基層立法聯(lián)系點(diǎn)的價(jià)值功能與法治進(jìn)路

張祝圓

摘 要：基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度是公眾參與立法的一種創(chuàng)新形式，是全過程人民民主的生動(dòng)實(shí)踐。基層立法聯(lián)系點(diǎn)在立法機(jī)關(guān)和基層群眾之間架起一座有效的溝通橋梁，充分突顯了以基層群眾為中心、突出溝通雙向性、提升立法質(zhì)量的價(jià)值功能。當(dāng)前這一制度在實(shí)踐中還存在規(guī)范體系不健全、法案征集基準(zhǔn)模糊、公眾參與積極性不高、立法反饋程序匱乏等問題，有必要在法治軌道上推動(dòng)基層立法聯(lián)系點(diǎn)規(guī)范發(fā)展。

關(guān)鍵詞：基層立法聯(lián)系點(diǎn)；民主立法；基層群眾權(quán)益；價(jià)值功能

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2023.02.007

［中圖分類號(hào)］D624；D927? ? ?［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A ［文章編號(hào)］1009-0339（2023）02－0042-06

一、問題的提出

基層立法聯(lián)系點(diǎn)是新時(shí)代全過程人民民主的生動(dòng)實(shí)踐，是立法機(jī)關(guān)貫徹科學(xué)立法、民主立法理念時(shí)所形成的一種創(chuàng)新制度。基層立法聯(lián)系點(diǎn)的運(yùn)行過程表現(xiàn)為上級(jí)人大及其常委會(huì)將立法的有關(guān)信息發(fā)送至轄區(qū)基層立法聯(lián)系點(diǎn)，負(fù)責(zé)人進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，聯(lián)絡(luò)員（信息員）負(fù)責(zé)在轄區(qū)內(nèi)通過走訪、公告等方式鼓勵(lì)群眾參與征集工作?！傲⒎?lián)系點(diǎn)一頭連著立法機(jī)關(guān)，一頭連著普通群眾，有效推動(dòng)基層群眾參與立法的深度和廣度，使立法更接地氣、更具實(shí)效?！盵1]據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年以來國(guó)家層面分四批設(shè)立了32個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）全覆蓋[2]。在國(guó)家的輻射帶動(dòng)下，各地方也在其轄區(qū)內(nèi)設(shè)立多個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)，基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)進(jìn)入深化拓展階段。

但應(yīng)該看到，目前關(guān)于基層立法聯(lián)系點(diǎn)的價(jià)值研究總體上呈“粗線條”的發(fā)展態(tài)勢(shì)，還存在零散化、碎片化、片面化等問題；基層立法聯(lián)系點(diǎn)規(guī)范依據(jù)及效力如何、體制機(jī)制構(gòu)建是否完備等問題。因此，進(jìn)一步探討解決基層立法聯(lián)系點(diǎn)現(xiàn)實(shí)應(yīng)用中的價(jià)值功能與法治進(jìn)路很有意義。

二、基層立法聯(lián)系點(diǎn)的價(jià)值功能

立法是統(tǒng)一權(quán)利和義務(wù)、平衡公益和私權(quán)的重大公共決策[3]。公眾參與立法是立法獲得正當(dāng)性和合法性的要求，是公民政治參與在立法領(lǐng)域的體現(xiàn)?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)作為人大立法的創(chuàng)新形式，具有承載、維持和促進(jìn)正義、平等、民主等多重功能，在主體、模式、效果等方面呈現(xiàn)獨(dú)特的價(jià)值特征，為基層立法聯(lián)系點(diǎn)的發(fā)展提供價(jià)值指引。

（一）主體：以基層群眾為中心

國(guó)家治理的根基在基層?；鶎尤罕姺ㄖ斡X悟越高，法治素養(yǎng)越高，法治機(jī)制越健全，社會(huì)就越和諧穩(wěn)定[4]?！读⒎ǚā窞楣妳⑴c立法提供了規(guī)范性依據(jù)和指導(dǎo)。實(shí)踐中，公眾參與立法的形式多樣，如座談會(huì)、聽證會(huì)、網(wǎng)上征集草案意見等，滿足了“開門立法”的要求。參與主體的基層性和多樣性恰是基層立法聯(lián)系點(diǎn)的基本要求和追求。

