悄然變化的美國地方外交

雷墨

進入6月下旬以來，中美之間的外交互動變得頻繁起來。美國國務卿布林肯、財政部長耶倫、總統(tǒng)氣候問題特使克里，相繼訪問中國。根據(jù)美國媒體的報道，拜登政府內(nèi)閣高官到訪北京的名單可能還會變長。正因如此，外界普遍猜測中美關系是否在回暖。從這個層面看中美關系，現(xiàn)階段的任何樂觀預期，前面或許都得加上“謹慎”這個修飾語。國家層面的互動，只是中美關系的維度之一，盡管很重要。

“中美關系的基礎在民間，”習近平主席在會見比爾·蓋茨時曾說，“我們始終寄希望于美國人民，希望兩國人民友好下去?！睌?shù)年前訪問美國期間，習近平也曾說：“地方是最貼近老百姓的。地方合作搞得好不好，關系國家層面的合作能否落地生根。為此，我一直高度重視中美地方合作。”在思考中美關系時，中國對地方外交的態(tài)度是明確的。任何交往都是雙向的，所以目前更值得探討的問題是，美國對地方外交的態(tài)度在發(fā)生何種變化。

曾經(jīng)的引領者

中文語境下的“地方外交”，基本可以對應英文中的“subnational diplomacy”，直譯過來的意思就是“國家層面以下的對外交往”。其行為主體主要指各級地方政府，也有學者將范圍拓展到各類非政府組織、公司企業(yè)甚至有國際影響力的個人。與在國家之間穿梭的外交官能經(jīng)常登上新聞頭條不同，地方層面交往的關注度往往沒那么高。但需要指出的是，地方外交是整體國家間關系的組成部分，尤其是對于中美這樣的大國來說。

歷史地看，美國并不是地方外交的開山鼻祖，但卻曾經(jīng)是事實上的引領者。在西方研究界，有學者把地方外交的源頭追溯到公元836年，德國的帕德博恩與法國的勒芒，宣布建立“永久兄弟關系”（eternal brotherhood）。

地方通過建立“跨國關系”以促進民眾之間的交往，是地方外交的重要特征。從這個意義上說，德法兩個城市之間的“兄弟關系”，已經(jīng)具備了現(xiàn)代地方外交的特征。但真正現(xiàn)代意義上的地方外交，大面積出現(xiàn)于二戰(zhàn)結(jié)束之后。初始動機是從地方層面推動撫平戰(zhàn)爭創(chuàng)傷，孕育和平共存理念。二戰(zhàn)中被炸成廢墟的英國考文垂市，被廣泛視為地方外交的先行者。法國與西德城市跟進后，地方外交又衍生出發(fā)展經(jīng)濟的訴求。不難看出，當時西歐國家的地方外交，帶有明顯的“和平與發(fā)展”導向。

西方國家的地方外交開始出現(xiàn)質(zhì)變，是在美國參與其中之后。1956年9月11日，美國總統(tǒng)艾森豪威爾在白宮發(fā)表了一次題為“公民外交”的演講，事實上吹響了美國發(fā)力地方外交的號角。在那次演講中，艾森豪威爾強調(diào)了兩個“堅信”：一是堅信“高效且反應積極的地方政府是自由的重要保障”；二是堅信“人民與人民之間、友好城市之間的關系，有助于建立世界和平的穩(wěn)固架構”。正是在這次演講之后，美國建立了“民間交往項目”和“國際友好城市組織”，市、州一級的對外交往開始活躍起來。

從艾森豪威爾的演講以及后來的歷史演進，可以對美國的地方外交做兩點基本總結(jié)。第一是意識形態(tài)因素。艾森豪威爾演講前一年的1955年，華沙條約組織成立，標志著兩極格局的最終確立。所以，當時美國開展地方外交的對象，主要是西方陣營內(nèi)部，其主要目的是為了增強內(nèi)部凝聚力。第二是和平意愿。無論怎么解讀美國的冷戰(zhàn)動機，但不希望發(fā)生戰(zhàn)爭的意愿是客觀存在的，因為當時人們的戰(zhàn)爭記憶還很清晰。

整個冷戰(zhàn)時期，美國地方外交的底色，是由綜合實力優(yōu)勢支撐起的自信。以冷戰(zhàn)勝利者的姿態(tài)出現(xiàn)，進一步強化了這種自信。國際上地方外交的形式、內(nèi)容乃至影響力，可以說或多或少都帶有美國印記。但在進入21世紀后，情況開始發(fā)生變化。根據(jù)相關數(shù)據(jù)，目前美國各級地方政府，對外結(jié)成了約2000對友好或伙伴關系。相對于美國的“體量”來說，這個數(shù)量談不上任何優(yōu)勢，因為體量小得多的英國、法國，友好城市的對數(shù)都超過2000。

