新業(yè)態(tài)勞動者失業(yè)保險:改革思路與政策優(yōu)化

岳宗福

新業(yè)態(tài)勞動者是指依托互聯(lián)網(wǎng)平臺從事外賣配送、網(wǎng)約車駕駛、同城貨運、互聯(lián)網(wǎng)營銷、網(wǎng)絡(luò)主播等新興職業(yè)的勞動者。截至2020年,新業(yè)態(tài)下服務提供者約為8400萬人,平臺企業(yè)員工數(shù)約為631萬人[1]。新業(yè)態(tài)以其獨有的優(yōu)勢在穩(wěn)崗穩(wěn)就業(yè)和增加居民收入方面發(fā)揮了積極作用[2]?，F(xiàn)實當中,新業(yè)態(tài)勞動者的用工形式復雜多樣,既有建立勞動關(guān)系的標準雇傭形式,也有非全日制用工、勞務派遣、業(yè)務外包等形式。為此,人力資源社會保障部、全國總工會等8部門于2021年7月聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于維護新就業(yè)形態(tài)勞動者勞動保障權(quán)益的指導意見》(以下簡稱“《指導意見》”),將新業(yè)態(tài)勞動者劃分為“符合確立勞動關(guān)系情形的勞動者”“個人依托平臺自主開展經(jīng)營活動、從事自由職業(yè)的勞動者”“不完全符合確立勞動關(guān)系情形的勞動者”三種類型,并分別對其社會保險權(quán)益維護提出了指導意見[3]。其中,第一類勞動者與企業(yè)形成“標準勞動關(guān)系”,第二類勞動者與企業(yè)形成“平等民事關(guān)系”,這兩類勞動者的社會保險權(quán)益維護已分別形成了比較成熟的政策框架。第三類勞動者游離于前兩類勞動者之間,依托平臺工作但又“不完全符合確立勞動關(guān)系情形”,其社會保險權(quán)益維護面臨新的挑戰(zhàn)。目前,新業(yè)態(tài)下社會保險問題已引起學界的廣泛關(guān)注,但關(guān)于新業(yè)態(tài)下失業(yè)保險問題的討論并不多。本文以新業(yè)態(tài)中“不完全符合確立勞動關(guān)系情形”的勞動者(以下簡稱“新業(yè)者”)為研究對象,重點分析其失業(yè)保險面臨的現(xiàn)實問題,并提出相應的改革思路及政策優(yōu)化建議。

一、新業(yè)者失業(yè)保險的學理思辨

失業(yè)和工傷是人類社會進入工業(yè)化時代后面臨的兩種職業(yè)性風險。由此,失業(yè)保險和工傷保險兩種風險防范機制得以產(chǎn)生。當數(shù)字化時代來臨后,以平臺經(jīng)濟為典型代表的新業(yè)態(tài)隨之而生,而新業(yè)者所面臨的職業(yè)性風險與工業(yè)化時代的勞動者相比有增無減。2018年的一項社會調(diào)查顯示,“沒有社會保險”“工作不穩(wěn)定、擔心失業(yè)”“工資收入偏低”并列為新業(yè)者所擔憂問題的前三名;在社會保險的參保意愿上,27.1%的參與調(diào)查者選擇參加失業(yè)保險,這個數(shù)字僅次于工傷保險[4]。然而,學界對新業(yè)者失業(yè)保險與工傷保險(或曰職業(yè)傷害保險)的關(guān)注度幾乎是“冰火兩重天”。從當前文獻看,研究平臺從業(yè)者工傷保險制度的成果較多,對于失業(yè)保險制度的研究幾乎鮮有涉獵[5]。

1.觀點爭鳴:“拆包暫緩說”與“優(yōu)化改造說”

雖然學界對新業(yè)者失業(yè)保險問題的研討比較冷清,但也形成了一些學術(shù)觀點。相關(guān)觀點基本上可區(qū)分為陣線分明的兩派:一派主張“拆包暫緩說”,另一派主張“優(yōu)化改造說”。