1.基層性?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)的重點(diǎn)在“基層”，立法機(jī)關(guān)通過直接聯(lián)系基層群眾，聽取基層群眾的意見和建議，掌握第一手資料，推進(jìn)公眾參與立法的進(jìn)程。在我國(guó)，基層是最能及時(shí)、廣泛反映群眾真實(shí)的聲音的地方。從本質(zhì)上講，立法機(jī)關(guān)是民意機(jī)關(guān)，人民選舉產(chǎn)生的權(quán)力機(jī)關(guān)將人民的意志通過法定程序予以確認(rèn)形成法律、政策等，因而立法的目的不僅是為了維護(hù)國(guó)家、社會(huì)秩序，更重要的是為了保障人民權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。此外，基層是各種矛盾沖突的多發(fā)、易發(fā)地帶，也是推進(jìn)法治化建設(shè)的前沿地帶[5]。因此，立法機(jī)關(guān)有必要深入基層，充分集眾智、聚共識(shí)、謀良策?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)無論是字面含義還是實(shí)踐過程均要求將其設(shè)在村鎮(zhèn)、街道中，以便于最大限度地吸納基層群眾參與。

2.多樣性。形成全社會(huì)意愿和要求的“最大公約數(shù)”，要求參與人民民主實(shí)踐主體的多樣性，在多維空間上保障和實(shí)現(xiàn)人民在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、民生層面的權(quán)益，構(gòu)成基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度的主題。我國(guó)立法涉及經(jīng)濟(jì)、健康、安全、住房、教育、養(yǎng)老等方方面面，全過程人民民主要求公眾參與立法的全鏈條、全領(lǐng)域、全覆蓋，法律類別的多樣化要求參與立法主體類型的豐富性。同時(shí)，同一立法內(nèi)容與過程也應(yīng)吸納多主體參與。不同領(lǐng)域群眾思想觀念碰撞產(chǎn)生的火花，將會(huì)促使立法機(jī)關(guān)在立法過程中兼顧各方利益，使立法內(nèi)容更加全面、完善。

（二）模式：突出溝通的雙向性

習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，我們所有的重大立法決策都是依照程序、經(jīng)過民主醞釀，通過科學(xué)決策、民主決策產(chǎn)生的[6]。那么，具體運(yùn)用何種途徑、模式確立立法決策，保證立法的民主性、科學(xué)性是必須深入思考的問題。人民的需求是黨和國(guó)家一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)不斷取得勝利的根本動(dòng)力[7]。在實(shí)際工作中，經(jīng)濟(jì)文化差異、社會(huì)階層分化導(dǎo)致社會(huì)主體及其利益訴求多元化，如果這些主體及其利益訴求無法得到合理解決，就可能會(huì)導(dǎo)致社會(huì)矛盾和沖突的出現(xiàn)。就兩者的關(guān)系而言，立法是反映人民意志、保障人民利益、滿足人民需求的重要方式；而立法的形式、質(zhì)量和價(jià)值的有機(jī)結(jié)合，則需要人民全方位、全過程參與。在實(shí)踐中，兩者的交互模式仍存在罅隙，直接溝通機(jī)制的匱乏和立法內(nèi)容的專業(yè)性在部分地方增加了基層群眾參與立法的難度，導(dǎo)致基層群眾參與立法效果不佳。面對(duì)這一困境，國(guó)家立法機(jī)關(guān)并非無所作為，基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度不失為解決這一問題的有力之舉。

基層立法聯(lián)系點(diǎn)作為立法機(jī)關(guān)與基層群眾聯(lián)系的橋梁，能有效促進(jìn)兩者溝通與交流。一方面，基層立法點(diǎn)通過把群眾的“街談巷議”“群眾語言”梳理整合，轉(zhuǎn)化為專業(yè)、明確、合理的立法建議和立法要求。另一方面，基層立法點(diǎn)可以把“法言法語”掰開揉碎，將專業(yè)術(shù)語轉(zhuǎn)化為生活語言，讓群眾聽得懂、看得明白。“雙向溝通”模式為將基層群眾訴求融入規(guī)范性條文提供了技術(shù)幫助，有利于把基層群眾的利益訴求用法律的形式固定下來，增強(qiáng)基層群眾的主人翁意識(shí)，同時(shí)避免立法機(jī)關(guān)盲目立法、跟風(fēng)立法，突出地方立法特色，提高立法自信。此外，這一模式也有利于將法律的精神實(shí)質(zhì)和具體要求傳播到群眾中，增強(qiáng)法律實(shí)施的實(shí)效，維護(hù)社會(huì)和諧，促進(jìn)法治發(fā)展，形成尊法、守法、學(xué)法、用法的社會(huì)氛圍[5]，促使立法機(jī)關(guān)和基層群眾在制度框架內(nèi)有序地推動(dòng)社會(huì)治理向縱深方向發(fā)展。

