全過程人民民主視域下的人民政協職能拓展
——基于四川“有事來協商”平臺的分析

朱鳳霞

民主是全人類的共同價值。實現民主有多種方式?！叭绾伟衙裰鲀r值和理念轉化為科學有效的制度安排,轉化為具體現實的民主實踐,需要注重歷史和現實、理論和實踐、形式和內容有機統一,找到正確的體制機制和方式方法?！盵1]中國人民政治協商會議(以下簡稱“人民政協”“政協”)從“各黨派的協商機關”到“民主協商機構”再到“專門協商機構”的歷史性進程,承載著中華人民共和國成立以來不懈的民主探索。人民政協作為具有中國特色的政治制度安排,在推動全過程人民民主、推進國家治理體系和治理能力現代化方面具有獨特的優(yōu)勢和地位。

有學者認為,人民政協在理論價值層面彰顯了全過程人民民主的“人民性”本質,在實踐層面體現了人民民主的“全過程性”特征,是“全過程人民民主的重要制度安排”[2],是全過程人民民主的重要制度載體[3];人民政協提升了民主的品質[4],“能夠通過組織的載體形式與職能的有效發(fā)揮,推進國家治理體系和治理能力現代化”[5]。

隨著社會的發(fā)展,不少學者都認識到人民政協職能拓展的重要性,認為人民政協在基層治理中應進一步發(fā)揮積極作用。人民政協的功能拓展是“對社會發(fā)展的回應”,“在應對社會發(fā)展所導致的一些社會問題方面應該有更大作為”[6],應引導民眾通過政協有序參與政治、表達利益訴求[7];有學者指出,政協具有相對超脫的地位,能夠客觀地傾聽群眾的呼聲,反映群眾的愿望,要“推動人民政協協商嵌入基層社會治理,實現政協協商與基層協商的有效銜接”[8]。人民政協主要在后臺發(fā)揮智囊、監(jiān)督的作用,并不直接參與社會問題的治理[9],“政協是協商平臺,不是協商主體”[10]。協商共識達成后,政協依靠其政治影響力形成的“軟”監(jiān)督來督促職能部門履行承諾[11],使協商共識得以落實。人民在與自身利益密切相關的公共決策中有廣泛的參與權,權力的運行受到了人民的監(jiān)督和制約,這正是全過程人民民主的具體體現。

在全過程人民民主具體實踐的研究中,有關政協介入基層協商的案例研究屈指可數。在現有的研究中,有的學者分析了某市“有事好商量”平臺案例,指出人民政協可以通過治理空間生產來實現社會治理民主協商渠道的再建構[9]。有的學者對某市“社會治理網格化+政協云”微建議試點工作進行了考察,探討了信息技術強化人民政協介入社會治理的內在機制[12]。還有學者以某區(qū)政協助推跨村自治為案例研究了基層政協的“嵌入式履職”[13]?？梢?在全過程人民民主的實踐過程中,地方政協職能有向基層拓展的趨勢,并且已經積累了部分經驗。但總體來說,政協職能向基層拓展尚是一種新的嘗試,還需要不斷總結經驗。而學者在這方面的研究還不充分,在已有的成果中,正面肯定較多,反思相對較少。尤其是關于政協協商向基層拓展對發(fā)展全過程人民民主的作用和優(yōu)勢是什么,政協協商與基層協商的邊界在哪里,政協協商是否能夠代替基層協商等問題,還需要進一步思考。

四川的“有事來協商”平臺正是政協構建的將黨委政府及其職能部門、企業(yè)、社會組織、社會公眾等納入同一個協商解決社會問題的新的治理空間,是全過程人民民主的基層實踐和探索。本文基于四川政協“有事來協商”典型案例的分析,考察全過程人民民主在基層實踐的具體樣態(tài),對政協協商向基層拓展在推進全過程人民民主中的作用和優(yōu)勢,政協協商與基層協商的邊界等問題作出嘗試性回答。