“拆包暫緩說”主張在維護新業(yè)者社會保險權(quán)益的過程中,對社會保險進行險種拆包,根據(jù)各險種所對應的不同基本權(quán)利類型采用分項處理辦法,而失業(yè)保險不應作為強制網(wǎng)約工參保的險種。其理由有二:一是平臺經(jīng)濟就業(yè)的特點是工作崗位不固定,平臺企業(yè)以招募方式征集就業(yè)人員,因此網(wǎng)約工無法接單的原因非常復雜,很難判定其系非自愿失業(yè)。二是共享經(jīng)濟就業(yè)系勞動力市場供給的新形式,這個經(jīng)濟形態(tài)中的就業(yè)本身就是一種就業(yè)促進方式,與失業(yè)保險的第二項功能(即“促進就業(yè)功能”)有重合之處,因此不適宜在這一領(lǐng)域再引入失業(yè)保險制度[6]。由此,“分險種參?！焙汀白赃x險種參?！眱煞N觀點被進一步引申出來。前者認為,考慮到新業(yè)態(tài)從業(yè)者的總體收入水平較低,如果同時參保各項社會保險,則繳費負擔過重,因此可以允許其優(yōu)先參加工傷保險和醫(yī)療保險,暫緩參加其他社會保險[7];后者建議,在明確企業(yè)責任的基礎(chǔ)上,給予勞動者選擇就業(yè)身份及參加社會保險險種的權(quán)利,重點完善不完全符合確立勞動關(guān)系情形的勞動者的工傷保險[8]。這兩者的基本共識在于,新業(yè)者失業(yè)保險要么在“暫緩參保之內(nèi)”,要么在“自選參保之外”,均不主張納入強制參保范圍。

“優(yōu)化改造說”認為傳統(tǒng)的失業(yè)保險制度難以適應新業(yè)態(tài)發(fā)展的需要,其失業(yè)保險功能尚待優(yōu)化[9],建議建立就業(yè)保障制度,將就業(yè)保障權(quán)擴展到全體勞動者,改造現(xiàn)行失業(yè)保險制度,以適應數(shù)字化時代新業(yè)態(tài)的發(fā)展[10]。顯然,提出優(yōu)化和改造現(xiàn)行失業(yè)保險制度的改革方向并不難,關(guān)鍵性的難題在于如何設(shè)計和選擇一套切實可行的優(yōu)化改造方案。但是,學界在這方面提出的建設(shè)性意見并不多,目前僅能找到一種較為系統(tǒng)的優(yōu)化方案,其基本思路是將社會保險與勞動關(guān)系脫鉤以革新理論,正確劃分平臺從業(yè)者以掃除參保障礙,在制度改革上合理界定非自愿失業(yè)、分類構(gòu)建失業(yè)保險繳費機制、縮短失業(yè)保險繳費期限和完善失業(yè)保險待遇給付內(nèi)容[5]。

2.觀點辨析:“執(zhí)兩端用其中”的理性選擇

眾所周知,失業(yè)是現(xiàn)代社會所有就業(yè)群體都無法回避的一種職業(yè)風險,新業(yè)態(tài)下“工作崗位不穩(wěn)定”和“判定非自愿失業(yè)困難”是新業(yè)者所面臨的新型失業(yè)風險的典型特征?！安鸢鼤壕徴f”以此為由,主張區(qū)分基本權(quán)利類型,進行拆包分項處理,允許新業(yè)者不參加、暫緩參加或自選參加失業(yè)保險?！皟?yōu)化改造說”同樣以此為由,主張對現(xiàn)行失業(yè)保險制度進行適應性的優(yōu)化改造以應對新業(yè)態(tài)下新型失業(yè)風險的挑戰(zhàn)。根據(jù)我國憲法的規(guī)定,包括失業(yè)保險權(quán)在內(nèi)的社會保險權(quán)是惠及全體公民的一項基本社會權(quán)利,雖然我國憲法具有的權(quán)利宣示功能決定了基本權(quán)利條款不能作為公民行使請求權(quán)的依據(jù)[6],但即便從上下位法的常識出發(fā),《中華人民共和國社會保險法》(以下簡稱《社會保險法》)作為最終落實公民社會權(quán)利渠道的下位法,必須保護公民的社會保險權(quán)益。如果不能做到這一點,就應該優(yōu)化改造之,而不應不顧憲法規(guī)定,對某個或某些群體采用“打包”或“拆包”的辦法區(qū)別對待。

面對新業(yè)態(tài)帶來的新型失業(yè)風險,實際上可能存在兩種“各執(zhí)一端”的解決辦法:一種是最理想的辦法,即在新業(yè)態(tài)中強制推動“參保擴面”,將新業(yè)者統(tǒng)一納入現(xiàn)行失業(yè)保險制度的覆蓋范圍;另一種是最省事的辦法,即將新業(yè)者完全或暫時排除在現(xiàn)行失業(yè)保險制度的覆蓋范圍之外,并人為地將失業(yè)保險從其社會保險“權(quán)益包”中拆分出去,倡導或支持新業(yè)者不參加或暫緩參加失業(yè)保險。前一種辦法忽視了新業(yè)態(tài)下新型失業(yè)風險的典型特征,可能抑制新業(yè)態(tài)創(chuàng)造及吸納就業(yè)的活力,并帶來新業(yè)者勞動報酬下降、就業(yè)機會減少等一系列不理想的結(jié)果[8],最終可能得不償失;后一種辦法則無視新業(yè)態(tài)下存在新型失業(yè)風險的客觀事實,破壞新業(yè)者社會保險“權(quán)益包”的完整性,導致其失業(yè)保險權(quán)益完全缺失。鑒于此,在這兩端之間探索“第三條道路”應是一種比較理性的選擇。