（三）效果：提升人大立法質(zhì)量

全面依法治國(guó)、建設(shè)法治中國(guó)，提高立法質(zhì)量是關(guān)鍵。立法質(zhì)量是提高法治水平的重要因素，推動(dòng)立法從數(shù)量主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變?yōu)橘|(zhì)量主導(dǎo)型，事關(guān)人民幸福安康，事關(guān)國(guó)家長(zhǎng)治久安。正如學(xué)者宋方青所言，“立法質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)之一是合法性標(biāo)準(zhǔn)，而大多數(shù)公眾參與立法是立法合法性來源”[8]。立法與人民群眾的切身利益息息相關(guān)，只有不斷降低公眾參與立法的難度，才能真正實(shí)現(xiàn)黨的主張和人民意志的統(tǒng)一。立法要“接地氣”，就要聽取基層群眾的意見，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)提高立法質(zhì)量、保障人民權(quán)益的目標(biāo)。基層立法聯(lián)系點(diǎn)突出參與主體的基層性與廣泛性，對(duì)有效提高立法質(zhì)量具有積極影響。

立法制度本身的質(zhì)量對(duì)立法質(zhì)量至關(guān)重要，制度實(shí)施的效果是評(píng)判制度優(yōu)劣的重要基準(zhǔn)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度觀察，一項(xiàng)制度只有滿足以最小的成本實(shí)現(xiàn)制度的預(yù)設(shè)目標(biāo)，才有其存在的價(jià)值。當(dāng)前，我國(guó)民主立法的方式多樣，但個(gè)別地方在體現(xiàn)基層群眾的精神實(shí)質(zhì)和滿足實(shí)踐要求層面存在局限性，如網(wǎng)上公開征集法案意見存在資源不足等問題，聽證會(huì)、座談會(huì)等民主立法形式存在參與主體廣泛性不足、成本高等問題?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)以其獨(dú)特的運(yùn)行模式，能有效維護(hù)立法的合法性、正當(dāng)性，彌補(bǔ)現(xiàn)有制度的缺失，以最小的成本實(shí)現(xiàn)制度預(yù)設(shè)目標(biāo)。第一，基層立法聯(lián)系點(diǎn)能夠?yàn)椴煌庖姷慕涣?、溝通、協(xié)商提供良好的平臺(tái)，對(duì)于克服意識(shí)對(duì)立、化解沖突、達(dá)成共識(shí)具有重要作用。第二，基層立法聯(lián)系點(diǎn)能有效將基層群眾的意見集合、梳理、總結(jié)，降低立法機(jī)關(guān)匯集整理立法意見的成本，提高立法機(jī)關(guān)民主立法的積極性，從而促進(jìn)制度良性運(yùn)轉(zhuǎn)，提高立法質(zhì)量。

三、基層立法聯(lián)系點(diǎn)的問題檢視

自2015年我國(guó)設(shè)立首批基層立法聯(lián)系點(diǎn)以來，各地基層立法聯(lián)系點(diǎn)的數(shù)量日益增多，極大推動(dòng)了基層群眾參與立法的廣度和深度，為立法直接反映與體現(xiàn)民意、民智、民心提供了經(jīng)常性平臺(tái)，對(duì)促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重大意義。然而，囿于基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)正處于探索階段，體制機(jī)制建設(shè)仍面臨諸多困境。