一、四川“有事來協商”平臺與人民政協的職能拓展

為深入貫徹習近平總書記關于加強和改進人民政協工作的重要思想,推進全過程人民民主的創(chuàng)新及社會主義協商民主廣泛多層制度化發(fā)展,2021年,四川省政協打造了“有事來協商”平臺。人民政協開展的“有事來協商”工作,一般以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道政協工作站以及各界別政協委員之家為依托,通過在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道建立“有事來協商”平臺開展與群眾生產生活息息相關的民生實事的協商活動,著力構建協商于民、協商為民的新機制,形成黨委領導、政府支持、政協搭臺、各方參與、服務群眾的協商民主新格局,實現政協協商與基層社會治理的有效銜接。截至2023年1月,全省政協組織已搭建“有事來協商”平臺20216個,組織小微協商2.5 萬余次,提出5萬余條意見建議,幫助解決問題3萬余個①,推動了政協制度優(yōu)勢轉化為基層治理效能。

政協四川省委員會辦公廳收集到全省50個“有事來協商”典型案例輯錄成冊②?？偨Y這些案例,政協在推動全過程人民民主實踐,將其職能拓展到基層社會治理的做法主要表現在以下幾個方面。

1.創(chuàng)新協商形式,搭建協商平臺

“有事來協商”平臺,大都是利用現有的政協委員聯絡站、便民服務中心、社區(qū)服務中心、黨群服務中心等社會公共資源而建設形成黨委引領、政府支持、政協搭臺、多方參與的基層協商議事平臺。

“有事來協商”的協商形式不一而足,不拘泥于某種固定的形式。除了常見的會場協商,還有現場協商、院壩協商、廣場協商、網絡協商等多種形式。較為常見的是召開壩壩會協商,協商現場完全開放,讓社區(qū)居民全程自愿參與,并賦予群眾充分的發(fā)言權,鼓勵他們大膽發(fā)表意見,實現了“在群眾中協商”。也可以根據需要組織開展現場協商,如某地就交通安全隱患整治開展現場協商,召集政協委員、分管領導、相關執(zhí)法部門以及村(社區(qū))群眾代表等到某路段現場,邊走訪、邊調研、邊協商,就道路交通安全、綠化植物選擇、標志牌設置等提出意見建議。針對委員及群眾代表提出的建議,相關部門負責人現場逐一作出回應。部分基層政協依托政協街道工委與鎮(zhèn)聯絡委的“小微協商平臺”、界別協商會議、主席會議以及各種專題協商會議等議事平臺,探索和實踐了同一議題在不同層面上協商的新形式。個別基層政協著力加強智慧政協建設,利用現代信息技術建立網上協商平臺。各地政協通過各種協商形式,實現了面對面溝通協商、線上線下互動協商、場內場外聯動協商。

2.精選協商議題,提高協商實效

協商議題的征集,通常是向政協委員或公眾進行廣泛收集,或者通過微信公眾號等網絡平臺收集。再在這些征集到的議題中,選擇群眾最關心最直接最現實的利益問題,或者群眾反映最強烈最期盼解決的難點問題等進行協商。

這50個協商案例議題大致可分為經濟發(fā)展類議題、交通安全類議題、生活保障類議題、城鎮(zhèn)規(guī)劃改造類議題、城市管理類議題、基礎設施建設類議題、小區(qū)治理類議題、環(huán)境治理類議題以及民風民俗類議題等。其中,與經濟發(fā)展相關的議題較多,有11項,主要涉及產業(yè)轉型發(fā)展問題、盤活集體資產問題等。交通安全方面的議題10項,主要涉及優(yōu)化公交線網、村道修繕等。生活保障方面的議題7項,主要涉及安全用水、用電、用氣等。城鎮(zhèn)規(guī)劃改造方面的議題5項,涉及公墓建設、古村落保護與開發(fā)利用等。城市管理方面的議題5項,具體涉及治理車輛亂停亂放、社區(qū)環(huán)境綜合整治等。環(huán)境治理方面的議題3項,具體涉及農村人居環(huán)境整治、生活污水處理等。民風民俗方面的議題1項,涉及遏制農村紅白喜事鋪張浪費,倡導文明節(jié)儉新風等。

