村級(jí)小微權(quán)力清單制度效用探討

劉桂芝　王春鑫

〔摘要〕國(guó)家推行村級(jí)小微權(quán)力清單制度，旨在以制度化的小微權(quán)力清單為基點(diǎn)，譜寫全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的新篇章。村級(jí)小微權(quán)力清單制度具備規(guī)制性和賦能性雙重制度效用，規(guī)制性效用主要包括規(guī)制小微權(quán)力、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行流程和明晰主體間的職責(zé)邊界等，賦能性效用主要包括方便村民辦事、強(qiáng)化履責(zé)精度、保障村民權(quán)益和促進(jìn)公共服務(wù)向鄉(xiāng)村延伸等。當(dāng)前，小微權(quán)力清單制度效用發(fā)揮中仍有一些梗阻，體現(xiàn)在制度的環(huán)境適應(yīng)性、制度設(shè)計(jì)的規(guī)范性、制度的運(yùn)行保障性、制度相關(guān)主體的意愿性等方面。未來需要從以下四個(gè)方面入手提升小微權(quán)力清單制度效用：適應(yīng)制度環(huán)境，保證小微權(quán)力清單制度契合鄉(xiāng)村社會(huì)基礎(chǔ)；完善制度設(shè)置，推進(jìn)小微權(quán)力清單制度的規(guī)范化建設(shè)；加強(qiáng)機(jī)制建設(shè)，保障小微權(quán)力清單制度的有效運(yùn)行；糾正認(rèn)知偏誤，增強(qiáng)制度相關(guān)主體的建設(shè)意愿和能力。

〔關(guān)鍵詞〕村級(jí)小微權(quán)力，清單制度，效用

〔中圖分類號(hào)〕D630 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2023）04-0099-07

基層小微權(quán)力在國(guó)家治理體系中具有基礎(chǔ)性地位，其運(yùn)行效能攸關(guān)國(guó)家治理的根基。為了促進(jìn)村級(jí)小微權(quán)力運(yùn)行規(guī)范化和制度化，有效遏制基層微腐敗行為，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的依法依規(guī)之治，村級(jí)小微權(quán)力更要被關(guān)進(jìn)制度的籠子。2018年的“中央一號(hào)文件”（《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》）明確要求，“推行村級(jí)小微權(quán)力清單制度，加大基層小微權(quán)力腐敗懲處力度”。村級(jí)小微權(quán)力清單制度作為推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要舉措，自首次進(jìn)入國(guó)家政策框架以來，始終受到國(guó)家的持續(xù)關(guān)注，并不斷被賦予更高的戰(zhàn)略意涵。2023年的“中央一號(hào)文件”（ 《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于做好2023年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見》）指出，完善推廣清單制等務(wù)實(shí)管用的治理方式是提升鄉(xiāng)村治理效能的關(guān)鍵路徑。由此看出，黨和國(guó)家越來越重視小微權(quán)力清單制度建設(shè)，尤其是在黨的二十大報(bào)告提出“全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”的時(shí)代背景下，小微權(quán)力清單制度作為規(guī)范小微權(quán)力運(yùn)行的一項(xiàng)創(chuàng)新性制度，在提升鄉(xiāng)村治理效能以及全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興中的使命愈加凸顯。小微權(quán)力清單制度實(shí)際上是對(duì)村級(jí)組織的村務(wù)管理權(quán)力事項(xiàng)進(jìn)行梳理并匯總為目錄清單，繪制權(quán)力事項(xiàng)流程圖予以公開，再配以相關(guān)保障機(jī)制的一套制度體系?？傮w而言，國(guó)家推行小微權(quán)力清單制度旨在以制度化的小微權(quán)力清單為基點(diǎn)，以制度治理的方式完善鄉(xiāng)村治理制度、提升鄉(xiāng)村治理效能、促進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，進(jìn)而助力全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。現(xiàn)階段，雖然部分鄉(xiāng)村地區(qū)已經(jīng)構(gòu)建起較為完善的小微權(quán)力清單制度并取得了良好的運(yùn)行效果，如浙江省“寧海36條”等，但是在很多鄉(xiāng)村地區(qū)中該項(xiàng)制度的制度效用卻未能充分發(fā)揮。在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的時(shí)代背景下，明晰小微權(quán)力清單制度的效用，并探討制度效用發(fā)揮中的實(shí)然梗阻及提升路徑，具有較為重要的理論價(jià)值與實(shí)踐意義。

一、村級(jí)小微權(quán)力清單制度效用的兩個(gè)方面

小微權(quán)力清單制度作為一項(xiàng)國(guó)家推行的正式制度，本質(zhì)是黨建引領(lǐng)和行政指導(dǎo)下的村級(jí)組織自治規(guī)范，在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略背景下不斷彰顯著使命與擔(dān)當(dāng)，承載著遏制小微權(quán)力腐敗并提升基層監(jiān)督實(shí)效、強(qiáng)化鄉(xiāng)村治理效能、優(yōu)化鄉(xiāng)村治理制度體系和促進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的價(jià)值性意涵。在國(guó)家賦予其重大價(jià)值性意涵的引領(lǐng)下，小微權(quán)力清單制度又有著獨(dú)特的具體性效用，不但能監(jiān)督和制約小微權(quán)力、規(guī)范小微權(quán)力運(yùn)行流程、明晰各方主體權(quán)責(zé)邊界，而且也具有方便村民辦事、強(qiáng)化履責(zé)精度、保障村民權(quán)益、促進(jìn)公共服務(wù)有效延伸的制度效用，筆者將其歸納為規(guī)制性效用和賦能性效用。