（一）基層立法聯(lián)系點(diǎn)規(guī)范建設(shè)有待完善

1.運(yùn)行依據(jù)不明確。由于我國(guó)幅員遼闊，人口眾多，導(dǎo)致基層立法聯(lián)系點(diǎn)的數(shù)量眾多，這一特點(diǎn)對(duì)收集公眾意見的全面性、廣泛性具有一定優(yōu)勢(shì)，但會(huì)造成管理層面的困難，基層立法聯(lián)系點(diǎn)網(wǎng)狀化、精細(xì)化發(fā)展極需強(qiáng)有力的運(yùn)行規(guī)則支撐。就現(xiàn)有法規(guī)來看，雖然《立法法》中關(guān)于基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度的規(guī)定為下位法提供了規(guī)范、指引作用，但其更多表現(xiàn)為原則性、抽象性的宏觀指導(dǎo)。地方層面多表現(xiàn)為規(guī)范性文件，效力層級(jí)低，其專業(yè)性、準(zhǔn)確性、權(quán)威性在一定程度上受到影響?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)運(yùn)行規(guī)則的不完善，影響了地方基層立法聯(lián)系點(diǎn)的運(yùn)行效果。

2. 規(guī)范內(nèi)容不完備。“法無明文規(guī)定不可為”是國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員行使職權(quán)所遵循的原則，若缺乏有效法律規(guī)范指引，相關(guān)人員濫用職權(quán)或不作為的可能性將有所增加，這不符合創(chuàng)建該制度的初衷，也不符合全過程人民民主的實(shí)踐要求。完備的法律規(guī)范體系，完善的法律規(guī)范內(nèi)容是約束權(quán)力、保障人民利益的前提。分析現(xiàn)有的基層立法聯(lián)系點(diǎn)運(yùn)行規(guī)則可以看到，雖然對(duì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)的基本原則、工作機(jī)制、工作職責(zé)、設(shè)立條件等方面進(jìn)行了規(guī)定，但仍缺乏對(duì)責(zé)任人員有效的追責(zé)措施。合理的法律責(zé)任配置是制度健康運(yùn)轉(zhuǎn)的利器，依據(jù)權(quán)責(zé)一致原則，工作人員行使行政權(quán)力時(shí)也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)。有效追責(zé)措施的缺失，無法對(duì)工作人員產(chǎn)生威懾力。此外，權(quán)力的正當(dāng)性、合法性應(yīng)當(dāng)建立在合理懷疑之上，權(quán)力的實(shí)施存在侵害權(quán)利主體的可能，因而追責(zé)措施設(shè)定是必要的。正如習(xí)近平所說：“民主不是裝飾品，不是用來做擺設(shè)的，而是要用來解決人民需要解決的問題的?！盵9]基層立法聯(lián)系點(diǎn)也不應(yīng)當(dāng)成為民主的擺設(shè)，更要充分發(fā)揮效能，而法律規(guī)范的完善正是保障其實(shí)效發(fā)揮的重要條件之一。

（二）基層立法聯(lián)系點(diǎn)法案征集基準(zhǔn)有待厘定

法案征集基準(zhǔn)指立法或立法所涉及的事項(xiàng)需要收集基層群眾的意見和建議的標(biāo)準(zhǔn)，即征集基層群眾意見建議的法案范圍。若立法征集范圍過寬，將加大立法機(jī)關(guān)工作的難度與成本，影響立法工作的效率；若立法征集范圍過窄，將壓縮公眾參與立法的空間，偏離制度建構(gòu)的目標(biāo)。因此，如何制定明確、合理的立法征集基準(zhǔn)必須得到應(yīng)有的重視。目前，基層立法聯(lián)系點(diǎn)可以對(duì)哪一層級(jí)、哪些領(lǐng)域的立法法案匯集民意尚未有清晰的界定。

基于現(xiàn)實(shí)因素的評(píng)價(jià)與衡量，目前立法征集不能采取全部交由基層立法聯(lián)系點(diǎn)負(fù)責(zé)的辦法。首先，立法需要吸納民意，鼓勵(lì)公眾參與并表達(dá)意見。立法機(jī)關(guān)在全局思維、整體利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益等方面具有較強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)[10]，而基層群眾具有大眾化、普遍化特點(diǎn)，其法治水平、法治素養(yǎng)有限，會(huì)在一定程度上影響立法法案的專業(yè)性和合理性。其次，立法具有一定的時(shí)效性，立法是對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的反應(yīng)，立法所固有的滯后性要求立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)制定頒布立法規(guī)范，基層立法聯(lián)系點(diǎn)雖然能夠充分保障民主立法，但在一定程度上也應(yīng)注意效率問題。

