“小切口”立法探索粵澳民生領(lǐng)域規(guī)則銜接新路徑
——《澳門特別行政區(qū)醫(yī)療人員在橫琴粵澳深度合作區(qū)執(zhí)業(yè)管理規(guī)定》《澳門特別行政區(qū)藥學(xué)技術(shù)人員在橫琴粵澳深度合作區(qū)藥品零售單位執(zhí)業(yè)備案管理規(guī)定》解讀

文 李 瑾

建設(shè)橫琴粵澳深度合作區(qū)是習(xí)近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動的重大國家戰(zhàn)略。2021年9月5日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》，為合作區(qū)的改革和發(fā)展按下了快進(jìn)鍵，明確堅持“一國兩制”、依法辦事，是合作區(qū)建設(shè)的基本原則；推進(jìn)規(guī)則銜接、機(jī)制對接，是合作區(qū)深化改革、擴(kuò)大開放的重點和難點；用足用好珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，是加強(qiáng)合作區(qū)法治保障的重要舉措。

為落實落細(xì)橫琴總體方案的相關(guān)部署，根據(jù)合作區(qū)的實際需要和相關(guān)建議，珠海市人大常委會將制定《澳門特別行政區(qū)醫(yī)療人員在橫琴粵澳深度合作區(qū)執(zhí)業(yè)管理規(guī)定》和《澳門特別行政區(qū)藥學(xué)技術(shù)人員在橫琴粵澳深度合作區(qū)藥品零售單位執(zhí)業(yè)備案管理規(guī)定》作為合作區(qū)立法工作的重中之重，提前介入、主動對接，與合作區(qū)有關(guān)機(jī)構(gòu)組成立法專班，共同起草完成兩部法規(guī)草案建議稿，并經(jīng)合作區(qū)執(zhí)委會提請合作區(qū)管委會“雙主任”簽批同意。今年4月27日，合作區(qū)執(zhí)委會致函珠海市人大常委會正式提出相關(guān)立法建議。5月19日，市十屆人大常委會第32次主任會議對草案進(jìn)行了審議，以主任會議名義形成議案。5月26日，市十屆人大常委會第十四次會議全票通過上述兩部法規(guī)，將于2023年8月1日起施行。

立法的必要性

一是深入貫徹落實國家重大戰(zhàn)略部署的必然要求。橫琴總體方案指出，合作區(qū)的戰(zhàn)略定位之一是建成“便利澳門居民生活就業(yè)的新空間”，要“為澳門居民在合作區(qū)學(xué)習(xí)、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、生活提供更加便利的條件，營造趨同澳門的宜居宜業(yè)生活環(huán)境”“支持在合作區(qū)采取便利措施，鼓勵具有澳門等境外資格的醫(yī)療領(lǐng)域?qū)I(yè)人才依法取得境內(nèi)執(zhí)業(yè)資格”。《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》提出：“擴(kuò)大內(nèi)地與港澳專業(yè)資格互認(rèn)范圍，拓展‘一試三證’（一次考試可獲得國家職業(yè)資格認(rèn)證、港澳認(rèn)證及國際認(rèn)證）范圍，推動內(nèi)地與港澳人員跨境便利執(zhí)業(yè)”“探索符合條件的港澳和外籍醫(yī)務(wù)人員直接在橫琴執(zhí)業(yè)”。以貫徹落實合作區(qū)和大灣區(qū)建設(shè)重大戰(zhàn)略部署為契機(jī)，通過珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)保障澳門醫(yī)療人員、藥學(xué)技術(shù)人員在合作區(qū)便捷有序執(zhí)業(yè)，對吸引澳門居民在合作區(qū)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，助力澳門經(jīng)濟(jì)適度多元發(fā)展，加快推進(jìn)合作區(qū)和大灣區(qū)建設(shè)具有重要意義。