以上協商議題,均為與群眾生產生活密切相關的議題,表明公眾對于經濟發(fā)展、交通安全以及水電氣等生活保障問題都十分關注,對城鎮(zhèn)規(guī)劃改造、城市管理及環(huán)境治理等問題也密切關注,同時隨著生活水平的提高,人們也開始關注移風易俗等精神層面的提升。有的議題需要協調多個職能部門解決,如某地公交線路的優(yōu)化涉及城管部門、公交公司等;有的議題甚至跨越了行政區(qū)域,需要與鄰省鄰縣有關部門一起協商解決,如關于京昆高速川陜交界處噪聲擾民的議題就涉及川陜二省,需要召集不同行政區(qū)域有關部門共同協商;有的議題涉及專業(yè)知識需要獨立專家參與協商[14],如噪聲的鑒定、里程的測量等。以上協商案例均達成了共識,解決了公眾生產生活中的難題,在一定程度上促進了經濟發(fā)展,提高了道路交通安全系數,解決了公眾生活保障問題,提升了城鎮(zhèn)規(guī)劃改造及城市治理中的科學性及民主參與度。最重要的是,這些與公眾利益息息相關的議題討論都有公眾的參與,能夠得到公眾的認同,有利于公共決策的順利執(zhí)行。以上議題均為公共議題,涉及某區(qū)域內多數主體的利益。此外,也有一部分議題如小區(qū)治理的議題只涉及部分特定公眾的利益,這也暴露出部分小區(qū)自治能力欠缺,只有借助政協搭建的平臺來解決。

3.明確協商程序,促進成果轉化

總體來說,政協介入的基層協商,從征集并確定協商議題、商前調研、制訂協商計劃、召開協商會議、達成共識,到協商成果運用及協商成果執(zhí)行情況的跟蹤反饋都有一套較完整的程序,形成了政協委員協商履職的閉環(huán)管理。

協商議題確定后,一般將協商議題和議事安排進行公示。在協商議事活動前,逐一與擬邀請的協商對象進行確認,并請其做好前期調研及協商準備。所有的協商案例,其協商程序可能有細微的區(qū)別,但都明確了“商前調研”程序,把做深做實做細調查研究工作作為開好協商會議的前提和基礎。

在充分調研的基礎上,政協組織各方召開專題協商會議,研討解決方案,凝聚共識。通常,參與協商的人員有政協委員、政府相關部門負責人、企業(yè)代表、群眾代表、社會監(jiān)督人士及獨立專家等。有時在協商會議上,政府分管領導和相關部門負責人還會現場解答群眾問題。對協商中持不同意見的群眾,協商組織者會及時向其做好解釋說明工作。

協商會議后通常會形成協商專報,將協商建議意見報黨委、政府研究參考,推動重要協商成果納入黨政督辦事項。黨委政府確定執(zhí)行方案,制定責任落實清單,明確具體推進措施。而政協搭臺的工作并未到此結束,政協不僅重視協商會議的組織,也重視協商成果的落地實施。協商議事會議結束一段時間后,政協委員聯絡站會對議定的事項進行跟蹤調查,具體了解辦理落實的情況,搞好與職能部門的對口聯系。有些地方政府還將協商成果轉化與部門年底績效考核掛鉤,增強了承辦部門的責任感和使命感,推動了協商成果的有效落實。

同時,政協還加強與新聞媒體的聯系協作,充分利用電視臺、報紙、刊物、網絡等載體,報道協商過程,宣傳協商成效,監(jiān)督協商成果的落地實施,讓公眾切實感受到公共問題解決過程中公眾參與的力量,從而在社會中營造出濃厚的協商氛圍,逐漸培育出協商文化,推動全過程人民民主的實現。

二、政協職能向基層拓展對發(fā)展全過程人民民主的作用和優(yōu)勢

相較于基層自治或社會組織等主導的基層協商,政協介入基層協商治理,將其職能向基層拓展對于發(fā)展全過程人民民主有其獨特的作用和優(yōu)勢。

1.有利于豐富全過程人民民主的實踐,將制度優(yōu)勢轉化為治理效能

我國的全過程人民民主,有其完整的制度程序。中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度就是這個制度程序之一。人民政協作為專門的協商機構,是發(fā)展全過程人民民主的重要制度載體。