第三條道路的基本方向應是優(yōu)化現(xiàn)行失業(yè)保險制度,以適應新業(yè)者所面臨的新型失業(yè)風險。在此基本方向下,新業(yè)者與傳統(tǒng)勞動者在待遇標準方面可以有“高低”或“多少”之分,但在失業(yè)保險基本權(quán)益方面不應存“有無”之別。誠然,前面引述的優(yōu)化方案在第三條道路上已經(jīng)進行了可貴的探索,但依然存在一定的局限性:首先,其理論主張與改革對策之間不夠協(xié)調(diào)。在理論革新方面主張社會保險與勞動關(guān)系脫鉤,而實際上在分類構(gòu)建失業(yè)保險繳費機制的制度改革建議方面又將勞動關(guān)系設(shè)定為關(guān)鍵的分類指標。其次,退一步而言,即便忽略該方案內(nèi)部的不協(xié)調(diào)性,在廣泛存在的“工作不穩(wěn)定”與“工資收入偏低”的新業(yè)態(tài)圖景中,新業(yè)者參加失業(yè)保險的意愿高并不能等同于其繳費參保的意愿就高,這種分類構(gòu)建的以企業(yè)及勞動者共同繳費為主導、以從業(yè)者選擇自愿參加并繳費為補充的失業(yè)保險繳費機制,恐怕也難以對“低收入、高流動”的新業(yè)者產(chǎn)生足夠的吸引力。

二、新業(yè)者失業(yè)保險的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

我國學界通常將數(shù)字化時代產(chǎn)生的新業(yè)態(tài)勞動者(新型職業(yè)者)視為傳統(tǒng)的非正規(guī)就業(yè)群體或靈活就業(yè)群體,并謂之“新自由職業(yè)者”[10]。在2021年《指導意見》頒行之前,實務部門對新業(yè)態(tài)中“個人依托平臺自主開展經(jīng)營活動及從事自由職業(yè)”和“不完全符合確立勞動關(guān)系情形”的兩類勞動者并不加以嚴格區(qū)分,其社會保險權(quán)益的維護也納入靈活就業(yè)人員社會保險政策的調(diào)整范圍并進行統(tǒng)一規(guī)制?！吨笇б庖姟奉C行后,雖然對兩類新業(yè)態(tài)勞動者進行了明確的區(qū)分,但其社會保險權(quán)益維護機制依然沒有改變。因此,需要在靈活就業(yè)人員失業(yè)保險的政策框架下考察新業(yè)者失業(yè)保險所面臨的問題和挑戰(zhàn)。

1.新業(yè)者失業(yè)保險的政策檢視

2017年4月,國務院發(fā)布《關(guān)于做好當前和今后一段時期就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見》,要求加快建設(shè)“網(wǎng)上社保”,為新就業(yè)形態(tài)從業(yè)者參保及轉(zhuǎn)移接續(xù)提供便利,同時首次采用“兩分法”闡明了新業(yè)態(tài)勞動者的失業(yè)保險政策,即從業(yè)者與新業(yè)態(tài)企業(yè)簽訂勞動合同的,企業(yè)要依法為其參加職工社會保險(含失業(yè)保險);對于未能簽訂勞動合同的其他從業(yè)者,政府相關(guān)部門及企業(yè)需要為其探索適應靈活就業(yè)人員的失業(yè)、工傷保險保障方式。

此后,國務院辦公廳及國家發(fā)展改革委、人社部等部門相繼出臺一系列促進分享經(jīng)濟和平臺經(jīng)濟健康發(fā)展的政策性文件,分別從不同角度強調(diào)了研究完善適應分享經(jīng)濟特點的靈活就業(yè)人員社會保險參保繳費措施[11],研究完善平臺企業(yè)用工和靈活就業(yè)等從業(yè)人員社保政策[12],研究制定平臺就業(yè)勞動保障政策[13],但對新業(yè)者的失業(yè)保險問題均未給出具體的意見。2020年7月,國家發(fā)展改革委牽頭發(fā)布《關(guān)于支持新業(yè)態(tài)新模式健康發(fā)展 激活消費市場帶動擴大就業(yè)的意見》,強調(diào)探索適應跨平臺、多雇主間靈活就業(yè)的權(quán)益保障、社會保障等政策,同時提出了推進失業(yè)保險金的線上便利化申領(lǐng)的要求[14],但并未明確提出推動新業(yè)者參加失業(yè)保險的路徑。