（三）基層立法聯(lián)系點(diǎn)公眾參與積極性有待提高

基層立法聯(lián)系點(diǎn)作為“雙向溝通”立法模式的一種載體，基層群眾在其中發(fā)揮著重要作用。只有公眾積極參與，充分表達(dá)自己的意志，才能使該制度落地有聲，真正發(fā)揮效能。民主立法不僅要求立法機(jī)關(guān)創(chuàng)建各種渠道保障公眾參與立法，也要求公眾積極參與立法。如果公眾被動(dòng)參與立法，甚至漠視立法，那么立法法案對(duì)民意的反映將是不徹底、不完善。從實(shí)踐來看，公眾的法治意識(shí)不斷提高，但公眾參與立法的積極性仍然有很大的提升空間，部分公眾公民意識(shí)、秩序意識(shí)和參與能力不足，不能滿足遵守法律和程序規(guī)則，進(jìn)行自覺、自愿、自律參與的要求[11] 。

1. 傳統(tǒng)觀念的影響。我國(guó)傳統(tǒng)觀念奉行“法自君出，法自上出”的理念，認(rèn)為立法是國(guó)家機(jī)關(guān)的事情[12]。無論是奴隸制社會(huì)時(shí)期，抑或是封建制社會(huì)時(shí)期，立法權(quán)均由君主所享有，公眾沒有參與立法的權(quán)利，導(dǎo)致社會(huì)公眾不參與立法的思想根深蒂固。這種思想造成兩方面的影響，一是即使我國(guó)目前在法律規(guī)范中明確規(guī)定民主立法、公眾參與立法，但大多數(shù)公眾依舊認(rèn)為立法和自己沒有非常密切的聯(lián)系。二是由于立法一直以來都由特定的機(jī)關(guān)組織進(jìn)行，國(guó)家機(jī)關(guān)在立法過程中居于主導(dǎo)地位，使得公眾參與處于邊緣地帶，由此降低了公民參與立法的積極性。

2. 有效激勵(lì)機(jī)制匱乏。公眾參與積極性根據(jù)個(gè)人的興趣和時(shí)間而定。就目前基層立法聯(lián)系點(diǎn)的運(yùn)行特點(diǎn)而言，基層群眾參與會(huì)耗費(fèi)一定的物質(zhì)和精神成本，若僅以強(qiáng)制方式要求公民參與立法，必然會(huì)影響其參與主動(dòng)性。對(duì)大多數(shù)的群眾而言，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是其主要事務(wù)，對(duì)政治生活的熱情有待激發(fā)。激勵(lì)機(jī)制能夠?yàn)榛鶎尤罕妳⑴c立法常態(tài)化奠定基礎(chǔ)，而目前大部分地方還缺少對(duì)基層群眾參與立法有效的獎(jiǎng)勵(lì)制度與實(shí)踐探索。

（四）基層立法聯(lián)系點(diǎn)立法反饋程序有待明確

基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度的實(shí)踐價(jià)值是促進(jìn)基層群眾參與立法的過程，對(duì)立法活動(dòng)和結(jié)果產(chǎn)生積極影響[13]。這是人民對(duì)立法機(jī)關(guān)立法權(quán)的分享和監(jiān)督，以便充分保障其自身的權(quán)益。因此，公眾十分重視自己的意見建議有無被采納，以及為什么沒有被采納。正如蔡定劍所說，制度化的公眾參與民主制度應(yīng)當(dāng)是由公共權(quán)力機(jī)構(gòu)通過開放的途徑獲取信息、聽取意見，并通過反饋互動(dòng)對(duì)公共政策和治理行為產(chǎn)影響的各種行為[14]。在制度建設(shè)之初，基層群眾參與的熱情較為高漲，但若不能充分反饋立法結(jié)果，將會(huì)導(dǎo)致兩種后果。一是基層群眾的法治水平、綜合素養(yǎng)無法得到有效提升，在此后的法案征集中，仍然缺乏專業(yè)性、合理性和全局性的視角，降低其意見和建議被采納的可能性。二是基層群眾的意見建議如多次不被采納，也不知曉不被采納的緣由，久而久之會(huì)挫傷其參與立法的熱情和信心?？梢姡⒎ǚ答伋绦蛟诖龠M(jìn)制度良性運(yùn)轉(zhuǎn)中具有重要作用。但在基層立法聯(lián)系點(diǎn)實(shí)際運(yùn)行過程中，鮮有立法反饋程序明確規(guī)定及相關(guān)反饋實(shí)踐，對(duì)于采納的原則、采納標(biāo)準(zhǔn)以及反饋渠道尚未形成一套較為流暢的機(jī)制。