從人民政協的組織制度來看,在人民政協70多年的發(fā)展過程中,其組織制度不斷完善,機構有效運行,為暢通公眾的利益訴求渠道,實現政協協商與基層協商的有效銜接提供了組織優(yōu)勢和制度依托。2014年9月,習近平總書記在慶祝人民政協成立65周年大會上將人民政協定位為“專門的協商機構”。相較于其他的協商渠道,政協協商的獨特之處在于“專”,即有專門的機構承擔著經常性的協商任務。人民政協是我國政治體系中的正式組織,具有系統化的組織結構,從上到下建立了全國、省、市、縣(區(qū))四級完備的制度體系。很多地方還有效設立了政協委員工作室、政協委員會客廳、政協委員之家、基層政協委員聯絡站等履職平臺,為推進政協協商向基層拓展提供了一定的組織保證。各級政協組織上下聯動,密切配合,有利于充分發(fā)揮人民政協在發(fā)展全過程人民民主中的整體效能和組織優(yōu)勢。

從人民政協的機構橫向設置來看,人民政協目前設立了10個專門委員會和34個界別,能夠有效保障各黨派、各團體、各民族、各階層、各界人士共商國是,能夠就國家民族政治、經濟發(fā)展、社會法制、文化教育、資源環(huán)境等各方面的問題組織調查研究和開展民主協商,并推動科學決策、民主決策,通過多種協商形式和平臺有效建言咨政,廣泛凝聚共識?！叭嗣裾f各界別所代表的主要不是利益,而是意見和視角?！盵15]人民政協職能向基層拓展,有利于從多個視角充分收集民意,更好地聯系和服務群眾,了解民之所想所盼所憂所需。

從人民政協委員構成來看,政協委員是各黨派團體、各族各界的杰出代表,由各方面鄭重協商產生,代表各界群眾參與國是、履行職責。政協委員代表性廣、包容性強,是黨和政府聯系群眾,團結社會各界的橋梁和紐帶。他們整體素質高、智力資源密集,是社會各界具有卓越才干的精英分子,充分發(fā)揮政協委員的作用,有利于廣泛凝聚社會各界的智慧,促進公共決策的科學化和民主化,為國家治理現代化建言獻策。另外,政協委員還有較強的履職能力要求和責任擔當。當政協協商職能向基層協商拓展,“有事來協商”平臺便成為政協委員們新的履職平臺,政協委員們能充分發(fā)揮聯系群眾的優(yōu)勢,為各協商主體搭建協商平臺,為其提供講道理、擺事實、提建議的渠道,凝聚智慧、凝聚共識,促進全過程人民民主的實現。

從人民政協的法規(guī)制度建設來看,憲法、《中國人民政治協商會議章程》及近年出臺的《中共中央關于新時代加強和改進人民政協工作的意見》《關于加強和改進人民政協民主監(jiān)督工作的意見》等法律和重要文件,都為新時代人民政協事業(yè)發(fā)展提供了有力的制度保障,這有助于政協拓展協商職能。

綜上,人民政協在長期的探索和發(fā)展過程中形成了較完備的組織和制度體系,這為其職能拓展及踐行全過程人民民主提供了組織和制度優(yōu)勢,有利于進一步豐富全過程人民民主的制度化實踐,將政協制度優(yōu)勢轉化為基層社會治理效能。

2.有利于夯實全過程人民民主的群眾基礎,了解社情民意

人民政協是國家治理體系的重要組成部分,是中國特色的制度安排?！霸谥袊伯a黨領導下,人民政協堅持團結和民主兩大主題,服務黨和國家中心任務,在建立新中國和社會主義革命、建設、改革各個歷史時期發(fā)揮了十分重要的作用?！盵16]人民政協的性質定位及協商職能是一個不斷拓展和完善的過程。1954年第一部政協章程中,人民政協的性質被定位為“統戰(zhàn)組織”,之后隨著實踐的發(fā)展,其性質被定位為“統戰(zhàn)組織、多黨合作和政治協商機構、民主形式”。2018年新修訂的政協章程中又增加了“國家治理體系的重要組成部分,具有中國特色的制度安排”。人民政協的協商職能也在實踐過程中逐漸完善為政治協商、民主監(jiān)督、參政議政及凝聚共識。凝聚共識已經成為人民政協的主要職能、履職工作的中心環(huán)節(jié)。而凝聚共識需要拓展平臺,需要夯實群眾基礎。基層社會正是匯聚各方面的聲音,推動協商對話、咨政建言、凝聚共識的重要場域。

