試論排污許可證制度在環(huán)境管理制度體系的新定位

李 紅，孔凡華

（1.臨沂市環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究所有限公司，山東 臨沂 276000；2.山東省臨沂生態(tài)環(huán)境監(jiān)測中心，山東 臨沂 276000）

引言

排污許可證制度起始于瑞典，因為對排污許可證的申請資格、申請流程等過程都做了較為具體的規(guī)定，并在污染防治方面所發(fā)揮的作用得到了大多數(shù)國家的認(rèn)可，因而，在后期的治理過程中，許多國家開始爭相實行排污許可制度，以這種方式來減少污染物對環(huán)境的污染[1]。

我國在2003年開始實行排污許可證管理制度，為更好地治理環(huán)境，降低污染排放量，必須重視排污許可證制度的實施與完善。

1 排污許可證的概念及作用

1.1 排污許可證的概念

排污許可證是指排污者向環(huán)境管理部門提出排污申請，經(jīng)由環(huán)境管理部門的審批向排污者提供排污許可證的制度。它是以這種方式來減輕或在一定程度上消除污染物對環(huán)境、公共財產(chǎn)等損害的目的，且在排污單位拿到排污許可證之后，需要按照許可證的排污要求來進(jìn)行排放，并且排污單位需要定時更換許可證，要根據(jù)所申請的排放污染物的種類來進(jìn)行排放，若出現(xiàn)有污染物的排放種類與許可證上的不一致，有關(guān)部門有權(quán)對其進(jìn)行一定的罰款，督促排污單位申請相關(guān)的排污許可證[2]。

1.2 排污許可證的作用

排污許可證具有兩方面作用，一個是制約性，另一個就是服務(wù)性。首先，排污許可證的制約性既是對排污企業(yè)行為的制約，同時也是對相關(guān)環(huán)境管理部門的制約。其次，對于相關(guān)的環(huán)境管理部門來說，需嚴(yán)格按照排污許可證上的內(nèi)容來進(jìn)行監(jiān)督治理，減少有關(guān)人員對排污企業(yè)進(jìn)行包庇的情況出現(xiàn)。排污許可證的服務(wù)性則是指為環(huán)境治理行為提供一定的便捷性和便利性，同時為排污企業(yè)的排污工作提供便捷性。通過這些程序化的規(guī)定，可有效推動排污許可證制度的落實以及發(fā)揮其應(yīng)有的作用，有助于強(qiáng)化環(huán)保部門的社會服務(wù)意識以及環(huán)保部門對排污行為進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督的責(zé)任意識。

2 環(huán)境管理體系中排污許可證制度的職能及定位

2.1 環(huán)境管理體系中排污許可證制度的職能

排污許可證制度在環(huán)境管理體系中對環(huán)境的保護(hù)能夠起到一定的監(jiān)督與管理的作用[3]。排污許可證制度通過對排污企業(yè)的排污活動與過程的控制及管理來推進(jìn)環(huán)境的保護(hù)，同時，排污許可制度的有效推行還能對企業(yè)的排污量起到一定的限制作用，企業(yè)在環(huán)保部門申請排污許可證的時候，環(huán)保部門需要對排污企業(yè)的排污類型以及排污量進(jìn)行登記管理，在發(fā)放排污許可證的時候需要向企業(yè)明確該排污企業(yè)所排放的污染物類型和排放量，按照規(guī)章制度來進(jìn)行排污，方便環(huán)保部門的管理，同時對環(huán)境的管理和保護(hù)也起到很大的作用。

2.2 環(huán)境管理體系中排污許可證制度的定位

2.2.1 發(fā)揮許可證制度的優(yōu)勢，解決環(huán)境管理問題

對企業(yè)進(jìn)行收費(fèi)管理，企業(yè)無論是排放哪種污染物都必須要辦理或者是購買相應(yīng)的排污許可證，實現(xiàn)排污交易權(quán)制度和排污收費(fèi)制度的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