（一）規(guī)制性效用

小微權(quán)力清單制度的具體效用首先表現(xiàn)在規(guī)制性方面，因其創(chuàng)設(shè)初衷在于規(guī)制小微權(quán)力并使小微權(quán)力運(yùn)行朝著規(guī)范化、制度化方向發(fā)展。正如前文所言，小微權(quán)力清單制度本質(zhì)上是一種村級(jí)組織自治規(guī)范，在一定程度上透露出“刀刃向內(nèi)”的自我革新精神。小微權(quán)力清單制度的規(guī)制性效用主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：

其一，以“畫圈”的方式規(guī)制小微權(quán)力?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》和《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》分別對(duì)村黨組織和村民委員會(huì)等村級(jí)組織的主要職責(zé)進(jìn)行了規(guī)定，但是，相關(guān)法律法規(guī)對(duì)村級(jí)組織的職責(zé)規(guī)定具有較強(qiáng)的原則性特征，并且鄉(xiāng)村社會(huì)存在自主性邏輯，村干部在行使治理權(quán)力時(shí)也有一定的行為自主性以及自由裁量權(quán)，這種治理取向雖具有相對(duì)簡(jiǎn)約高效的特征，但同樣也會(huì)導(dǎo)致村干部有意擴(kuò)張自身的“隱性權(quán)力”，隨意膨脹村級(jí)組織的治理權(quán)限，為村干部謀取私利和濫用權(quán)力埋下隱患。小微權(quán)力清單制度依據(jù)法律法規(guī)等相關(guān)規(guī)定，利用清單的形式將村級(jí)組織和村干部的權(quán)力進(jìn)行枚舉，盤清權(quán)力事項(xiàng)“家底”，明確村級(jí)組織的權(quán)力范圍，限定村干部的“可為空間”，使村干部不能隨意擴(kuò)張治理權(quán)限或者利用“隱性權(quán)力”做超出權(quán)力范圍之事?？傊∥?quán)力清單制度以“畫圈”的方式消除小微權(quán)力任意拓展的空間，能夠在很大程度上減輕村干部權(quán)力濫用等問題。其二，以“畫圖”的方式規(guī)范權(quán)力運(yùn)行流程。不完善的法律法規(guī)對(duì)于村級(jí)組織職責(zé)的原則性規(guī)定加上鄉(xiāng)村社會(huì)的自主性邏輯，不僅會(huì)給小微權(quán)力任意拓展預(yù)留空間，而且在小微權(quán)力運(yùn)行過程中也可能會(huì)出現(xiàn)負(fù)向效應(yīng)。這是由于村干部擁有較大的自由裁量權(quán)，自由裁量權(quán)過大往往會(huì)使村干部在公共事務(wù)治理過程中習(xí)以為常地運(yùn)用各種策略性、非常規(guī)性的治理手段，會(huì)在一定程度上忽略依法施行的正式治理手段，甚至在權(quán)力行使過程中還會(huì)出現(xiàn)不按常理出牌的現(xiàn)象，造成任性用權(quán)問題?！皣?guó)家權(quán)力逐漸以高度正式化、程序化的制度安排和組織技術(shù)切入村級(jí)組織”〔1〕。小微權(quán)力清單制度作為一項(xiàng)國(guó)家正式推行的創(chuàng)新性制度，通過理順并明示權(quán)力運(yùn)行流程，對(duì)村干部應(yīng)行使的權(quán)力進(jìn)行全流程規(guī)范，要求按照小微權(quán)力清單制度所明確的辦事流程等規(guī)定來行使權(quán)力，以“畫圖”的方式將所需辦理事項(xiàng)的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行明示，有效防止權(quán)力任性、權(quán)力運(yùn)行不規(guī)范等問題。其三，以“劃線”的方式明晰主體間的職責(zé)邊界。由于鄉(xiāng)村社會(huì)的復(fù)雜性，村干部的職責(zé)難免會(huì)有所交叉，即村“兩委”在某些村級(jí)事項(xiàng)上均負(fù)有一定的管理職責(zé)，對(duì)于這種職責(zé)則很難從事權(quán)范圍的角度進(jìn)行清晰的權(quán)限劃分，在村莊內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行過程中可能會(huì)面臨并引發(fā)一些潛在風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，科層制的壓力傳導(dǎo)可能也會(huì)使村級(jí)組織面臨著被過度行政化的風(fēng)險(xiǎn)，帶來村級(jí)組織懸浮化、侵蝕村莊公共性等意外后果。小微權(quán)力清單制度通過列舉村級(jí)組織依法自治事項(xiàng)以及依法協(xié)助政府工作事項(xiàng)，明晰村級(jí)組織的應(yīng)為之事以及村級(jí)組織協(xié)助政府工作的行為區(qū)間，以“劃線”的方式確定村級(jí)組織之間、村級(jí)組織與行政組織之間的職責(zé)界限與權(quán)力邊界，有效規(guī)避權(quán)力的錯(cuò)位、缺位或者越位等問題。

（二）賦能性效用

小微權(quán)力清單制度效用不僅表現(xiàn)在規(guī)制性方面，而且也在賦能性方面有所體現(xiàn)。一方面，從制度特性來講，制度不僅能規(guī)制行動(dòng)者的行為，而且也可以對(duì)行動(dòng)者進(jìn)行行為賦能；另一方面，從我國(guó)實(shí)際出發(fā)，黨和國(guó)家始終堅(jiān)持“以人民為中心”的發(fā)展思想，村級(jí)組織的“權(quán)力革命”也勢(shì)必會(huì)契合人民需求并增進(jìn)民生福祉。小微權(quán)力清單制度的賦能性效用主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