人民政協建立的全國、省、市、縣(區(qū))四級制度體系中,市、縣(區(qū))政協處在國家基層治理的第一線,具有聯系基層的獨特優(yōu)勢,同時也處在解決基層社會治理問題,防范化解矛盾風險的第一線。隨著城市化進程的加快、人口流動的加速、人們思維方式的轉變,土地流轉、環(huán)境污染、交通隱患、用水用電用氣安全、物業(yè)管理等涉及群眾民生熱點、難點、焦點的問題引發(fā)關注,如果這些問題得不到及時處理,就有可能影響基層社會的和諧穩(wěn)定。在基層社會,更需要發(fā)揮協商民主的作用,化解矛盾、表達訴求、凝聚共識,而市、縣(區(qū))政協在這些方面大有可為。全過程人民民主強調主體的全覆蓋,強調將全體人民都納入民主過程。人民政協職能向基層拓展,有助于發(fā)揮市、縣(區(qū))政協密切聯系基層群眾的獨特優(yōu)勢,拓寬群眾表達渠道,了解社情民意,進一步夯實全過程人民民主的群眾基礎。

3.有利于擴大全過程人民民主的基層參與平臺,解決民眾訴求

習近平總書記指出:“民主不是裝飾品,不是用來做擺設的,而是要用來解決人民需要解決的問題的。”[17]人民政協作為踐行全過程人民民主的重要制度程序,其職能向基層拓展,是為了更好地了解社情民意,滿足人民群眾對美好生活向往的需求。發(fā)展全過程人民民主需要拓展民主渠道,搭建民主參與的平臺。而政協職能向基層拓展,人民群眾有了更為多元的民主參與平臺,能通過更多渠道進行有序政治參與并充分行使當家做主的民主權利。

政協在搭建民主協商平臺方面具有天然優(yōu)勢。一是政協的超脫地位使其具有組織優(yōu)勢。政協不同于國家權力機關,也不同于國家行政機關,它位于國家政權體系之外,處于一種超脫的位置,能夠有效協調與協商議題有關的部門參與協商,其在“協商過程中可以不受地區(qū)或部門利益的限制,能夠站在客觀公正的立場上觀察、分析、反映各種情況和問題,妥善處理各種社會關系”[18],這為其搭建協商平臺提供了組織優(yōu)勢。二是政協委員的特點便于其在人民群眾和黨政機關之間搭建溝通橋梁。政協委員大多是兼職,這有利于更好地聯系政府部門、聯系群眾。例如,在本文的調查案例中,“有事來協商”平臺的負責人、召集人通常是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道黨委書記(兼任政協委員)擔任的。這樣,他們更易將政府相關部門和其他協商主體召集到一起協商議事,讓政府相關部門能更直接地了解到具體情況及群眾的真實想法,有時相關部門甚至能當場做出某些承諾,對問題的解決產生直接的效果。即便不能當場解決,也能通過各種渠道將協商結果傳達給相關部門,并督促協商成果的采納和落實?！罢f的協商過程,既連接政協內部,也溝通政協外部特別是具有決策權的黨政機關。”[10]實現協商與決策的無縫銜接,溝通具有決策權的黨政機關是政協協商的獨特優(yōu)勢。