四、基層立法聯(lián)系點(diǎn)的法治化進(jìn)路

基層立法聯(lián)系點(diǎn)要求保障立法的民主性，尤其是實(shí)現(xiàn)基層群眾的立法知情權(quán)、建議權(quán)、陳述權(quán)和監(jiān)督權(quán)，推進(jìn)體制機(jī)制的法治化進(jìn)程，其法治化進(jìn)路應(yīng)始終兼顧個(gè)人利益與公共利益平衡、個(gè)人與國(guó)家機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)、短期效果與長(zhǎng)期目標(biāo)統(tǒng)一，從多個(gè)角度激發(fā)制度的活力。

（一）健全基層立法聯(lián)系點(diǎn)規(guī)范體系

基層立法聯(lián)系點(diǎn)的法治化進(jìn)路必然要求法律規(guī)范的完善，應(yīng)明確由?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）級(jí)人大及其常委會(huì)制定運(yùn)行法律規(guī)范，為低層級(jí)的規(guī)范文件提供規(guī)范依據(jù)，避免聯(lián)系點(diǎn)適用規(guī)則的混亂。同時(shí)，允許地方根據(jù)本地實(shí)際進(jìn)行一定程度的變通。此外，各地應(yīng)當(dāng)經(jīng)常進(jìn)行交流、溝通，學(xué)習(xí)其它地區(qū)先進(jìn)的立法理念和立法技術(shù)，更好完善本地區(qū)基層立法聯(lián)系點(diǎn)規(guī)則，避免相似地區(qū)基層立法聯(lián)系點(diǎn)運(yùn)行規(guī)則差異過大；明確基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作人員職責(zé)，明確規(guī)定合理的懲戒措施及責(zé)任人員濫用職權(quán)或者不作為時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。

（二）分類確定法案征集范圍

首先，對(duì)于涉及基層群眾切身利益的法案，包括經(jīng)基層立法聯(lián)系點(diǎn)解讀后，爭(zhēng)議焦點(diǎn)與基層群眾利益相關(guān)的較為專業(yè)的法案，明確規(guī)定必須發(fā)送至轄區(qū)內(nèi)的基層立法聯(lián)系點(diǎn)，充分征集基層群眾的意見建議，便于基層群眾從“源頭”上保護(hù)自身的合法權(quán)益。相較于專業(yè)性強(qiáng)的法案，基層群眾更加關(guān)心諸如食品安全、家庭婚姻、婦女權(quán)益、未成年人保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)信息安全等與自身健康安全息息相關(guān)且有一定了解的法案，這些法案內(nèi)容更加貼近日常生活，對(duì)基層群眾所產(chǎn)生的影響更大，在立法時(shí)應(yīng)充分吸納基層群眾的意見建議。當(dāng)立法機(jī)關(guān)拒絕將此類法案交由基層立法聯(lián)系點(diǎn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確立法機(jī)關(guān)有說明理由的義務(wù)，或規(guī)定基層立法聯(lián)系點(diǎn)可以請(qǐng)求立法機(jī)關(guān)將法案送至該聯(lián)系點(diǎn)，征求群眾意見建議。這種能夠增強(qiáng)基層群眾對(duì)立法機(jī)關(guān)的認(rèn)同和信任?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)可以主動(dòng)請(qǐng)求立法機(jī)關(guān)將法案送至該聯(lián)系點(diǎn)進(jìn)行民意征集。

其次，對(duì)于專業(yè)性非常強(qiáng)的立法法案，“知識(shí)復(fù)雜性”成為影響基層群眾參與的重要因素[15]。由于大多數(shù)基層群眾法律專業(yè)知識(shí)欠缺，無法提出系統(tǒng)的專業(yè)性意見，應(yīng)允許立法機(jī)關(guān)在說明理由后不交由基層立法聯(lián)系點(diǎn)，但基層立法聯(lián)系點(diǎn)主動(dòng)請(qǐng)求且有正當(dāng)理由的除外。至于何為專業(yè)性非常強(qiáng)的立法法案則由立法機(jī)關(guān)根據(jù)理論和實(shí)踐情況進(jìn)行判斷，并隨著社會(huì)發(fā)展進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。

最后，對(duì)于存在較大分歧和爭(zhēng)議的法案，應(yīng)當(dāng)充分尊重基層群眾的意愿，交由基層立法聯(lián)系點(diǎn)征求基層群眾的意見建議。