變局下的調(diào)整

21世紀進入第二個十年，美國的地方外交呈現(xiàn)兩個特點。第一是帶著曾經(jīng)的優(yōu)勢心態(tài)慣性滑行。美國憲法把外交權賦予聯(lián)邦政府，但現(xiàn)實的演化讓地方政府、非政府行為體有了越來越大的外交空間。從美國的歷史，也就是縱向?qū)Ρ葋砜?，美國的地方外交活躍度不但沒有降低，還在繼續(xù)上升。比如，在特朗普政府退出《巴黎協(xié)定》后，加州與歐盟、中國繼續(xù)開展氣候合作，客觀上在瓦解聯(lián)邦政府決策。特朗普挑起貿(mào)易戰(zhàn)時，美國數(shù)位州長率代表團訪問中國，事實上在與聯(lián)邦政府唱反調(diào)。

1956年9月11日，美國總統(tǒng)艾森豪威爾在白宮發(fā)表了一次題為“公民外交”的演講，事實上吹響了美國發(fā)力地方外交的號角。

第二個，也是更值得注意的特點，是美國聯(lián)邦政府對地方外交介入的意愿越來越明顯。長期以來，美國聯(lián)邦政府對地方外交采取的是“自由放任”的態(tài)度。雖然美國國防部、財政部、商務部、國土安全部等，在職能上有觸及地方外交的領域。比如，國防部協(xié)助州一級的國民警衛(wèi)隊參與對外人道救援、救災，國土安全部協(xié)助地方警察部門與他國相關機構合作打擊犯罪。但相當長時期里，美國聯(lián)邦政府機構里，并沒有專門與地方外交事務對口、負責協(xié)調(diào)的常設職能部門。

奧巴馬政府第一任期里，在國務院設立了“全球政府間事務特別代表辦公室”，負責搜集相關信息、協(xié)調(diào)地方外交。但在第二任期里，這個辦公室被裁撤了，原因不得而知。此后，只有兩名國務院雇員，通過在網(wǎng)上搜索的方式，了解和掌握地方政府對外交往的信息。不難看出，當時美國聯(lián)邦政府與地方政府，在對外交往事務上沒有機制化的信息溝通，更談不上協(xié)調(diào)或領導。但奧巴馬政府確實曾想把地方外交“管起來”，只是沒有持續(xù)推進。

實質(zhì)性的變化，出現(xiàn)在特朗普政府時期。特朗普的第一任國務卿蒂勒森曾想重塑國務院，使其能滿足21世紀新使命的要求，設想之一就是在國務院設立協(xié)調(diào)地方外交的辦公室。但直到特朗普離開白宮，這個辦公室也沒有建立起來。但這事并沒有擱置下來，美國國會扮演了推動角色。2020年8月，美國參議院外交關系委員會通過了《城市與州外交法案》，提議在國務院建立辦公室協(xié)調(diào)市長、州長們的對外交往事務。

國會議員們的推動，在拜登政府時期產(chǎn)生了效果。2022年10月3日，布林肯宣布任命賀琪珍（Nina Hachigian）為地方外交特別代表，正式名稱是“城市與州外交特別代表”，隸屬于國務院下屬機構“全球伙伴關系辦公室”。美國國務院網(wǎng)站上對其職能的表述是：領導與協(xié)調(diào)國務院與市長、州長以及美國其他地方官員在對外交往上的事務。自此，行政機構與立法機構在地方外交問題上，形成了“雙向奔赴”。

賀琪珍曾擔任美國駐東盟大使，2017年被任命為洛杉磯市負責對外事務的副市長，有著豐富的地方外交經(jīng)驗。她在今年2月的一次學術研討會上，對其工作做了較為詳細的描述。她表示，希望自己領導的部門，成為地方政府進入國務院的“正門”，并把自己的工作的目標概括為三點：讓外交產(chǎn)生的實際利益惠及地方；鼓勵地方走向世界、加大對外交往；推動國務院與地方領導人的協(xié)調(diào)。

關于美國聯(lián)邦政府對地方外交的態(tài)度，可以初步做出幾點判斷。首先，加強地方外交，美國兩黨是有共識的?！冻鞘信c州外交法案》是一個兩黨共同提出的法案，民主黨方面是參議員克里斯·墨菲，共和黨方面是戴維·珀杜。而且，拜登本人對外交的重視，以及外交擴權的意愿是眾所周知的。所以，目前的美國地方外交特別代表辦公室，大概率不會像奧巴馬政府時期那樣曇花一現(xiàn)，很可能成為一個常設機構。