在2018年全國“兩會”期間,新業(yè)態(tài)下的勞動保障問題引起了全國政協(xié)委員的關(guān)注和重視,當年政協(xié)十三屆全國委員會第一次會議專門提交了“關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)+下‘網(wǎng)約工’勞動保障的提案”。針對提案中提出的失業(yè)保險問題,國家人社部在隨后的答復中明確表示:結(jié)合《失業(yè)保險條例》修訂工作,專題研究論證靈活就業(yè)人員參保的可行性,積極向司法部建議從法規(guī)層面將靈活就業(yè)人員納入失業(yè)保障制度,從制度上確保兜住底線,為研究制訂具體參保辦法提供法律依據(jù)[15]。但此后,激勵靈活就業(yè)者參加失業(yè)保險的可行性方案未見出臺,關(guān)涉新業(yè)者失業(yè)保險的政策調(diào)整和制度改革也未見明顯進展。

2.新業(yè)者失業(yè)保險面臨的挑戰(zhàn)

2021年7月,國務院常務會議審議通過的《指導意見》是新時代健全新業(yè)態(tài)勞動者權(quán)益保障制度的重要文件,其中主要從完善社會保險政策、強化職業(yè)傷害保障和優(yōu)化社會保險經(jīng)辦三個方面完善了社會保險權(quán)益維護的政策框架,并采用“三分法”的創(chuàng)新思路,對“符合確立勞動關(guān)系情形者”強調(diào)督促所屬企業(yè)依法參加社會保險,對“自主經(jīng)營及自由職業(yè)者”強調(diào)放開參保的戶籍限制,并允許其在職工和居民的社會保險之間選擇參保以做到應保盡保,對“不完全符合確立勞動關(guān)系情形者”強調(diào)企業(yè)要引導和支持勞動者根據(jù)自身情況參加相應的社會保險[3]。雖然新業(yè)者的失業(yè)保險權(quán)益整體上可以理解為包含于“社會保險權(quán)益包”之中,但通讀《指導意見》的相關(guān)內(nèi)容,不難發(fā)現(xiàn),其在新業(yè)者失業(yè)保險權(quán)益維護方面并未給出針對性的指導意見,也未做出具體的安排部署。

不過,有的地方政府在貫徹落實《指導意見》的過程中結(jié)合當?shù)厍闆r明確提出了維護新業(yè)者失業(yè)保險權(quán)益的實施意見。譬如,湖南省要求強化失業(yè)保險參保擴面工作,積極推進新就業(yè)形態(tài)企業(yè)依法參加失業(yè)保險;符合條件的企業(yè)和職工按規(guī)定享受失業(yè)保險穩(wěn)崗返還和技能提升補貼政策;在網(wǎng)站、手機app等開通失業(yè)保險參保、停保、權(quán)益查詢、待遇申領(lǐng)全程網(wǎng)上辦理業(yè)務[16];廣東省要求探索實施靈活就業(yè)人員參加失業(yè)保險辦法,將新業(yè)者納入?yún)⒈７秶⑾硎芟鄳鯷17]。但是,這兩省的實施意見也只是點到為止,至于如何強化參保擴面、運用什么辦法將新業(yè)者納入?yún)⒈７秶?均未提出可行性方法或操作性方案。

目前,根據(jù)我國《社會保險法》和《失業(yè)保險條例》確立的失業(yè)保險制度框架,勞動者參加失業(yè)保險并享受失業(yè)保險待遇,需要同時具備3個條件:一是本人及所屬用人單位按照規(guī)定參保并累計繳費滿1年;二是有證據(jù)證明中斷就業(yè)并非出于本人意愿;三是已辦理失業(yè)登記,表明本人有求職要求。顯而易見,我國失業(yè)保險參保繳費機制是建立在明晰的勞動關(guān)系基礎(chǔ)之上的。但是,勞動關(guān)系模糊或確認勞動關(guān)系困難幾乎是所有新業(yè)者共同面臨的職業(yè)性難題,這就使其很難跨越單位和個人分擔繳費的第一道門檻。即便能夠跨越第一道門檻,就業(yè)崗位不穩(wěn)定的新業(yè)者依然很難跨越繳費1年和證明非因本人意愿中斷就業(yè)這兩個障礙去領(lǐng)取失業(yè)保險金[9]。