三、厘清邊界:政協協商與基層協商共同推進全過程人民民主

人民政協作為國家治理體系的重要組成部分,承載著國家治理的任務。而基層治理又是國家治理的重要內容。2015年中共中央辦公廳印發(fā)的《關于加強人民政協協商民主建設的實施意見》中關于政協協商的主要內容就包括“國家大政方針和地方的重要舉措以及政治、經濟、文化和社會生活中的重要問題”,并指出應“在實踐中豐富協商內容”,“鼓勵各級政協根據形勢發(fā)展,圍繞黨和國家中心工作,結合實際豐富協商內容,拓寬協商范圍”。[19]可以說,政協職能向基層社會治理拓展,是隨著時代發(fā)展黨和人民給基層政協提出的新要求,也是政協不斷拓展協商內容,踐行全過程人民民主,將協商平臺延伸至基層的新形勢。如上文所述,政協職能向基層拓展,在推進全過程人民民主發(fā)展方面具有制度優(yōu)勢、密切聯系群眾優(yōu)勢、搭建協商平臺優(yōu)勢等。近年來,全國各地政協介入基層協商的案例也時有報道,取得了較為明顯的成效,幫助群眾解決了急難愁盼的實際問題。

在四川政協搭建的“有事來協商”平臺中,基層政協通過組織各種小微協商,充分發(fā)揮了其在基層治理中的作用。一是通過組織協商,化解了矛盾、凝聚了共識,解決了基層社會治理中依靠群眾自治或社會組織難以解決的一些問題,并通過政協的跟蹤反饋和監(jiān)督保證了協商共識的落地實施。二是通過多次小微協商的組織,培養(yǎng)了協商文化,教育了基層干部和群眾。一方面,基層干部認識到政務公開和基層協商是開展基層工作的良好方法,是發(fā)展全過程人民民主的重要途徑,主動將涉及集體、群眾切身利益的事務進行公示,邀請利益相關者或協商代表進行協商,主動接受群眾的監(jiān)督和批評,在協商中化解矛盾、達成共識,找到了解決問題的有效方法。另一方面,群眾在參與協商的過程中,感受到自己得到了充分的尊重,自身的利益訴求得到了充分的表達,合理的意見也能對公共決策產生影響。在反復的協商實踐中,協商文化便能得以形成,并反過來引領協商實踐,推進全過程人民民主的發(fā)展。

但是,政協協商向基層拓展,其與基層協商的邊界在哪里?政協協商是否可以替代基層協商?黨的二十大報告指出:“協商民主是實踐全過程人民民主的重要形式。完善協商民主體系,統籌推進政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商以及社會組織協商?！盵20]政協協商與基層協商都是社會主義協商民主體系的重要組成部分,都是重要的民主參與渠道,都是全過程人民民主的重要體現。但政協職能向基層社會治理拓展,人民政協介入基層協商,應厘清政協協商與基層協商的邊界,二者形成合力,共同促進全過程人民民主的發(fā)展。

基層協商通常內嵌于城鄉(xiāng)基層自治之中,是實現基層群眾自治的重要方式。基層群眾自治是憲法和法律賦予基層群眾的權利。中華人民共和國成立特別是黨的十八大以來,基層群眾自治制度在實踐中不斷發(fā)展完善,取得了良好的治理績效。但在少部分地方,基層自治還面臨著一些難題,如自治乏力,基層協商流于形式;自治協商召集困難,代表缺乏協商參與的積極性;有的協商需要第三方機構提供專業(yè)幫助,自治力量無力協調;有的協商成果的執(zhí)行無人監(jiān)督,落實情況缺乏反饋。而人民政協介入基層協商將對這些困難的解決有很大幫助。政協專事協商之職,對于基層自治難以解決的協商議題,可以將其納入政協協商的平臺,由人民政協推動公布議題,廣泛征集公眾意見,組織商前調研,搭建協商平臺,組織各協商主體按科學的議事規(guī)則開展協商,協調第三方機構給出專業(yè)意見,推動協商成果影響黨和政府的決策實施,并利用自身的影響力對協商成果的落地進行監(jiān)督和反饋。

