(yù)算的歸口管理，組織管理預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作，考慮到實(shí)際的預(yù)算績(jī)效工作量大，各部門密切溝通、及時(shí)交流，全程做到持續(xù)性對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系的優(yōu)化設(shè)計(jì)，使預(yù)算編制更加規(guī)范，切實(shí)保障了預(yù)算管理質(zhì)量及效率。

四、嚴(yán)格把握各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)的支出

全額撥款事業(yè)單位的預(yù)算管理不同于其他管理，與實(shí)現(xiàn)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益有著直接的關(guān)系，表明其資金流動(dòng)情況應(yīng)更加公開透明，嚴(yán)格把握各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)的支出。圍繞預(yù)算管理額度全過程，應(yīng)創(chuàng)建一套公開公正、透明度高的管理模式，協(xié)同各項(xiàng)預(yù)算管理目標(biāo)及工作，嚴(yán)格杜絕各種資金資產(chǎn)的不正當(dāng)使用情況，防止資金資產(chǎn)的流失及浪費(fèi)嚴(yán)重。也就是說，事業(yè)單位應(yīng)堅(jiān)持運(yùn)用公開透明的管理模式，遵循公平性原則，規(guī)避各種不正當(dāng)?shù)男袨?，將全體員工的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)有機(jī)整合，保持一致性，在全面預(yù)算管理中，理論聯(lián)系實(shí)際情況，將各項(xiàng)預(yù)算管理決策落到實(shí)處，確保整體的預(yù)算管理工作質(zhì)量及效率。

五、健全一套內(nèi)部控制制度

全額撥款事業(yè)單位的預(yù)算管理中，會(huì)計(jì)工作是重要組成部分，對(duì)此應(yīng)創(chuàng)建一個(gè)科學(xué)完整的內(nèi)部控制體系。整個(gè)內(nèi)部控制體系，應(yīng)明確各部門及人員的工作職責(zé)及權(quán)限范圍，協(xié)同管理各項(xiàng)職務(wù)，如會(huì)計(jì)記錄、財(cái)產(chǎn)保管等。內(nèi)部控制制度包括資產(chǎn)管理和會(huì)計(jì)核算兩大內(nèi)容，強(qiáng)化兩者之間的內(nèi)在聯(lián)系，既要設(shè)置會(huì)計(jì)職責(zé)的獨(dú)立板塊，又要重視實(shí)際的授權(quán)與執(zhí)行情況，使業(yè)務(wù)及財(cái)務(wù)工作相互牽制、共同作用。對(duì)于規(guī)模較大的投資行為，強(qiáng)化對(duì)資產(chǎn)資金的著重處理，合理調(diào)控資金及經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，發(fā)揮集體性審議功能；如果是涉及財(cái)務(wù)清查，應(yīng)事先明確相應(yīng)的組織程序與實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)創(chuàng)建配套的管理細(xì)則，將工作目標(biāo)與實(shí)際達(dá)成情況有效結(jié)合。因此，健全一套內(nèi)部控制制度十分關(guān)鍵，有助于事業(yè)單位明確控制原則及標(biāo)準(zhǔn)，采取相應(yīng)的管控及考核方法，及時(shí)匯總和分析各項(xiàng)會(huì)計(jì)材料，促進(jìn)對(duì)內(nèi)部審計(jì)流程的完善。

全額撥款事業(yè)單位作為公益性機(jī)構(gòu)組織，全過程預(yù)算管理中，管理層及人員應(yīng)注重對(duì)預(yù)算管理重要性的認(rèn)知，強(qiáng)化預(yù)算編制的制度控制，完善預(yù)算資金的監(jiān)督機(jī)制，推進(jìn)預(yù)算資金的績(jī)效管理。通過構(gòu)建一套健全完整的預(yù)算管理體系，最大化地提升資金資產(chǎn)的利用率，優(yōu)化資源配置，促使事業(yè)單位預(yù)算管理體系的良好發(fā)展。（作者單位：福建省詔安職業(yè)技術(shù)學(xué)校）