其一，充當(dāng)“流程指南”，方便村民辦事。小微權(quán)力清單制度的誕生，方便了村民辦理所需事項(xiàng)，其緣由主要在于小微權(quán)力清單在每個(gè)權(quán)力事項(xiàng)之后均配備了相應(yīng)的流程圖示。具體而言，小微權(quán)力清單制度的流程圖示圍繞權(quán)力事項(xiàng)運(yùn)行流程，將事項(xiàng)辦理所需的各項(xiàng)要素予以充分解釋，以“流程指南”的方式將辦事主體、辦理步驟、材料需求、時(shí)限要求等公開列明，讓村民明確辦理所需事項(xiàng)的權(quán)責(zé)主體、材料要求與具體流程等。其二，充當(dāng)“行為指南”，強(qiáng)化履責(zé)精度。權(quán)力運(yùn)行流程是權(quán)力主體行為程序的外在體現(xiàn)，小微權(quán)力清單制度關(guān)注權(quán)力鏈條的整體運(yùn)行質(zhì)量，通過明示權(quán)力運(yùn)行流程，使村干部能夠按照清單規(guī)定高效履行職責(zé)。同時(shí)，在處理職責(zé)交叉事項(xiàng)過程中，能夠充分發(fā)揮小微權(quán)力清單制度的確權(quán)明責(zé)功能，不但在很大程度上減少了相互推諉現(xiàn)象，而且以“行為指南”的方式引導(dǎo)不同組織工作人員高效協(xié)同互動(dòng)并全面盡職履責(zé)，提高了村干部及其他工作人員的辦事精度、準(zhǔn)度和效度以及協(xié)同性與銜接性。其三，充當(dāng)“維權(quán)指南”，保障村民權(quán)益。小微權(quán)力清單制度具有法治化治理的根本內(nèi)核，是推進(jìn)法治鄉(xiāng)村向縱深發(fā)展的有效方式，其明確規(guī)定了權(quán)力事項(xiàng)、權(quán)力主體與運(yùn)行流程等要素，并通過陽光村務(wù)、政務(wù)公開等方式向社會(huì)進(jìn)行公示。制度一旦設(shè)定，相應(yīng)權(quán)力主體必須按照制度規(guī)定的步驟、時(shí)限及方式完成事項(xiàng)辦理，若權(quán)力主體出現(xiàn)履責(zé)不力抑或不按規(guī)定履責(zé)等情形，小微權(quán)力清單制度又會(huì)扮演“維權(quán)指南”的角色，引導(dǎo)村民維護(hù)個(gè)人或群體的合法權(quán)益。從該角度講，小微權(quán)力清單制度已然成為一項(xiàng)保護(hù)村民權(quán)益的法治工具。其四，充當(dāng)“服務(wù)指南”，促進(jìn)公共服務(wù)向鄉(xiāng)村延伸。促進(jìn)公共服務(wù)資源向基層延伸、向農(nóng)村覆蓋是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵路徑，小微權(quán)力清單制度確權(quán)定責(zé)的基礎(chǔ)功能在公共服務(wù)方面也能發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)。具體而言，小微權(quán)力清單制度的實(shí)體性權(quán)責(zé)規(guī)定和程序性運(yùn)行流程能夠明確各類組織在公共服務(wù)提供中的具體職責(zé)并實(shí)現(xiàn)流程上的無縫銜接，或者能夠以小微權(quán)力清單制度為基點(diǎn)衍生并帶動(dòng)村級(jí)公共服務(wù)清單建設(shè)，以“服務(wù)指南”的方式促進(jìn)公共服務(wù)向農(nóng)村有效延伸和覆蓋。

二、村級(jí)小微權(quán)力清單制度效用發(fā)揮中的梗阻

任何制度在貫徹落實(shí)的過程中均可能出現(xiàn)梗阻，這主要受制度環(huán)境、制度設(shè)計(jì)、制度保障和制度相關(guān)主體等諸多因素的影響，主要表現(xiàn)在制度的環(huán)境適應(yīng)性、制度設(shè)計(jì)的規(guī)范性、制度的運(yùn)行保障性、制度相關(guān)主體的意愿性等方面。

（一）制度的環(huán)境適應(yīng)性不足

小微權(quán)力清單制度作為國(guó)家在鄉(xiāng)村治理中推行的一種正式制度，承載著促進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的制度功效，但在實(shí)施過程中，制度剛性與鄉(xiāng)村自主性之間依然存在較大張力。鄉(xiāng)村自主性是相對(duì)于國(guó)家而言的，指的是村莊及其代理人并非完全按照國(guó)家意志或制度規(guī)范辦事，村莊一直存在一個(gè)具有彈性的“自由”權(quán)力空間，即村干部可以按照個(gè)人或村莊的利益安排村莊實(shí)際事務(wù)的自由度〔2〕。小微權(quán)力清單制度推行的目的是使小微權(quán)力規(guī)范化運(yùn)行，權(quán)力運(yùn)行的有序化、規(guī)范化必然強(qiáng)調(diào)確定性和程序化的辦事方式，這也意味著，村干部不能較為隨意地辦理村莊實(shí)際事務(wù)，彈性的“自由”權(quán)力空間將逐步縮小。隨著“自由”權(quán)力空間的縮小，程序的固定化與工作的靈活性之間的矛盾會(huì)變得難以調(diào)和。這種以強(qiáng)調(diào)程序?yàn)楹诵牡膹?fù)雜治理、技術(shù)治理可能會(huì)造成“制度過載”現(xiàn)象〔3〕，如小微權(quán)力清單制度對(duì)權(quán)力的束縛使村干部很難適應(yīng)，也帶來了一些怕?lián)?zé)而不敢作為的情況，即小微權(quán)力被關(guān)進(jìn)制度的“籠子”后，缺失平衡互補(bǔ)機(jī)制來有效激發(fā)治理活力，嚴(yán)重影響小微權(quán)力清單制度效用的發(fā)揮。