同時通過排污許可證制度的在環(huán)境保護(hù)中所發(fā)揮的作用，能夠再從側(cè)面解決一些其它的環(huán)境管理問題，譬如大氣污染、水污染、惡劣天氣等方面的問題，都能夠通過排污企業(yè)控制排污量來減少這些環(huán)境問題的出現(xiàn)[4]。

2.2.2 以許可證為核心，整合我國環(huán)境管理制度

通過排污許可證制度的實行，從全局的角度出發(fā)，形成一個完整的環(huán)境管理制度體系。通過監(jiān)督排污企業(yè)的排污量是否達(dá)標(biāo)，對環(huán)境管理制度做出相應(yīng)的改變，與此同時，環(huán)保部門也需要更加嚴(yán)格各排污企業(yè)的生產(chǎn)要求與標(biāo)準(zhǔn)，以符合當(dāng)前環(huán)境管理體系的標(biāo)準(zhǔn)，切實保障環(huán)境。

2.2.3 推行許可證制度，控制污染物達(dá)標(biāo)排放

國家對于相關(guān)排污企業(yè)應(yīng)當(dāng)大力推行排污許可的制度，且在此過程中要求排污企業(yè)做到達(dá)標(biāo)排放，提升公共健康、公共環(huán)境的各方面生產(chǎn)要求和標(biāo)準(zhǔn)，同時通過企業(yè)排污量的達(dá)標(biāo)排放加快環(huán)境保護(hù)的腳步。將企業(yè)所需要遵守的法律法規(guī)及排污標(biāo)準(zhǔn)整合在一起，落實企業(yè)的排污標(biāo)準(zhǔn)，有利于環(huán)保部門的管理工作的進(jìn)行，同時降低各個環(huán)節(jié)所產(chǎn)生的污染物的排放量。

3 排污許可證制度的實施現(xiàn)狀

我國的排污許可制度以已經(jīng)逐漸成熟，就目前的社會現(xiàn)狀來說，各個工廠與企業(yè)的排放的污染物只會有多，不會有少，因為在目前階段中，工業(yè)建設(shè)在一定的程度上推動了國家的經(jīng)濟(jì)增長。與此同時，也在一定程度上加重了對環(huán)境的污染，所以，我國同時就這些污染物的排放問題不斷的對排污許可制度做出優(yōu)化，督促相關(guān)的企業(yè)及時申請排污許可證[5]。

現(xiàn)階段，排污許可制度的不斷優(yōu)化為我國的環(huán)境治理做出了很大的貢獻(xiàn)，不少學(xué)者都認(rèn)為實施排污許可證制度有利于環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)，也就是說在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)背景下，環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)增長是同等重要的，排污許可證制度的出現(xiàn)以及不斷優(yōu)化對于我國的環(huán)境保護(hù)提供更有力的支持，而在此基礎(chǔ)上也能夠進(jìn)一步提升企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益。

伴隨經(jīng)濟(jì)增長以及人們環(huán)境保護(hù)意識的增強(qiáng)，越來越多的國家都開始重視污染物的排放工作，各個國家對于環(huán)境的保護(hù)也逐漸重視了起來，排污許可證制度在當(dāng)下的環(huán)境保護(hù)中起著非常重要的作用。但由于我國實行排污許可證制度的時間對比與其它歐美國家來說比較晚，所以我國通過考察相關(guān)的排污工廠對污染物的排放量，總結(jié)相關(guān)的經(jīng)驗，在實施排污許可證制度的過程當(dāng)中不斷的修訂和優(yōu)化排污管理制度當(dāng)中所存在的問題，使得我國的排污許可制度能夠更加完善和全面，更好的推動當(dāng)前環(huán)境的治理與管理工作的進(jìn)行。