二是主動探索粵港澳規(guī)則銜接、機(jī)制對接的創(chuàng)新之舉。習(xí)近平總書記在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立40周年慶祝大會上明確指出，“要抓住粵港澳大灣區(qū)建設(shè)重大歷史機(jī)遇，推動三地經(jīng)濟(jì)運行的規(guī)則銜接、機(jī)制對接”“加快橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)”。開展澳門醫(yī)療人員、藥學(xué)技術(shù)人員在合作區(qū)執(zhí)業(yè)立法，是在遵循法律法規(guī)基本原則的前提下，用足用好經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，采取“小切口”立法方式，在合作區(qū)范圍內(nèi)實現(xiàn)與澳門民生領(lǐng)域規(guī)則銜接、機(jī)制對接的創(chuàng)新探索，為我國加快高水平制度型開放、對接國際規(guī)則積累重要經(jīng)驗。

三是積極回應(yīng)澳門居民在合作區(qū)就業(yè)創(chuàng)業(yè)殷切訴求的重要舉措。合作區(qū)掛牌以來，澳門居民多次向合作區(qū)相關(guān)主管部門提出在合作區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)和藥品零售單位執(zhí)業(yè)的訴求。根據(jù)現(xiàn)行內(nèi)地法律法規(guī)，澳門醫(yī)療人員、藥學(xué)技術(shù)人員在合作區(qū)執(zhí)業(yè)需要參加內(nèi)地相關(guān)資格考試或者采取短期執(zhí)業(yè)方式，暫無相關(guān)便利化措施，在一定程度上影響澳門居民到合作區(qū)就業(yè)創(chuàng)業(yè)的意愿。為回應(yīng)澳門居民的現(xiàn)實關(guān)切，通過運用經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，做好澳門醫(yī)療人員、藥學(xué)技術(shù)人員專業(yè)資格與內(nèi)地相關(guān)規(guī)則銜接的制度設(shè)計，簡化在合作區(qū)執(zhí)業(yè)的相關(guān)程序，明確執(zhí)業(yè)規(guī)范和相關(guān)監(jiān)管制度，有利于暢通跨境人才通道，激發(fā)琴澳融合的活力。

出臺的意義

珠海市人大常委會充分發(fā)揮立法試驗田作用，全力支持服務(wù)合作區(qū)建設(shè)。這兩部法規(guī)的出臺是深入貫徹落實習(xí)近平法治思想，把習(xí)近平總書記重要指示批示精神和黨中央決策部署，通過經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)轉(zhuǎn)化為具體制度措施的首批專項立法成果，是在合作區(qū)范圍內(nèi)實現(xiàn)與澳門規(guī)則銜接、機(jī)制對接的生動立法實踐，為合作區(qū)建設(shè)便利澳門居民生活就業(yè)新空間提供了法治保障，對推動合作區(qū)逐步構(gòu)建民商事規(guī)則銜接澳門、接軌國際的制度體系具有重要意義。

法規(guī)出臺后，人民日報、央視新聞、新華網(wǎng)、光明網(wǎng)、央廣網(wǎng)、央視網(wǎng)、中國新聞網(wǎng)、學(xué)習(xí)強(qiáng)國等中央媒體紛紛進(jìn)行報道，閱讀量超百萬。中央人民政府駐澳門特別行政區(qū)聯(lián)絡(luò)辦公室在其官網(wǎng)上刊登了央視新聞相關(guān)報道。澳門日報、澳廣視等境外媒體相關(guān)報道超30條，受到澳門居民的廣泛關(guān)注和好評。賀一誠特首和省人大常委會、省大灣區(qū)辦有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對兩部法規(guī)的出臺表示充分肯定，指出該舉措體現(xiàn)了珠海政治站位高、勇于擔(dān)當(dāng)、積極探索，為推進(jìn)合作區(qū)建設(shè)做出了及時有效、實實在在的貢獻(xiàn)。

主要內(nèi)容

（一）關(guān)于《澳門特別行政區(qū)醫(yī)療人員在橫琴粵澳深度合作區(qū)執(zhí)業(yè)管理規(guī)定》的主要內(nèi)容

該法規(guī)不分章節(jié)，共十九條，針對適用范圍、執(zhí)業(yè)條件、注冊申請、執(zhí)業(yè)規(guī)范、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等方面作出規(guī)定。主要內(nèi)容如下：