（二）制度設(shè)計(jì)的規(guī)范性不足

制度效用的有效發(fā)揮很大程度上得益于制度設(shè)計(jì)的規(guī)范化。小微權(quán)力清單在設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)若出現(xiàn)規(guī)范性不足現(xiàn)象，其制度效用很難有效發(fā)揮，甚至?xí)蔀橹贫葓?zhí)行的阻礙。當(dāng)前小微權(quán)力清單制度在各省份實(shí)施的區(qū)域差異較大，尚未形成相對(duì)一致的標(biāo)準(zhǔn)，這主要體現(xiàn)在小微權(quán)力清單的設(shè)計(jì)上。筆者通過對(duì)部分小微權(quán)力清單進(jìn)行實(shí)證考察發(fā)現(xiàn)，各地的小微權(quán)力清單雖各具特色，但在關(guān)鍵要素上依然缺乏一定的規(guī)范性，如牽頭主體、編制程序、權(quán)力事項(xiàng)類型與構(gòu)成要素等。以權(quán)力事項(xiàng)類型為例，浙江省寧?？h出臺(tái)的《村級(jí)權(quán)力清單三十六條》中，權(quán)力事項(xiàng)涵蓋村級(jí)財(cái)務(wù)管理事項(xiàng)、村級(jí)工作人員任用事項(xiàng)、村級(jí)集體資源和資產(chǎn)處置事項(xiàng)、村民用章管理事項(xiàng)等11種權(quán)力事項(xiàng)類型；湖南省桃江縣出臺(tái)的《村級(jí)小微權(quán)力清單及運(yùn)行流程》中，權(quán)力事項(xiàng)分為重大決策類、日常管理類、便民服務(wù)類等3種權(quán)力事項(xiàng)類型；江蘇省射陽縣出臺(tái)的《村級(jí)“小微權(quán)力”清單》中，權(quán)力事項(xiàng)涵蓋村級(jí)招投標(biāo)管理事項(xiàng)、村級(jí)“三資”管理事項(xiàng)、涉農(nóng)補(bǔ)貼資金發(fā)放事項(xiàng)、村級(jí)用工管理事項(xiàng)等9種權(quán)力事項(xiàng)類型；河南省漯河市召陵區(qū)出臺(tái)的《村級(jí)“小微權(quán)力”事項(xiàng)清單》中，權(quán)力事項(xiàng)分為村級(jí)重大事項(xiàng)和村級(jí)日常性事項(xiàng)等兩種權(quán)力事項(xiàng)類型。權(quán)力事項(xiàng)類型等關(guān)鍵要素的規(guī)范性缺失在一定程度上會(huì)阻礙小微權(quán)力清單制度的效用發(fā)揮。

（三）制度的運(yùn)行保障性不足

小微權(quán)力清單制度落地生效，必須要有配套機(jī)制保障制度的良好運(yùn)行，而動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制、信息交互機(jī)制、立體化監(jiān)督機(jī)制等制度運(yùn)行保障未能有效激活，勢(shì)必會(huì)使制度效用大打折扣。

其一，動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制未能有效激活。制度具有時(shí)效性，制度效用必然會(huì)隨環(huán)境變化而出現(xiàn)損耗，動(dòng)態(tài)調(diào)整清單內(nèi)容是保持制度有效性的關(guān)鍵方式，但較多地方的清單一經(jīng)公布便止步于“貼在墻上”“印在紙上”或“掛在網(wǎng)上”。一方面，現(xiàn)階段的小微權(quán)力清單編制主體缺少動(dòng)態(tài)調(diào)整的主動(dòng)意識(shí)，有些基層政府在小微權(quán)力清單工作上表現(xiàn)出一定的被動(dòng)性，往往等待上級(jí)政府下達(dá)命令才進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。另一方面，在調(diào)整過程中，部分基層政府往往只注重依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的立改廢釋和上級(jí)政府的工作要求，選擇性忽視了村民的實(shí)際訴求。其二，信息交互機(jī)制未能有效激活。信息交互不足主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是基層政府信息公開和村務(wù)公開的力度不足，二是村民的反饋渠道不暢通。基層政府信息公開和村務(wù)公開是為了讓村民更加充分地了解到權(quán)力主體的權(quán)力與責(zé)任，同時(shí)明確辦事流程，方便村民監(jiān)督和辦理事項(xiàng)，而信息反饋渠道是為了收集村民對(duì)權(quán)力主體或權(quán)力運(yùn)行流程的意見和建議，促使基層政府和村莊代理人更好地服務(wù)村民，信息交互機(jī)制若未有效激活極易出現(xiàn)“信息孤島”現(xiàn)象。其三，立體化監(jiān)督機(jī)制未能有效激活。在小微權(quán)力清單制度的設(shè)計(jì)、落地和生效環(huán)節(jié)中，需要將橫向監(jiān)督與縱向監(jiān)督相結(jié)合。但目前小微權(quán)力清單制度運(yùn)行的監(jiān)督機(jī)制還未完全激活，特別是村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的橫向監(jiān)督以及村民自下而上的監(jiān)督乏力，同時(shí)還有一些地方未將數(shù)字技術(shù)運(yùn)用于監(jiān)督工作之中，尚未形成立體化的監(jiān)督格局，影響了小微權(quán)力清單制度的運(yùn)作實(shí)效。

（四）制度相關(guān)主體的意愿性不足

一項(xiàng)制度從設(shè)計(jì)到執(zhí)行再到反饋的全過程都離不開相關(guān)制度主體，制度內(nèi)嵌著相關(guān)主體的意識(shí)和行為，制度相關(guān)主體的行為認(rèn)知與行為能力都會(huì)影響制度效用發(fā)揮。小微權(quán)力清單制度的相關(guān)主體主要是黨政機(jī)構(gòu)、村級(jí)組織以及村民等，各主體的行為認(rèn)知對(duì)小微權(quán)力清單制度效用的發(fā)揮影響甚大。在具體實(shí)施過程中依然存在著多重問題。