4 排污許可證制度存在的問題

4.1 相關(guān)管理制度交叉

我國關(guān)于排污許可證的相關(guān)制度在多部法律法規(guī)中都有所提到，如2008年的《水污染防治法》、2014年的《環(huán)境保護(hù)法》以及2016年的《大氣污染防治法》，在這些法律法規(guī)當(dāng)中都有提到排污許可證的制度。這些法律都是對環(huán)境保護(hù)提出了相關(guān)的描述以及建議，本質(zhì)上并沒有不同之處，導(dǎo)致一些排污企業(yè)利用這些法律漏洞進(jìn)行違法行為，從而導(dǎo)致相關(guān)的執(zhí)法部門在執(zhí)法過程中出現(xiàn)相互推諉、執(zhí)法不嚴(yán)等情況[6]。

4.2 許可證制度在我國環(huán)境管理制度體系中不能充分發(fā)揮作用

在上文中有說到我國的排污工作一般多是在某一個階段發(fā)生作用，并不是在整個排污的過程當(dāng)中產(chǎn)生作用。例如排污收費(fèi)，這是在排污行為發(fā)生之后才進(jìn)行的相應(yīng)的管理措施，而不是貫穿整個污染防治全程的環(huán)境管理制度。但是在一些發(fā)達(dá)國家之中，許可證制度在污染防治管理工作中發(fā)揮著重要的作用，從企業(yè)發(fā)生排放污染物的行為之前一直延伸到行為發(fā)生之后，是貫穿了整個污染防治的過程之中，對環(huán)境的保護(hù)起到了非常重要的作用。并且排污者的日常排污管理與應(yīng)急事故的排污處理，都能夠依靠排污許可證制度來完成，這樣的做法有利于預(yù)防意外的發(fā)生，也有利于事后相關(guān)部門對其進(jìn)行監(jiān)管和督促，同時也保證了排污工作的合理性。

4.3 排污許可證制度與環(huán)境管理制度兩者的關(guān)注層面不同

排污許可證制度與環(huán)境管理制度體系兩者在關(guān)注層面上有所不同，排污許可證制度是對排污的過程進(jìn)行關(guān)注，而環(huán)境管理制度則關(guān)注的是預(yù)防，兩者的關(guān)注層面不一樣，所以排污許可證制度不能和環(huán)境管理制度發(fā)生融合。排污許可證制度需要在環(huán)境管理制度上進(jìn)行融合，使排污許可制度能夠更加完善、更加順利的推行下去[7]。

5 解決排污許可證制度中問題的對策

5.1 完善相關(guān)管理制度，避免制度重復(fù)

在我國現(xiàn)行的法律規(guī)定中需要不斷地去完善與修訂，避免管理制度重復(fù)的出現(xiàn)在法律法規(guī)中，因此可以通過建立排污許可證“一證式”環(huán)境管理法律體系予以整合監(jiān)督。“一證式”管理體系以排污為主線，貫穿于整個排污的過程之中，對工廠的建設(shè)、生產(chǎn)、排污等各個方面都做到了全面有效的監(jiān)督管理，與此同時，環(huán)保部門通過加強(qiáng)對排污企業(yè)的管理降低了環(huán)保部門的執(zhí)法成本，同時也降低了排污企業(yè)申請的成本，對雙方來說都是有利的。

5.2 完善排污許可制度，貼合環(huán)境管理體系的要求

排污許可制度要在環(huán)境管理體系當(dāng)中充分的發(fā)揮其作用，首先就應(yīng)該將企業(yè)的排污申報、環(huán)保部門的環(huán)境管理標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境測評，以及環(huán)保部門對企業(yè)的限期處理等處罰等規(guī)定全部集中在一起，辦理一站式的服務(wù)，節(jié)省排污企業(yè)的時間成本，有關(guān)的環(huán)保部門應(yīng)及時督促排污者對排污過程進(jìn)行整改，符合環(huán)境管理體系的要求，實現(xiàn)污染物的達(dá)標(biāo)排放。同時，通過排污交易權(quán)分配稀缺資源來提高資源的利用效率，通過經(jīng)濟(jì)手段的介入來保護(hù)和治理環(huán)境，完善排污許可的管理制度[8]。