當然,對于基層自治本身能處理好的問題,或者依靠自治已經取得較好成效的固定議題等,政協協商最好不介入。此外,對于僅涉及一小部分群體利益的事務,政協協商也應謹慎介入。在四川政協“有事來協商”案例中,有幾項議題都涉及小區(qū)治理,這本屬于自治的范疇。如某小區(qū)無人管理、排污管網堵塞、機動車位緊缺問題;某小區(qū)外人行道被小區(qū)居民隨意占道種植問題;集中安置小區(qū)亂扔垃圾問題;等等。這些本屬于小區(qū)自治的問題卻靠人民政協的力量介入進來,雖然問題最終得到了解決,但在某種程度上影響了基層自治能力的提高。政協介入基層社會治理應對自身邊界有清晰的認識,對于本屬自治解決的問題應通過自治解決,對于能夠依靠社會組織解決的問題應通過社會組織解決,政協應謹慎介入。政協的協商平臺向基層拓展,推動政協協商與基層協商有效銜接,不是為了代替基層協商,不是為了壓縮基層自治的空間,不是為了減弱社會組織的治理能力,而是應與基層協商形成合力,互相促進,彼此呼應,相得益彰,共同推進全過程人民民主的基層實踐。

結 語

中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度作為全過程人民民主的重要制度載體,如何把民主價值和理念轉化為科學有效的制度安排,需要在實踐中不斷探索。政協協商向基層協商拓展的最大優(yōu)勢是其制度優(yōu)勢。各地通過不斷積累政協協商向基層拓展的經驗,從而不斷完善政協協商的職能,并通過制度化的方式約定下來,有利于政協基層協商的持續(xù)健康發(fā)展,有利于全過程人民民主制度的完善。

政協協商與基層協商都是七大協商渠道之一。政協協商向基層拓展,其與基層協商之間應有一定的邊界。凡是依靠基層協商、基層自治、社會組織協商能解決的問題,政協協商都應該謹慎介入。而對于那些依靠基層協商及自治力量難以解決的問題,如需要協調多個職能部門才能解決的問題,需要協調多個第三方機構提供專業(yè)幫助的問題,需要協調跨行政區(qū)域有關部門解決的問題等,政協協商有介入的優(yōu)勢。政協協商向基層拓展,不應替代基層協商,不應減弱基層自治能力,不能壓縮基層自治空間,而是應發(fā)揮政協的組織和制度優(yōu)勢、人才優(yōu)勢、溝通黨政機關的優(yōu)勢等,使政協協商與基層協商互為補充、互相呼應、有效銜接。

政協協商向基層拓展,應注重在以下方面進行探索。

一是注重協商議題的選擇。協商的議題,首先應是社會治理的焦點問題,或者關聯度廣,與廣大群眾利益息息相關、群眾急難愁盼迫切需要解決的熱點及重點問題。同時,這些問題需是當前依靠自治力量和社會組織的力量難以有效解決的問題,或者需要協調多個職能部門才能有效解決的問題,或者涉及專業(yè)技術的問題,等等。

二是注重構建科學的協商程序。協商程序包括協商前的調研程序及前期準備,協商中的主持、發(fā)言、表決及相關部門發(fā)表意見、承諾等,協商后的成果向黨政部門的報送、決議的落實及跟蹤反饋等。注重在協商中根據需要吸收獨立專家、專業(yè)技術人員或社會組織的參與。當前的政協基層協商案例中,已經構建了一定的程序,但還需要在實踐中不斷總結使其科學化和程序化,并形成規(guī)范統一的制度向全國推廣。

三是注重豐富協商形式并保持一定的協商頻次。政協作為專門的協商機構,需要一定頻次的各種協商活動來體現其地位和作用[10]。這些協商活動包括界別協商、專題協商、對口協商、提案辦理協商、雙周協商、面對面協商、問題清單協商等,并在實踐中不斷將這些活動制度化,使其能夠長效運行。同時不斷探索現場協商、開放協商、網絡協商、遠程協商等多種協商形式,提高協商效率,形成良好的協商氛圍。

中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是全過程人民民主的重要載體。政協協商向基層延伸,為公民參與基層治理搭建了一個新的平臺,促進了政協協商與黨委和政府工作的銜接,也有利于推動人民政協的制度優(yōu)勢轉化為基層治理效能,生動體現了全過程人民民主是最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主。

注釋

①數據來源于田向利:《中國人民政治協商會議四川省第十二屆委員會常務委員會工作報告》,《四川日報》2023年1月17日。②本文案例來自政協四川省委員會辦公廳編《有事來協商案例選編》,2021年12月。