（三）多途徑激發(fā)公眾參與的積極性

公眾參與的積極性是基層立法聯(lián)系點(diǎn)獲得實(shí)效的基礎(chǔ)。首先，要不斷培養(yǎng)公民的法治意識(shí)，讓基層群眾意識(shí)到參與立法不是負(fù)擔(dān)而是一種權(quán)利，可以通過參與立法、影響立法，保障自身權(quán)益。通過將真實(shí)案例轉(zhuǎn)變?yōu)殡娨晞　⑿∫曨l等方式，將專業(yè)化的法律術(shù)語轉(zhuǎn)化為基層群眾喜聞樂見的語言，或者讓基層立法聯(lián)系點(diǎn)走進(jìn)校園、廠礦、社區(qū)，開拓實(shí)踐基地，讓群眾真正感受到自身在法治建設(shè)中的作用，培養(yǎng)公民的主體性價(jià)值觀和公共理性精神。

其次，建立立法參與激勵(lì)機(jī)制。正如美國(guó)學(xué)者約翰·克萊頓·托馬斯所指出，“管理當(dāng)局如果想獲取公民參與并使其達(dá)到某種特定的水平，那么提供與之相當(dāng)影響的權(quán)益作為激勵(lì)是十分必需的”[16]。就制度層面而言，應(yīng)當(dāng)對(duì)公眾的立法參與獎(jiǎng)勵(lì)予以明確規(guī)定，將資金的支出歸于立法項(xiàng)目中，提高立法機(jī)關(guān)對(duì)公民參與立法的重視程度，為公眾獲取獎(jiǎng)勵(lì)提供法律依據(jù)，保證激勵(lì)機(jī)制有序運(yùn)行。就獎(jiǎng)勵(lì)的方式而言，分為物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)。物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)主要針對(duì)參與方式，比如調(diào)研、座談會(huì)、聽證會(huì)、約談等，給予參與主體一定的補(bǔ)助和酬勞；精神獎(jiǎng)勵(lì)更多體現(xiàn)為精神的滋養(yǎng)，如對(duì)多次參與立法的公民授予榮譽(yù)證書、公開表揚(yáng)等。

最后，通過定期舉行有獎(jiǎng)競(jìng)賽等方式，提高公眾參與的積極性。這一方式由基層立法聯(lián)系點(diǎn)組織，將轄區(qū)內(nèi)的基層群眾分組，通過公開答題的方式，一方面可以檢驗(yàn)基層普法成果，另一方面也可以緩解基層群眾由于不了解立法導(dǎo)致參與積極性不高的問題，調(diào)動(dòng)他們參與立法的積極性。

（四）規(guī)范立法反饋程序和渠道

立法本身涉及對(duì)相關(guān)利益的調(diào)整。立法是否能真實(shí)反映基層群眾的意見，有賴于立法機(jī)關(guān)是否認(rèn)真了解、整合、分析群眾的意見，而這一過程屬于立法機(jī)關(guān)內(nèi)部的過程，無法為社會(huì)公眾所知曉。因此，完善基層立法聯(lián)系點(diǎn)反饋程序的核心是明確公眾獲得反饋的權(quán)利和立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)和責(zé)任[17]。首先，法律規(guī)范是要求某一主體承擔(dān)責(zé)任和義務(wù)最直接的方式，應(yīng)當(dāng)在基層立法聯(lián)系點(diǎn)規(guī)范中明確規(guī)定立法機(jī)關(guān)做出回應(yīng)的義務(wù)，將其作為立法機(jī)關(guān)立法行為程序合法性的條件之一，以程序正義保障實(shí)體正義的實(shí)現(xiàn)。其次，反饋應(yīng)當(dāng)盡可能簡(jiǎn)潔、明確、具體，對(duì)專業(yè)法律術(shù)語進(jìn)行解釋，便于基層群眾理解其內(nèi)涵和外延。再次，受制于立法資源與效率的限制，立法機(jī)關(guān)沒有必要事無巨細(xì)，可有選擇地對(duì)重要的立法意見作出回應(yīng)。應(yīng)當(dāng)回應(yīng)的事項(xiàng)包括：（1）對(duì)立法中公眾普遍關(guān)注的問題作出回應(yīng)，說明采納或者不予采納的理由；（2）對(duì)法案意見和建議中存在分歧或爭(zhēng)議的部分作出說明，引導(dǎo)基層群眾正確看待問題，同時(shí)也為此后意見提出的合理性奠定基礎(chǔ)。最后，豐富立法反饋的方式?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)可以通過直接傳達(dá)、公告等方式予以回應(yīng)，提高意見反饋的精準(zhǔn)度，增強(qiáng)針對(duì)性和實(shí)效性。同時(shí)，注意告知的全面性和教育宣傳功能，通過各種網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，如官網(wǎng)、微信公眾號(hào)、抖音、快手等予以告知。