其一，不當(dāng)?shù)臋?quán)責(zé)利益觀弱化了基層政府對(duì)小微權(quán)力清單制度建設(shè)的主觀意愿。小微權(quán)力清單清晰劃定基層政府與村級(jí)組織的職責(zé)邊界，基層政府便失去了一定的迂回空間與裁量自由，在實(shí)際執(zhí)行中，基于政治或行政服從的義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的需要，部分政府工作人員也只是象征性、機(jī)械化完成推行小微權(quán)力清單制度建設(shè)的“規(guī)定動(dòng)作”。其二，村干部?jī)?nèi)生動(dòng)力缺乏嚴(yán)重影響小微權(quán)力清單制度的落地生效。村干部推行工作的動(dòng)力機(jī)制可以劃分為社會(huì)性收益和經(jīng)濟(jì)性收益，小微權(quán)力清單制度的推行使其大幅喪失了權(quán)力空間以及牟利空間〔4〕，權(quán)力半徑的縮減削弱了推行小微權(quán)力清單制度的主觀意愿。此外，小微權(quán)力清單制度建設(shè)目前缺乏一定的規(guī)范，一些村干部便會(huì)出于“求穩(wěn)”心態(tài)，全面“照搬”上級(jí)政策或一味“照抄”同級(jí)類似做法，減少對(duì)村莊事務(wù)的投入行為，避免“出力不討好”的情形出現(xiàn)。其三，村民的認(rèn)知不當(dāng)也會(huì)對(duì)小微權(quán)力清單制度造成效用損耗。村民作為鄉(xiāng)村治理的主體，理應(yīng)具備主人翁意識(shí)并自覺地積極參與到小微清單制度建設(shè)的全過程中。但現(xiàn)實(shí)狀況卻不然，在部分村莊調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，多數(shù)村民表示對(duì)小微權(quán)力清單制度并不知悉，知曉情況的部分村民總是抱有“清單設(shè)計(jì)是政府該管的事情，用不著我來做”的想法。事實(shí)上，類似情況不僅體現(xiàn)在清單的設(shè)計(jì)層面，而且還體現(xiàn)在監(jiān)督和反饋等各個(gè)層面。總的來說，基層政府人員不當(dāng)?shù)臋?quán)責(zé)利益觀、村干部“趨利避害”的自我服務(wù)性動(dòng)機(jī)以及村民“事不關(guān)己”的消極態(tài)度會(huì)嚴(yán)重影響小微權(quán)力清單制度的落地生效。

三、村級(jí)小微權(quán)力清單制度效用的提升路徑

推行小微權(quán)力清單制度是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵步驟。小微權(quán)力清單制度效用提升關(guān)注的是制度效用如何強(qiáng)化的問題，路徑選擇需要遵循“優(yōu)化”邏輯，以解決實(shí)然梗阻為導(dǎo)向，確保小微權(quán)力清單制度更好地落地生效以及提質(zhì)增效。

（一）適應(yīng)制度環(huán)境，保證小微權(quán)力清單制度契合鄉(xiāng)村社會(huì)基礎(chǔ)

鄉(xiāng)村社會(huì)環(huán)境對(duì)正式制度的落地生效具有較大影響，適應(yīng)鄉(xiāng)村社會(huì)環(huán)境能夠使小微權(quán)力清單制度的效用發(fā)揮更為凸顯。諾斯認(rèn)為制度可分為正式約束與非正式約束，也就是說，所謂的制度既包括有形的正式制度，同時(shí)包括無形的非正式制度。前者主要指國(guó)家的制度安排、規(guī)章政策等，后者則更為強(qiáng)調(diào)社會(huì)規(guī)范、民俗習(xí)慣、價(jià)值規(guī)范等。村規(guī)民約、人情面子、民俗慣例等非正式制度在鄉(xiāng)村社會(huì)的特定場(chǎng)域內(nèi)往往具有更強(qiáng)的影響力?，F(xiàn)階段鄉(xiāng)村治理暴露出一定的治理限度，如政府制度安排無法匹配鄉(xiāng)村社會(huì)環(huán)境、正式制度與非正式制度之間的非契合性等〔5〕。解決這些問題，需要解決正式制度與鄉(xiāng)村自主性之間的沖突，使正式制度契合于鄉(xiāng)村社會(huì)基礎(chǔ)。

其一，小微權(quán)力清單制度的具體實(shí)施需要根據(jù)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展情況而定。鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展還未成熟就利用制度限制權(quán)力，無疑會(huì)削減制度的效用。從該角度來講，小微權(quán)力清單制度的具體實(shí)施需要根據(jù)各地實(shí)際情況來研判。簡(jiǎn)言之，小微權(quán)力清單制度在促進(jìn)村級(jí)權(quán)力規(guī)范化運(yùn)行的過程中也要注意保持鄉(xiāng)村社會(huì)韌性。正如賀雪峰所講，村級(jí)權(quán)力的規(guī)范化運(yùn)行，“要從加強(qiáng)國(guó)家對(duì)基層治理的規(guī)范化著手，一方面將基層干部的權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的‘籠子里，另一方面，這個(gè)‘籠子又必須有一定的自由空間，讓權(quán)力行使有一定的主動(dòng)性、積極性和靈活性”〔6〕。其二，小微權(quán)力清單制度的實(shí)施需要注重硬法與軟法的耦合。政府權(quán)責(zé)清單的內(nèi)容來源是法律法規(guī)，與政府權(quán)責(zé)清單不同的是，小微權(quán)力清單的內(nèi)容來源既可包括國(guó)家法律規(guī)范，又可包括社會(huì)自治規(guī)范。在小微權(quán)力清單制度實(shí)施過程中，既要注重遵循法律法規(guī)，也不能拋棄民俗習(xí)慣等社會(huì)規(guī)范。同時(shí)，為了防止權(quán)力的濫用，需要將不成文的規(guī)定以村規(guī)民約的方式確定下來。除此之外，小微權(quán)力清單制度的邏輯起點(diǎn)為限權(quán)明責(zé)，邏輯旨向是合意共治〔7〕，這就需要在鄉(xiāng)村治理中營(yíng)造良好的參與氛圍，明確不同主體在面對(duì)“共同事務(wù)”時(shí)應(yīng)擔(dān)負(fù)的職責(zé)以及所應(yīng)發(fā)揮的功能，最終實(shí)現(xiàn)多元主體的功能互補(bǔ)與對(duì)公共事務(wù)的共治，促使小微權(quán)力清單制度切實(shí)發(fā)揮制度效用。