一是允許依本規(guī)定注冊的澳門醫(yī)療人員，可以在合作區(qū)范圍內(nèi)提供與其澳門醫(yī)療人員資格認(rèn)可證書相符的醫(yī)療服務(wù)。該法規(guī)在現(xiàn)行短期行醫(yī)和短期執(zhí)業(yè)有關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，全面銜接澳門《醫(yī)療人員專業(yè)資格及執(zhí)業(yè)注冊制度》規(guī)定的十五類醫(yī)療人員，將內(nèi)地現(xiàn)行法律法規(guī)中未涉及的脊醫(yī)、物理治療師、職業(yè)治療師、語言治療師等納入其中，實現(xiàn)符合條件的澳門15種醫(yī)療人員在合作區(qū)注冊后，即可在合作區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)提供與澳門醫(yī)療人員資格認(rèn)可證書相符的醫(yī)療服務(wù)。同時，明確規(guī)定澳門醫(yī)療人員應(yīng)當(dāng)受聘于依法設(shè)立的醫(yī)療機(jī)構(gòu)，并僅在合作區(qū)范圍內(nèi)提供服務(wù)。

二是澳門醫(yī)療人員在合作區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)采取注冊制。為積極穩(wěn)妥推進(jìn)澳門醫(yī)療人員在合作區(qū)執(zhí)業(yè)，法規(guī)仍采用“注冊制”，與港澳醫(yī)療專業(yè)技術(shù)人員在內(nèi)地短期執(zhí)業(yè)保持一致。同時，法規(guī)簡化程序，以續(xù)期取代重新申請，便利澳門醫(yī)療人員注冊有效期期滿后繼續(xù)在合作區(qū)執(zhí)業(yè)。

三是關(guān)于澳門中醫(yī)生在合作區(qū)設(shè)立中醫(yī)診所。為回應(yīng)澳門中醫(yī)生在合作區(qū)舉辦中醫(yī)診所的現(xiàn)實需求，法規(guī)變通內(nèi)地現(xiàn)行規(guī)定，允許在澳門從事5年以上臨床工作的中醫(yī)生，只要符合在合作區(qū)執(zhí)業(yè)相關(guān)條件，經(jīng)合作區(qū)衛(wèi)生健康主管部門注冊后，可以在合作區(qū)舉辦中醫(yī)診所。

四是關(guān)于澳門醫(yī)療人員在合作區(qū)多醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)。為鼓勵和引導(dǎo)高水平澳門醫(yī)療人員來合作區(qū)執(zhí)業(yè)，法規(guī)允許已注冊的15類澳門醫(yī)療人員（包括澳門永久居民和非永久居民）在合作區(qū)執(zhí)業(yè)滿一年，經(jīng)向合作區(qū)衛(wèi)生健康主管部門申請和取得主執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)同意后，可以在合作區(qū)多個醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)。

五是強(qiáng)化事中事后監(jiān)管制度。為防范相關(guān)風(fēng)險、加強(qiáng)監(jiān)督管理，法規(guī)明確要求：1.澳門醫(yī)療人員應(yīng)當(dāng)遵守內(nèi)地醫(yī)療、衛(wèi)生、藥品管理及診療護(hù)理等相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，并接受定期考核。2.合作區(qū)衛(wèi)生健康主管部門及綜合執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)依照內(nèi)地相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)定實施監(jiān)督管理，澳門醫(yī)療人員的執(zhí)業(yè)信息在合作區(qū)政務(wù)網(wǎng)站公布。3.澳門醫(yī)療人員從注冊到執(zhí)業(yè)的全過程中出現(xiàn)違反內(nèi)地法律、法規(guī)、規(guī)章提供醫(yī)療服務(wù)的，按照內(nèi)地相關(guān)規(guī)定處理。

（二）關(guān)于《澳門特別行政區(qū)藥學(xué)技術(shù)人員在橫琴粵澳深度合作區(qū)藥品零售單位執(zhí)業(yè)備案管理規(guī)定》的主要內(nèi)容