五、結(jié)語

基層立法聯(lián)系點(diǎn)豐富了公眾參與立法的形式，是社會(huì)主義民主政治的重要體現(xiàn)，是全過程人民民主的生動(dòng)實(shí)踐，為暢通民意提供了經(jīng)常性、制度化平臺(tái)，為實(shí)現(xiàn)基層群眾的立法知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)提供了路徑，為進(jìn)一步保障基層群眾的權(quán)益提供了體制機(jī)制支持。同時(shí)也應(yīng)當(dāng)看到，基層立法聯(lián)系點(diǎn)目前還處在探索階段，還存在理論研究不完善和實(shí)踐不適應(yīng)性等問題，未來要充分發(fā)揮其在滿足基層群眾參與立法需求中的作用，必須沿著法治化軌道進(jìn)行。

[參考文獻(xiàn)]

[1]周聞韜. 重慶基層立法聯(lián)系點(diǎn)推進(jìn)解決“急難愁盼”[N].重慶日?qǐng)?bào)，2022-06-09（7）.

[2]全國(guó)人大常委會(huì)法工委：中國(guó)已實(shí)現(xiàn)基層立法聯(lián)系點(diǎn)31個(gè)?。▍^(qū)、市）全覆蓋[EB/OL]. （2023-01-10）[2023-03-05]. https：//m.chinanews.com/wap/detail/chs/zw/9932041.shtml.

[3]孫劍綱.新時(shí)代全過程人民民主的人大實(shí)踐[J].中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）學(xué)報(bào)，2021（6）.

[4]張文顯，徐勇，何顯明，等.推進(jìn)自治法治德治融合建設(shè)，創(chuàng)新基層社會(huì)治理[J].治理研究，2018（6）.

[5]郁建興，任杰.中國(guó)基層社會(huì)治理中的自治、法治與德治[J].學(xué)術(shù)月刊，2018（12）.

[6]習(xí)近平.中國(guó)的民主是一種全過程的民主[EB/OL]. （2019-11-03） [2023-03-02]. https：//jhsjk.people.cn/article/31434694.

[7]唐亞林.“全過程民主”：運(yùn)作形態(tài)與實(shí)現(xiàn)機(jī)制[J].江淮論壇，2021（1）.

[8]宋方青.立法質(zhì)量的判斷標(biāo)準(zhǔn)[J].法制與社會(huì)發(fā)展，2013（5）.

[9]習(xí)近平，在中央人大工作會(huì)議上的講話[J].求是，2022（5）.

[10]宋海風(fēng).公共決策制度構(gòu)建階段公眾參與問題探究[J].理論導(dǎo)刊，2018（1）.

[11]宋方青，宋堯璽.論我國(guó)公眾有序參與立法的模式與實(shí)現(xiàn)路徑[J].法制與社會(huì)發(fā)展，2012（6）.

[12]郭曉燕，李擁軍.公眾參與立法的功能異化與矯正路徑[J].齊魯學(xué)刊，2021（2）.

[13]崔浩.行政立法公眾參與有效性研究[J].法學(xué)論壇，2015（4）.

[14]蔡定劍.中國(guó)公眾參與的問題與前景[J].民主與科學(xué)，2010（5）.

[15]張欣.我國(guó)立法電子參與有效性的提升——基于公眾參與法律草案征求意見（2005-2016年）的實(shí)證研究[J].法商研究，2018（2）.

[16] [美]約翰·克萊頓·托馬斯. 公共決策中的公民參與[M]. 孫柏瑛，等，譯. 北京：中國(guó)人民大學(xué)出版， 2010：237.

[17]方世榮.論行政立法參與權(quán)的權(quán)能[J].中國(guó)法學(xué)，2014（3）.

責(zé)任編輯：張淑瑛