毋庸諱言,數(shù)字化時代催生的新業(yè)態(tài),其經(jīng)營模式迥異于傳統(tǒng)行業(yè),其就業(yè)方式也迥異于傳統(tǒng)勞動者。在就業(yè)強流動性和高彈性的狀態(tài)下,新業(yè)者在就業(yè)與失業(yè)狀態(tài)之間的轉(zhuǎn)換頻次高且界限模糊,無法按照傳統(tǒng)的失業(yè)標準有效甄別其是否處于失業(yè)狀態(tài),這就意味著無法按照傳統(tǒng)的方法精準識別誰是應享受失業(yè)保險待遇的適格者。因此,在實施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略的新時代背景下,維護新業(yè)者的失業(yè)保險權(quán)益,不宜按照傳統(tǒng)失業(yè)保險模式“強行參保擴面”,而應創(chuàng)新參保辦法和參保路徑,探索改造現(xiàn)行失業(yè)保險制度的新方案,以順應新業(yè)態(tài)的發(fā)展趨勢。

三、新業(yè)者失業(yè)保險的改革思路

面向數(shù)字化時代,思考中國社會保障制度創(chuàng)新問題,必須轉(zhuǎn)變思路,不能要求社會去適應原有的制度,而是要讓制度去適應社會的變化[10]。面向數(shù)字化時代的社會保險制度創(chuàng)新也必須遵行“守正創(chuàng)新”的原則。所謂“守正創(chuàng)新”,就是制度創(chuàng)新不能掉入“制度碎片化”的陷阱,必須以確保社會保險體系的完整性和統(tǒng)一性為前提。具體到新業(yè)者失業(yè)保險問題,其改革思路應是在堅守我國《社會保險法》《失業(yè)保險條例》等法規(guī)政策所確立的基本框架的前提下,發(fā)掘失業(yè)保險體系的制度彈性,靈活運用失業(yè)保險體系的既有政策工具,為新業(yè)者探索新的參保路徑、設(shè)計新的繳費參數(shù),進而通過機制重構(gòu)實現(xiàn)制度創(chuàng)新。

1.以“單方繳費制”增強對新業(yè)者的吸引力

“單方繳費制”就是由企業(yè)單方承擔失業(yè)保險的繳費責任,新業(yè)者個人不分擔繳費責任。這種“單方繳費制”并非對現(xiàn)行失業(yè)保險制度的顛覆性改革,當然也算不上是創(chuàng)新性突破,而只是對我國失業(yè)保險體系中制度彈性的發(fā)掘和運用。我國現(xiàn)行《失業(yè)保險條例》第6條規(guī)定,城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位按照本單位工資總額的2%繳納失業(yè)保險費,城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位職工按照本人工資的1%繳納失業(yè)保險費;城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位招用的農(nóng)民合同制工人本人不繳納失業(yè)保險費。這實際上設(shè)定了兩種參保繳費機制:一種是“單位與個人雙方繳費制”,另一種是“單位單方繳費制”。前者普遍適用于所有用人單位及其職工,后者僅適用于城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位招用的農(nóng)民合同制工人。

基于從制度上實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的考量,人社部在2017年發(fā)布的《失業(yè)保險條例(修訂草案征求意見稿)》已明確提出取消農(nóng)民合同制工人參保和享受待遇的特殊規(guī)定以及統(tǒng)一農(nóng)民合同制工人和城鎮(zhèn)職工的失業(yè)保險政策的改革方向[18]。雖然《失業(yè)保險條例》的修訂方案至今尚未正式公布實施,但隨著城鄉(xiāng)一體化進程的加快,統(tǒng)一農(nóng)民合同制工人和城鎮(zhèn)職工的失業(yè)保險政策勢在必行。不過,這并不等于完全和徹底否定“單方繳費制”的制度彈性,也不影響運用“單方繳費制”的政策工具化解新業(yè)者失業(yè)保險所面臨的現(xiàn)實困難?？陀^而言,“單位單方繳費制”較之于“單位與個人雙方繳費制”,在兩個方面具有天然的優(yōu)勢:一是更有利于解除失業(yè)保險對勞動關(guān)系的依賴或捆綁;二是對失業(yè)保險參保人更加具有吸引力。因此,針對新業(yè)態(tài)靈活用工的特征,借鑒“單方繳費制”的彈性和優(yōu)勢,可以在不突破現(xiàn)有失業(yè)保險制度框架的前提下,運用既有的政策工具并擴大其適用范圍,尋找并確定一個制度接口將新業(yè)者順利納入失業(yè)保險的覆蓋范圍。