該法規(guī)不分章節(jié)，共十四條，系統(tǒng)闡明澳門藥學(xué)技術(shù)人員在合作區(qū)藥品零售單位執(zhí)業(yè)的適用對象、基本條件、備案程序、執(zhí)業(yè)要求、法律責(zé)任等。主要內(nèi)容包括：

一是允許具備規(guī)定條件的澳門藥學(xué)技術(shù)人員經(jīng)備案在合作區(qū)范圍內(nèi)藥品零售單位直接提供與其澳門醫(yī)療人員資格認(rèn)可證書相符的藥學(xué)服務(wù)。法規(guī)根據(jù)橫琴總體方案精神，規(guī)定澳門藥劑師、中藥師、中醫(yī)生和藥房技術(shù)助理無需再通過內(nèi)地的相關(guān)資格考試或評審，符合規(guī)定條件并經(jīng)備案即可在合作區(qū)藥品零售單位直接提供相關(guān)藥學(xué)服務(wù)，為澳門藥學(xué)技術(shù)人員跨境執(zhí)業(yè)提供便利，加快營造合作區(qū)趨同澳門的宜居宜業(yè)生活環(huán)境。

二是明確澳門藥學(xué)技術(shù)人員在合作區(qū)執(zhí)業(yè)的主體資格和執(zhí)業(yè)規(guī)范。1.關(guān)于主體資格。法規(guī)規(guī)定具有澳門居民身份（包括永久居民和非永久居民），持有澳門有效醫(yī)療人員資格認(rèn)可證書，列入澳門《醫(yī)療人員專業(yè)資格及執(zhí)業(yè)注冊制度》的藥劑師、中藥師、中醫(yī)生和藥房技術(shù)助理，經(jīng)合作區(qū)藥品監(jiān)督管理部門培訓(xùn)并考核合格，可以在合作區(qū)執(zhí)業(yè)。2.關(guān)于執(zhí)業(yè)方式和執(zhí)業(yè)地域。法規(guī)規(guī)定澳門藥學(xué)技術(shù)人員應(yīng)當(dāng)受聘于合作區(qū)藥品零售單位或者自行申請藥品零售許可。3.關(guān)于執(zhí)業(yè)范圍。法規(guī)規(guī)定符合備案條件的申請人，合作區(qū)藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)予以備案并載明其執(zhí)業(yè)類別、執(zhí)業(yè)期限，頒發(fā)備案證明，備案名錄在合作區(qū)政務(wù)網(wǎng)站予以公布。

三是強(qiáng)化事前事中事后監(jiān)管制度。為防范相關(guān)風(fēng)險、加強(qiáng)監(jiān)督管理，法規(guī)規(guī)定：1.澳門藥學(xué)技術(shù)人員需參加由合作區(qū)藥品監(jiān)督管理部門組織的崗前培訓(xùn)并考核合格方可申請備案。2.澳門藥學(xué)技術(shù)人員應(yīng)當(dāng)遵守內(nèi)地藥品管理法律、法規(guī)、規(guī)章及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。建立繼續(xù)教育培訓(xùn)制度。3.合作區(qū)藥品監(jiān)督管理部門按照內(nèi)地法律、法規(guī)、規(guī)章及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范實施監(jiān)管，執(zhí)業(yè)情況在合作區(qū)政務(wù)網(wǎng)站公布。4.澳門藥學(xué)技術(shù)人員從備案到執(zhí)業(yè)的全過程中出現(xiàn)違反內(nèi)地法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的，按照內(nèi)地相關(guān)規(guī)范予以處理；發(fā)生內(nèi)地依法應(yīng)當(dāng)撤銷執(zhí)業(yè)證書或者特定時限內(nèi)禁止從業(yè)、不予注冊的情形時，法規(guī)用撤銷備案和一定期限內(nèi)不再受理備案申請的方式，替代內(nèi)地禁止從業(yè)、不予注冊的處罰，實現(xiàn)內(nèi)地實施機(jī)構(gòu)與澳門責(zé)任主體的銜接，確保法律責(zé)任落實到位。