（二）完善制度設(shè)置，推進(jìn)小微權(quán)力清單制度的規(guī)范化建設(shè)

“經(jīng)國(guó)序民，正其制度”，任何制度從構(gòu)建到優(yōu)化都應(yīng)當(dāng)具有頂層設(shè)計(jì)。目前，我國(guó)關(guān)于小微權(quán)力清單制度的頂層設(shè)計(jì)較為宏觀，尚未在全國(guó)范圍內(nèi)確定統(tǒng)一的牽頭主體、編制程序、權(quán)力事項(xiàng)類型等。因此，應(yīng)該加強(qiáng)小微權(quán)力清單制度的規(guī)范化建設(shè)，用較為統(tǒng)一的制度設(shè)置推進(jìn)清單制度的規(guī)范化。

其一，型塑穩(wěn)定的小微權(quán)力清單基本架構(gòu)。小微權(quán)力應(yīng)包含黨務(wù)工作權(quán)力、協(xié)助政府工作權(quán)力等，同時(shí)具有協(xié)助政府提供公共服務(wù)的相關(guān)職責(zé)，應(yīng)根據(jù)小微權(quán)力的權(quán)力構(gòu)成以及相關(guān)職責(zé)，完善小微清單中的基本架構(gòu)，可將黨務(wù)管理事項(xiàng)、協(xié)助政府工作事項(xiàng)、自治工作事項(xiàng)以及公共服務(wù)事項(xiàng)等四種類型涵融于小微權(quán)力清單之中，型塑穩(wěn)定的基本架構(gòu)。其二，依據(jù)相關(guān)規(guī)定確定不同類型的具體權(quán)力事項(xiàng)。在清單的基本架構(gòu)下，要確定具體權(quán)力事項(xiàng)，不同類型的權(quán)力事項(xiàng)設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)有所不同。黨務(wù)管理事項(xiàng)應(yīng)根據(jù)黨章黨規(guī)予以設(shè)置，協(xié)助政府工作事項(xiàng)和公共服務(wù)事項(xiàng)應(yīng)根據(jù)法律法規(guī)、國(guó)家政策和地方政府政策予以設(shè)定，自治工作事項(xiàng)應(yīng)根據(jù)法律法規(guī)和自治章程等予以設(shè)置。其三，確定小微權(quán)力清單的構(gòu)成要素。各組成部分的內(nèi)容要素應(yīng)包括權(quán)力事項(xiàng)名稱（含子項(xiàng)名稱）、權(quán)力行使主體、權(quán)力行使依據(jù)、權(quán)力運(yùn)行流程、政府指導(dǎo)部門、職責(zé)權(quán)限劃分等必備要素，在此基礎(chǔ)上也要增加權(quán)力風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、追責(zé)情形及問責(zé)依據(jù)等。其四，探索小微權(quán)力運(yùn)行流程的標(biāo)準(zhǔn)化。對(duì)于小微權(quán)力清單中的每一項(xiàng)具體權(quán)力都需要依據(jù)實(shí)際情況繪制標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力運(yùn)行流程圖，實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力運(yùn)行流程的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化，做到權(quán)力運(yùn)行過程可查詢、運(yùn)行流程可控制、權(quán)力失范可追責(zé)。其五，確定小微權(quán)力清單的公布形式?？紤]到鄉(xiāng)村數(shù)字化建設(shè)情況和村民參與能力情況，清單的公布形式應(yīng)該統(tǒng)一為動(dòng)態(tài)網(wǎng)頁與靜態(tài)表格兩種形式。一方面，清單應(yīng)在政府網(wǎng)站設(shè)置專欄或者在“微信公眾號(hào)”上及時(shí)公布。另一方面，清單應(yīng)當(dāng)通過村務(wù)公開欄或陽光村務(wù)欄進(jìn)行布告公開。其六，明確小微權(quán)力清單制度實(shí)施的職責(zé)分工。具體可以借鑒浙江“寧海36條”的做法：村級(jí)組織作為實(shí)施主體，需要承擔(dān)起清單事項(xiàng)的梳理完善及貫徹執(zhí)行等職責(zé)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府作為責(zé)任主體，需要重點(diǎn)組織做好所屬行政村權(quán)力清單編制、指導(dǎo)、審核和把關(guān)工作；縣級(jí)政府相關(guān)職能部門需要對(duì)小微權(quán)力清單編制、權(quán)力運(yùn)行程序等進(jìn)行對(duì)口指導(dǎo)。除此之外，地方編制部門和法治部門應(yīng)根據(jù)相關(guān)要求對(duì)小微權(quán)力清單的梳理成果進(jìn)行最終審核與確認(rèn)，以提升清單的合法性與權(quán)威性。