2.以“浮動費率制”激勵新業(yè)態(tài)創(chuàng)造就業(yè)的活力

黨的二十大報告在實施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略的目標下,強調(diào)要支持和規(guī)范發(fā)展新就業(yè)形態(tài),并要求加強靈活就業(yè)和新就業(yè)形態(tài)勞動者的權(quán)益保障[19]。但是,在勞動關(guān)系與強制性社會保險義務掛鉤的要求下,若是一刀切地將新業(yè)者與企業(yè)之間的關(guān)系全部認定為勞動關(guān)系,絕大多數(shù)共享經(jīng)濟平臺企業(yè)將無力負擔現(xiàn)行標準下規(guī)模龐大的社會保險費[20]。因此,解決新業(yè)者失業(yè)保險問題,還必須遵行“統(tǒng)籌兼顧”的原則,要統(tǒng)籌兼顧新業(yè)態(tài)發(fā)展壯大的正當性及新業(yè)者社會保護的適當性。過當?shù)纳鐣Ｗo會抑制新業(yè)態(tài)的發(fā)展壯大,不利于充分發(fā)揮其創(chuàng)造就業(yè)的潛能。但缺失社會保護底線的“裸奔”肯定也不利于新業(yè)態(tài)“行穩(wěn)致遠”。這就要求,新業(yè)者失業(yè)保險改革方案(以下簡稱“新方案”)必須堅持就業(yè)優(yōu)先的戰(zhàn)略目標,必須堅持激勵新業(yè)態(tài)創(chuàng)造更多就業(yè)的政策導向。為此,建議新方案采用“低費率起步的浮動費率制”。

在推行“單方繳費制”的條件下,為減輕企業(yè)負擔并降低其參保阻力,新方案需選擇合理的低費率作為初始費率。鑒于我國大部分地區(qū)目前實際的失業(yè)保險總費率為1%(單位為0.7%、個人為0.3%),建議將企業(yè)負擔的初始費率設(shè)定為0.3%。為激發(fā)新業(yè)態(tài)創(chuàng)造就業(yè)的潛能,需同時設(shè)置上下各兩個檔次的“浮動費率”,形成“初始費率”和“浮動費率”相結(jié)合的機制,具體為:一是在新方案實施之年,統(tǒng)一執(zhí)行0.3%的初始費率,然后以當年企業(yè)吸納的就業(yè)人數(shù)為基數(shù),若次年就業(yè)人數(shù)(去掉依法退休人員,下同)維持未變,則仍執(zhí)行初始費率。二是若次年就業(yè)人數(shù)減少則費率開始浮動,減員在10%以下(含10%)費率上浮1檔至0.4%,減員在10%以上費率則上浮2檔至0.5%的封頂線;反之亦然,即增員在10%以下(含10%)費率下浮1檔至0.2%,增員在10%以上費率則下浮2檔至0.1%的保底線。三是企業(yè)進入浮動費率軌道后,每年比對其上年的就業(yè)人數(shù),按照“增員下浮”和“減員上浮”的規(guī)則,在0.1%的保底線和0.5%的封頂線之間逐年調(diào)整其實際費率。

3.以“一次性待遇制”適應新業(yè)者就業(yè)的流動性

按照“單方繳費制+浮動費率制”的新方案改造現(xiàn)行失業(yè)保險制度,同時也必須適應新業(yè)者的職業(yè)特性改革失業(yè)保險待遇支付辦法。按照現(xiàn)行《失業(yè)保險條例》的規(guī)定,農(nóng)民合同制工人參加失業(yè)保險實行有別于城鎮(zhèn)職工的特殊辦法,主要體現(xiàn)在兩個方面:一是農(nóng)民合同制工人個人不繳費,二是農(nóng)民合同制工人失業(yè)后領(lǐng)取一次性生活補助[18]。既然新業(yè)者籌資機制借鑒“單方繳費制”,那么與此相對應,在待遇方面也可以參照其中的“一次性待遇制”,為新業(yè)者提供一次性生活補助待遇?？紤]到失業(yè)是一種非黏性的職業(yè)風險,推行“一次性待遇制”更能順應新業(yè)者流動性強的職業(yè)特性,因為新業(yè)者在不承擔繳費責任的條件下,失業(yè)后如果跨統(tǒng)籌區(qū)域流動就業(yè),其申領(lǐng)一次性生活補助后即可“人走賬清”,而不需要再考慮失業(yè)保險關(guān)系和資金的“轉(zhuǎn)遷”問題。