5.3 強(qiáng)化排污許可與環(huán)境管理的集中管控

通過對兩者的集中管控，實現(xiàn)排污許可制度與環(huán)境管理制度的有效銜接與協(xié)調(diào)統(tǒng)一，也就是說在此過程中，環(huán)保部門通過利用多樣化的管控方式來對環(huán)境管理制度和排污許可制度進(jìn)行協(xié)調(diào)統(tǒng)一，實現(xiàn)兩者的有機(jī)融合。將兩者的關(guān)注層面相互結(jié)合起來，通過排污許可證制度對排污的過程進(jìn)行關(guān)注，環(huán)境管理制度對環(huán)境的預(yù)防相結(jié)合起來，使排污在符合環(huán)境管理的要求之下，進(jìn)行的排污工作對保護(hù)環(huán)境能起到極大的作用，且通過兩者的協(xié)調(diào)統(tǒng)一能夠促進(jìn)兩個制度間的不斷優(yōu)化和完善，能夠?qū)崿F(xiàn)高效的排污工作以及高效的環(huán)境保護(hù)工作。

5.4 完善公眾參與制度

排污許可證制度通過完善公眾的參與制度，使其在公眾的監(jiān)督之下，保證環(huán)保部門能夠獲取到排污企業(yè)有效的信息，且通過公眾的參與能夠更好的監(jiān)督排污企業(yè)的排污工作，將企業(yè)的排污工作過程與環(huán)保部門的工作過程完全透明化，有利于企業(yè)嚴(yán)格遵守排污許可制度，環(huán)保部門嚴(yán)格落實排污工作以及環(huán)境保護(hù)工作的進(jìn)行。

同時，在建立公眾參與制度時，也應(yīng)當(dāng)完善公眾的參與激勵機(jī)制，通過完善激勵機(jī)制，能夠在一定程度上改變公眾參與性與監(jiān)督性不高的現(xiàn)狀，通過激勵機(jī)制來鼓勵公眾參與日常監(jiān)督，低排污企業(yè)和環(huán)保部門進(jìn)行雙向的監(jiān)督，促使兩者都能夠嚴(yán)格的落實自己的排污工作與環(huán)境治理工作，并且在一定程度上促進(jìn)排污許可制度在環(huán)境管理制度中的有機(jī)統(tǒng)一和融合。

5.5 落實企業(yè)責(zé)任

環(huán)保部門可設(shè)置排污許可管理費(fèi)，在排污企業(yè)申請排污許可證的時候，需要繳納一定金額的保證金，同時在相關(guān)網(wǎng)站上面完善企業(yè)的所有信息。若是在后續(xù)企業(yè)的排污過程中有違反排污許可規(guī)定的，相關(guān)的部門可根據(jù)網(wǎng)站上的信息鎖定該企業(yè)的排污許可證及其保證金，督促排污企業(yè)在規(guī)定時間內(nèi)及時做出整改，直到完全符合排污許可制度。

通過這種制度的設(shè)置既約束了企業(yè)不會違反排污許可規(guī)章制度，同時也能夠在企業(yè)做出違反或是不遵守排污許可的行為時，及時扣除其保證金，在累積到一定數(shù)量金額的時候，相關(guān)部門可以對其采取一定措施，譬如注銷其排污許可證，這種規(guī)定的實施不僅能夠保證企業(yè)減少排污的量級，同時還可以獲得企業(yè)誠信的標(biāo)志，以此鼓勵其它排污企業(yè)可以按照排污許可制度來進(jìn)行排放，對環(huán)境管理與保護(hù)工作有著積極作用。

6 結(jié)語

綜上所述，我國排污許可證制度應(yīng)與環(huán)境管理體系高度融合，在環(huán)境管理制度體系中，排污許可證制度需要企業(yè)做到排污達(dá)標(biāo)排放，排污種類依據(jù)許可證制度進(jìn)行排放，減少污染物對環(huán)境的污染程度，以保障環(huán)境治理，提升環(huán)境保護(hù)質(zhì)量。