（三）加強(qiáng)機(jī)制建設(shè)，保障小微權(quán)力清單制度的有效運(yùn)行

如果僅對(duì)小微權(quán)力清單進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，而不對(duì)制度設(shè)置相應(yīng)保障機(jī)制，就不能使小微權(quán)力清單制度效用得到實(shí)際發(fā)揮。也就是說，頂層設(shè)計(jì)固然重要，但若弱化運(yùn)行機(jī)制建設(shè)，可能會(huì)影響小微權(quán)力清單制度的落地生效。小微權(quán)力清單制度的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制、信息交互機(jī)制、立體監(jiān)督機(jī)制等制度保障能夠?yàn)樾∥?quán)力清單制度的有效運(yùn)行提供重要支撐。因此，加強(qiáng)小微權(quán)力清單制度的機(jī)制建設(shè)勢(shì)在必行。

其一，完善小微權(quán)力清單制度的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。為了保證小微權(quán)力清單制度活性，制度建設(shè)工作絕非一勞永逸，需要根據(jù)外部環(huán)境變化而進(jìn)行及時(shí)更新。換句話說，小微權(quán)力清單不能朝令夕改，也不能一成不變，需要因時(shí)制宜，這就應(yīng)當(dāng)明確小微權(quán)力清單的動(dòng)態(tài)調(diào)整情形。一是及時(shí)回應(yīng)村民的公共需求。政府相關(guān)部門應(yīng)該依據(jù)村民感知與評(píng)價(jià)，開放式吸納村民的意見和建議，從便民角度及時(shí)優(yōu)化清單設(shè)計(jì)和運(yùn)行流程。二是及時(shí)呼應(yīng)法律法規(guī)的立改廢釋。一旦法律法規(guī)發(fā)生變動(dòng)，相關(guān)調(diào)整結(jié)果需要及時(shí)投射于小微權(quán)力清單內(nèi)容上，確保權(quán)力清單的時(shí)效性與準(zhǔn)確性。三是及時(shí)適應(yīng)機(jī)構(gòu)改革和行政體制改革。政府各職能部門需要對(duì)口指導(dǎo)小微權(quán)力清單制度建設(shè)，需要將機(jī)構(gòu)改革和行政體制改革后的新變化及時(shí)體現(xiàn)在小微權(quán)力清單的內(nèi)容調(diào)整上。四是及時(shí)響應(yīng)國(guó)家政策的變化。小微權(quán)力清單事項(xiàng)的相關(guān)依據(jù)不僅包含法律法規(guī)，還包含各種國(guó)家惠農(nóng)政策等，小微權(quán)力清單要及時(shí)根據(jù)這些政策的變化進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。值得注意的是，政府需要對(duì)小微權(quán)力清單按照相應(yīng)頻率進(jìn)行集中調(diào)整，村級(jí)組織及村干部則需要根據(jù)村民需求等具體情況的變化予以上報(bào)并進(jìn)行實(shí)時(shí)調(diào)整。其二，完善小微權(quán)力清單制度的信息交互機(jī)制。信息交互不足會(huì)導(dǎo)致政府與社會(huì)、村級(jí)組織與村民出現(xiàn)“溝通不暢”的情形，主要表現(xiàn)為基層政府信息公開或村務(wù)信息公開存在缺陷以及村民信息反饋通道不通暢兩個(gè)方面。激活各主體之間的信息交互機(jī)制，可以從以下兩個(gè)方面著手：一方面，加強(qiáng)基層政府政務(wù)信息平臺(tái)建設(shè)，提升政務(wù)信息推送能力。若村民對(duì)小微權(quán)力清單及事項(xiàng)運(yùn)行流程缺乏了解，村民辦理所需事項(xiàng)便會(huì)處于被動(dòng)境地，為了避免這一情形發(fā)生，基層政府應(yīng)主動(dòng)將小微權(quán)力清單“掛在網(wǎng)上”，同時(shí)利用村務(wù)公開欄將小微權(quán)力清單“貼在墻上”，或者將小微權(quán)力清單以生動(dòng)形象的漫畫方式“印在紙上”，做到村民“人手一冊(cè)”，盡可能使權(quán)力清單內(nèi)容被村民知曉和理解。另一方面，要暢通村民與基層政府及村“兩委”關(guān)于小微權(quán)力清單制度建設(shè)的信息交互渠道。村民是小微權(quán)力清單實(shí)際效用發(fā)揮的檢驗(yàn)者和評(píng)價(jià)者，基層政府部門及村級(jí)組織需要增拓溝通渠道，增強(qiáng)對(duì)村民信息反饋的吸納能力，如可以通過政務(wù)服務(wù)平臺(tái)、微信平臺(tái)、村務(wù)熱線等方式征集村民意見，優(yōu)化小微權(quán)力清單制度建設(shè)。其三，完善小微權(quán)力清單制度的立體化監(jiān)督機(jī)制。為確保小微權(quán)力制度發(fā)揮實(shí)際效用，必須加強(qiáng)立體化監(jiān)督，也就是說，要在小微權(quán)力清單制度建設(shè)的全過程中進(jìn)行全方位監(jiān)督，同時(shí)優(yōu)化監(jiān)督方式，構(gòu)建立體化的監(jiān)督格局。小微權(quán)力清單制度的全過程監(jiān)督包含清單設(shè)計(jì)、組織融入和清單執(zhí)行等方面的監(jiān)督，是確保清單設(shè)計(jì)良善和落地生效的有效保障。小微權(quán)力清單制度的全方位監(jiān)督包含橫向監(jiān)督與縱向監(jiān)督，其中縱向監(jiān)督包括自上而下的監(jiān)督與自下而上的監(jiān)督。橫向監(jiān)督力量來自于村民代表大會(huì)和村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，自上而下的縱向監(jiān)督力量主要來自于上級(jí)黨委政府及其涉農(nóng)部門，自下而上的縱向監(jiān)督力量主要來自于普通村民。同時(shí)，創(chuàng)新和優(yōu)化監(jiān)督方式，把互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)運(yùn)用于監(jiān)督上，如可以利用“微信群”等方式彌補(bǔ)傳統(tǒng)公開和交流方式的缺陷，拓寬普通村民的參與渠道，增強(qiáng)村民監(jiān)督的便利性，使村民成為“監(jiān)督員”并能夠直接參與到村務(wù)監(jiān)督中；再如湖南省婁底市漣源市的“互聯(lián)網(wǎng)+村級(jí)小微權(quán)力監(jiān)督”模式，無疑是小微權(quán)力清單制度效用提升的重要探索。最為重要的是，立體化的監(jiān)督架構(gòu)需要以固定化的程式確定下來，保證在清單設(shè)計(jì)、清單執(zhí)行的全過程中發(fā)揮全方位、多樣化的立體化監(jiān)督體系的作用。