新業(yè)者的“一次性待遇制”可以以當?shù)厥I(yè)保險金的月標準為基準,同時從如下方面進行適應性改革:首先,鑒于新業(yè)者工作崗位的不穩(wěn)定性,可以將其享受失業(yè)保險待遇的基本條件設(shè)定為連續(xù)從業(yè)3個月及以上即可,無須再強調(diào)繳費滿1年,也不必再要求其證明非因本人意愿中斷就業(yè)。其次,企業(yè)須定期(以一個季度為周期)向當?shù)鼐蜆I(yè)主管部門報告本單位新業(yè)者增減的人員名單及身份信息,為離職人員提供離職證明并向其說明申請失業(yè)保險待遇的權(quán)利和途徑。再次,新業(yè)者離職后如果超過1個月未能實現(xiàn)再就業(yè)即可憑離職證明申領(lǐng)一次性待遇,領(lǐng)取標準為:連續(xù)從業(yè)滿3個月,即支付當?shù)匕雮€月標準的失業(yè)保險金,最多不超過4個月的標準。最后,失業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)經(jīng)核對新業(yè)者的離職證明及其原就業(yè)單位提供的減員名單,只要身份信息統(tǒng)一即應由失業(yè)保險基金支付一次性待遇。但如果企業(yè)漏報或瞞報減員名單致使新業(yè)者無法申領(lǐng)失業(yè)保險待遇,企業(yè)則按照政策標準向其支付一次性待遇。

四、新業(yè)者失業(yè)保險的政策優(yōu)化

按照新方案的構(gòu)想,推行“單方繳費制”無疑會得到新業(yè)者的積極支持,推行“低費率起步的浮動費率制”既可以降低企業(yè)的繳費阻力,又能夠激勵其想方設(shè)法通過“算法留人”或“待遇留人”避免更大的繳費壓力,最終有助于達成新業(yè)者、企業(yè)與政府“三方共贏”的格局。但研究也發(fā)現(xiàn),我國一些企業(yè)或多或少可以通過降低工資的方式將單位的繳費責任轉(zhuǎn)嫁給員工,對于技能越低的員工,企業(yè)轉(zhuǎn)嫁社保繳費責任的能力越強[21]。因此,新方案的推行尚需對相關(guān)失業(yè)保險政策進行適配性調(diào)整優(yōu)化。

1.調(diào)整繳費基數(shù),盡量避免企業(yè)向新業(yè)者轉(zhuǎn)嫁負擔

在“分成取酬”的新業(yè)態(tài)中,新業(yè)者勞動報酬波動較大且不易測算,現(xiàn)行基于勞動報酬確定失業(yè)保險繳費基數(shù)的機制難以推行。學界也有建議以新業(yè)者個人或家庭的收入為基礎(chǔ)[10],或以企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營利潤為基礎(chǔ)確定基數(shù)[7],但在復雜的算法系統(tǒng)中,如何精準測定企業(yè)的利潤額度或個人(家庭)的收入金額并非易事。為此,建議按照“抽成者抽責”的原則,以上一年度企業(yè)的月均抽成金額確定其當年失業(yè)保險的繳費基數(shù)。以外賣送餐行業(yè)為例,假定企業(yè)(含雇主、平臺等,下同)設(shè)定的抽成比例為20%,其下屬外賣騎手有100人,假定每個騎手上一年度累計全部接單金額均為10萬元,則企業(yè)上年度的抽成金額合計為200萬元(10萬×20%×100),那么約16.67萬元(200÷12≈16.67)即為企業(yè)當年的月繳費基數(shù)。

按照“抽成者抽責”的原則,在繳費比例確定的前提下,企業(yè)的抽成比例和金額越高,則需要其承擔的繳費金額也就越多,這樣可以在一定程度上抑制其通過降低勞動報酬轉(zhuǎn)嫁繳費負擔的沖動。同時,為避免給企業(yè)造成較重的繳費負擔,按照“抽成者抽責”原則確定的繳費基數(shù)應允許突破“本省全口徑城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資的60%”的低限,而僅遵守“本省全口徑城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資的300%”的高限。仍以上述外賣騎手為例,如果其所屬企業(yè)上一年度月均抽成金額未達到60%的低限,則按照實際的月均抽成金額確定當年的月繳費基數(shù);如果上一年度月均抽成金額超過300%的高限,則超出部分不再計入當年的繳費基數(shù)。這樣可以在基本遵守繳費基數(shù)“保低限高”原則的前提下,提升新業(yè)者失業(yè)保險政策的彈性,既能減輕企業(yè)的失業(yè)保險繳費負擔,又能調(diào)動其吸納更多低收入者就業(yè)的積極性。