其次，地方外交特別代表辦公室，具有服務與監(jiān)管雙重職能。一方面，為地方政府的外事活動提供便利。這一點賀琪珍多次提到過，比如她曾對著40多位州長說：“如果你們想邀請外國代表團來，我們會提供簽證便利以及相關信息。”另一方面，希望以協(xié)調(diào)為手段，加強對地方外交的監(jiān)管。這一動機從特朗普政府時期就表現(xiàn)得很明顯，時任國務卿彭佩奧曾要求地方政府在與中國打交道時“睜大眼睛”。

此外，新設的地方外交特別代表辦公室，行政級別比外界預期的低，現(xiàn)實運作中有多大權限還不好說。更為關鍵的是，美國政治制度賦予地方政府的權力，能有多大的比例讓渡給聯(lián)邦政府，還是個未知數(shù)。截至目前，這個辦公室最大的動作，是在今年4月舉辦了首屆美洲城市峰會。至少在短期內(nèi)，美國地方政府很可能還是會以“絕對自主”的角色，在國際上顯示存在。

中美“特殊性”

中美之間的地方外交歷史，與兩國關系的演化脈絡基本一致。1979年11月，中國南京市與美國的圣路易斯市締結(jié)為友好城市，那年1月中美正式建交。根據(jù)中方的數(shù)據(jù)，目前中美之間有284對友好城市和友好省州。這些友好關系曾在中美地方交往中發(fā)揮了重要作用。變化出現(xiàn)在特朗普政府時期，而這與美國對華態(tài)度轉(zhuǎn)向戰(zhàn)略競爭密切相關。某種程度上說，美國的戰(zhàn)略競爭思維，是中美地方外交最大的特殊性。

民主黨偏向于重現(xiàn)美國地方外交的輝煌，共和黨側(cè)重于對抗所謂的“中國影響力”。

《城市與州外交法案》的發(fā)起者克里斯·墨菲，在被問到該法案是為了對抗中國的地方外交，還是為了提升美國自身的地方外交能力時，他的回答是“兩者兼有”。不過，從某些官員、議員的相關表態(tài)來看，民主、共和兩黨的側(cè)重點有所不同。民主黨偏向于重現(xiàn)美國地方外交的輝煌，共和黨側(cè)重于對抗所謂的“中國影響力”。此外，聯(lián)邦政府與地方政府對地方外交態(tài)度上的差異依然存在，前者更多關注政治，后者更在乎經(jīng)濟利益。

美國地方外交的調(diào)整，對大國交往影響最大的無疑是中美關系。從中國的角度來看，有必要對美國地方外交的現(xiàn)狀和趨勢做冷靜的分析和理性的應對。毫無疑問，在“去風險”思維的驅(qū)使下，美國聯(lián)邦政府對涉及中國的地方外交會更謹慎，也更有管控和引導意識。在可預見的未來，這將是中國對美地方外交大的背景板。換句話說，此前美國在地方外交中的“淡定與從容”，至少在聯(lián)邦政府層面不會再面向中國。

但與此同時，地方外交促進交流、孕育合作的特點不會變。社會對和平的向往、對沖突或戰(zhàn)爭的恐懼，可以說是推動地方外交的重要原始動力。而且，不像國家之間的外交，地方外交往往更能直接地作用于普通人。中美兩國多領域、多層次“聯(lián)結(jié)”的基礎依然存在。即便是對中國態(tài)度再不友好的美國學者或政治人物，也不得不承認中美聯(lián)結(jié)的廣度和深度，是當年的蘇聯(lián)和如今的俄羅斯沒法比的。敵意或沖突，不能只從國家層面來理解，還需要從社會層面來理解。在分歧彌漫的時代，尤其需要發(fā)展地方外交。如何在美國癡迷于戰(zhàn)略競爭的情況下開展地方外交，對中國來說無疑是個全新的考驗。無論從歷史經(jīng)驗還是政治運作邏輯來看，地方外交都受“高政治”的影響。上層的敵意、抵抗性太濃，不可能不影響地方層面的交往。所以，開展對美地方外交，穩(wěn)住中美關系大局是重要前提。

在這個前提下，中國有必要更加積極主動地提升對美地方外交力度。美國越是“神經(jīng)兮兮”，中國越應表現(xiàn)得更大氣，以更大的力度、更明確的政策，打造更加開放、更愿意交流的國際形象。從這個意義上說，中國對美地方外交的著力點，需要適當?shù)爻街忻离p邊，輻射到美國之外。比如，與美國的盟友、伙伴，以及全球南方國家開展地方外交，以外圍帶動“重點”。