（四）糾正認(rèn)知偏誤，增強(qiáng)制度相關(guān)主體的建設(shè)意愿和能力

制度相關(guān)主體的觀念和認(rèn)知對(duì)于小微權(quán)力清單制度效用的發(fā)揮具有極強(qiáng)的作用。在小微權(quán)力清單制度建設(shè)中，相關(guān)主體的認(rèn)知偏誤弱化了小微權(quán)力清單制度建設(shè)的主觀意愿，主體能力不足也阻礙著小微權(quán)力清單制度的實(shí)施效果，因此，應(yīng)糾正認(rèn)知偏誤，增強(qiáng)制度相關(guān)主體的建設(shè)意愿和能力。

其一，行政主體要樹立正確的權(quán)責(zé)觀。小微權(quán)力清單制度是國(guó)家在鄉(xiāng)村治理中推行的正式制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是小微權(quán)力清單制度實(shí)施的責(zé)任主體，縣級(jí)政府對(duì)小微權(quán)力清單制度實(shí)施負(fù)有指導(dǎo)責(zé)任，但這些絕不能成為“回收權(quán)力”的理由，行政主體需要在不干涉村級(jí)事務(wù)的基礎(chǔ)上，履行好小微權(quán)力清單制度的指導(dǎo)、審核、把關(guān)等工作職責(zé)。其二，村干部需要將小微權(quán)力清單內(nèi)化為行為規(guī)范。應(yīng)盡快結(jié)合小微權(quán)力清單對(duì)原有組織行為規(guī)范或工作崗位規(guī)范進(jìn)行充實(shí)與完善，積極引導(dǎo)并塑造村干部的履職行為，使其成為村干部的行為指南與行動(dòng)標(biāo)尺。其三，村民需要樹立起“主人翁”意識(shí)。村民作為村莊共同體的一員，并非原子化的個(gè)人，不應(yīng)只強(qiáng)調(diào)村莊社會(huì)受益的權(quán)利，更要強(qiáng)化村民參與的義務(wù)。在小微權(quán)力清單制度建設(shè)中，可以通過微信推送、發(fā)放印刷冊(cè)以及入戶講解等線上線下相結(jié)合的宣傳方式使村民認(rèn)識(shí)到為了更好地享受小微權(quán)力清單制度帶來的實(shí)際效用，應(yīng)該積極參與到制度實(shí)施的全過程中來。此外，在小微權(quán)力清單制度的主體能力方面，需要注重增強(qiáng)相關(guān)行政主體和村干部的法律運(yùn)用能力、政策領(lǐng)會(huì)能力、協(xié)同履職能力和資源整合能力等，同時(shí)注重增強(qiáng)村民的理性表達(dá)能力、參與監(jiān)督能力等，通過提升相關(guān)主體能力使小微權(quán)力清單制度更好地落地生效。

黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要“把我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能”。按此思路，在堅(jiān)持制度正義的基礎(chǔ)上，更好地發(fā)揮制度效用，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。制度效用的發(fā)揮需要做到如下幾點(diǎn)：與現(xiàn)實(shí)制度環(huán)境相契合，促進(jìn)制度與制度環(huán)境之間實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)；制度要想發(fā)揮實(shí)效，既要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，又要完善機(jī)制保障，同時(shí)離不開地方具體化執(zhí)行；國(guó)家正式制度系統(tǒng)與地方性知識(shí)系統(tǒng)的有機(jī)結(jié)合能夠推動(dòng)制度效用的有效發(fā)揮。

小微權(quán)力清單制度作為一項(xiàng)國(guó)家推行并高度重視的創(chuàng)新性制度，承載著強(qiáng)化鄉(xiāng)村治理效能、促進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化和助力全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的價(jià)值性意涵，具備規(guī)制性和賦能性并存的制度效用。充分發(fā)揮小微權(quán)力清單制度效用是將小微權(quán)力清單制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村治理效能的前提和基礎(chǔ)。但目前小微權(quán)力清單制度效用的彰顯依然存在梗阻，如制度的環(huán)境適應(yīng)性有待進(jìn)一步提升、制度設(shè)計(jì)的規(guī)范性有待進(jìn)一步完善、制度的運(yùn)行保障有待進(jìn)一步激活、制度相關(guān)主體的意識(shí)有待進(jìn)一步增強(qiáng)等，為此，適應(yīng)制度環(huán)境、完善制度設(shè)置、加強(qiáng)機(jī)制保障、糾正認(rèn)知偏誤等是強(qiáng)化小微權(quán)力清單制度效用的關(guān)鍵所在。

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責(zé)任編輯 周 榮