2.優(yōu)化社保補貼,切實減輕企業(yè)繳費負擔

由于新方案是按年度統(tǒng)計企業(yè)減員和增員的數(shù)量的,且新業(yè)者若從業(yè)不足3個月無法享受失業(yè)保險待遇,這就為企業(yè)規(guī)避費率浮動留下了一個明顯漏洞,即企業(yè)可以在年度內(nèi)通過定期定量的增員與減員規(guī)避繳費責任。一方面,企業(yè)頻繁地“以新?lián)Q舊”,造成大量減員,導致新業(yè)者因不能滿足連續(xù)從業(yè)滿3個月的條件而無法獲取一次性待遇,從而加劇就業(yè)的短期性和不穩(wěn)定性;另一方面,企業(yè)可以保持全年人員總量不變或略有增加,從而規(guī)避費率上浮。為堵塞這一漏洞,政府需要用好社保補貼這一政策工具。首先,對于守規(guī)矩的企業(yè),政府部門可以按照政策給予失業(yè)保險穩(wěn)崗返還和技能提升補貼,或按一定比例返還其繳納的失業(yè)保險費,同時在經(jīng)濟形勢不好或經(jīng)營遭遇困難的時候,政府部門應按政策給予社保補貼或允許其緩繳費,以切實減輕企業(yè)繳費負擔,幫其渡過難關(guān)。其次,對于不守規(guī)矩的企業(yè),其不能享受政府部門提供的社保補貼、失業(yè)保險穩(wěn)崗返還和技能提升補貼等政策待遇。再次,對于連續(xù)多年(比如3年及以上)鉆漏洞的企業(yè),政府部門可以按照0.5%的封頂費率一次性追繳在此期間的失業(yè)保險費予以懲戒。最后,對于新業(yè)態(tài)行業(yè)遭遇的政策性減員,政府部門應為相關(guān)企業(yè)提供社保補貼或承擔政策性減員的失業(yè)保險待遇。

結(jié) 語

展望后疫情時代,國際勞工組織總干事蓋·萊德(Guy Ryder)指出,“這場危機不僅凸顯了社會保護的不可或缺性,而且從根本上重構(gòu)了決策者的思維方式”,使其“無法再對疫情期間發(fā)揮重要作用的一線勞動者們和經(jīng)常被排除在社會保護制度之外的非正規(guī)勞動者們的不安全處境視而不見”,“現(xiàn)在正是各地要加強并投資于包括最低標準在內(nèi)的社會保護體系的時刻,以便我們更好地應對未來可能發(fā)生的任何危機”[22]。

在新業(yè)態(tài)發(fā)展與面對危機的場景中,我國新業(yè)者作為非正規(guī)勞動者始終是重要的一線勞動者,他們“被排除在社會保護制度之外的不安全處境”已引起政府和學界的高度關(guān)注。但是,對于新業(yè)者失業(yè)保險問題的關(guān)注依然不夠,甚或有“拆包暫緩說”主張將失業(yè)保險權(quán)益從新業(yè)者社會保險“權(quán)益包”中拆分出去,倡導其暫緩參保。現(xiàn)實當中,有的地方政府對新業(yè)者失業(yè)保險雖有“參保擴面”的想法,但苦于并無良策。

新方案的提出是試圖在“強行參保擴面”方案與“拆包暫緩”方案之間尋找一條中間道路,以應對新業(yè)者失業(yè)保險所面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。新方案雖不能為新業(yè)者提供如正規(guī)就業(yè)者一樣完整的失業(yè)保險待遇,但至少可以推動其失業(yè)保險權(quán)益實現(xiàn)從無到有的躍升,并能夠為其提供最低標準的失業(yè)保護待遇。當然,“始生之物,其形必丑”。新方案只是一種理論構(gòu)想和政策推演,其現(xiàn)實可行性及具體參數(shù)設(shè)計仍需通過實證研究和精算分析予以檢驗和完善。

眾所皆知,現(xiàn)代失業(yè)保險制度有保障基本生活、促進就業(yè)、合理配置勞動力三大功能,但是其促進就業(yè)的功能尚未得到充分發(fā)揮。在數(shù)字化催生的新業(yè)態(tài)中,尤其需要發(fā)揮失業(yè)保險的促進就業(yè)功能。因此,在實施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略的進程中,應更加凸顯促進就業(yè)的政策導向,失業(yè)保險基金除向新業(yè)者提供一次性待遇外,還應強化對新業(yè)者職業(yè)教育與培訓的支持力度,通過職業(yè)技能開發(fā)與訓練、職業(yè)安全與風險防范教育、勞動保障法規(guī)培訓,使其成為職業(yè)技能高、安全意識強、熟悉勞動保障政策的行業(yè)能手,這對企業(yè)及新業(yè)者而言都是一種雙贏的格局。