中央預(yù)算單位預(yù)算管理一體化改革的實(shí)踐

李艷培

（作者單位：中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院鄭州果樹研究所）

財(cái)稅體制改革并不是為了解決一時(shí)存在的發(fā)展困難，而是從長(zhǎng)遠(yuǎn)機(jī)制的角度入手對(duì)財(cái)政管理機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)性的重構(gòu)。作為中國(guó)特色社會(huì)主義體制的重要基礎(chǔ)，預(yù)算管理制度在國(guó)家治理和社會(huì)制度完善方面都有著重要的作用。伴隨著國(guó)家對(duì)預(yù)算管理的重視程度提高，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》印發(fā)，明確提出大力推進(jìn)中央和地方的預(yù)算管理一體化建設(shè)工作[1]。面對(duì)這種狀況，財(cái)政部立足于發(fā)展的實(shí)際狀況，將預(yù)算管理一體化試點(diǎn)任務(wù)承擔(dān)起來，不斷加快預(yù)算管理一體化的步伐，在確保各項(xiàng)業(yè)務(wù)順利開展的同時(shí)，切實(shí)提升部門預(yù)算管理一體化建設(shè)的水平。

一、預(yù)算管理一體化的重要性

（一）是深化預(yù)算管理制度改革的要求

作為國(guó)家治理基礎(chǔ)，財(cái)政扮演著十分重要的角色，而財(cái)政管理當(dāng)中預(yù)算是重要的支柱。在中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，預(yù)算管理制度是重要的制度基礎(chǔ)，在推動(dòng)國(guó)家治理和完善社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度等方面發(fā)揮著重要的作用。我國(guó)推行的最早的部門預(yù)算改革是在2000 年，經(jīng)歷多年的改革實(shí)踐，在全國(guó)范圍內(nèi)都已經(jīng)形成較為規(guī)范、科學(xué)、有效的預(yù)算制度。結(jié)合國(guó)務(wù)院2021 年的最新相關(guān)意見，預(yù)算管理一體化的運(yùn)行是適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)的表現(xiàn)。同時(shí)，財(cái)政部還先后發(fā)布了相應(yīng)的《預(yù)算管理一體化規(guī)范（試行）》和《預(yù)算管理一體化系統(tǒng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》，這意味著近幾年的預(yù)算管理制度改革已經(jīng)逐步走向成熟[2]。

（二）是部門預(yù)算管理水平提高的途徑

2000 年部門預(yù)算改革推行的“一個(gè)部門一本預(yù)算”的管理模式，在數(shù)字化管理方面與當(dāng)下社會(huì)的發(fā)展存在較大的差距，各部門和所屬預(yù)算單位有很多財(cái)務(wù)管理軟件，財(cái)務(wù)管理的效率很低，在數(shù)據(jù)收集方面也缺乏統(tǒng)一和有效的工具。鑒于此，實(shí)施預(yù)算管理一體化改革之后，將部門所有的數(shù)據(jù)和資源都集中在一體化系統(tǒng)當(dāng)中進(jìn)行集中管理，這樣一來部門的財(cái)務(wù)人員就能夠在一體化系統(tǒng)的作用下更加全面和細(xì)致地掌握部門所屬單位的各項(xiàng)資源和數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有資金的管控和統(tǒng)籌使用，進(jìn)而推動(dòng)部門預(yù)算管理水平的提升[3]。

（三）是構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度的必經(jīng)之路

采取將制度規(guī)則融入信息系統(tǒng)中的方式，重構(gòu)和再造預(yù)算執(zhí)行流程，一體化將為現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度的建立奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。其一，對(duì)預(yù)算硬約束進(jìn)行強(qiáng)化。在資金支付方面通過預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行直接控制，防止無預(yù)算或者超出預(yù)算的支出[4]。此外，對(duì)用款計(jì)劃的預(yù)算控制功能進(jìn)行簡(jiǎn)化，取消代理銀行控制授權(quán)支付額，將用款計(jì)劃控制現(xiàn)金流的作用充分發(fā)揮出來。其二，對(duì)資金支付流程進(jìn)行優(yōu)化，將財(cái)政部各地監(jiān)管局資金支付審核環(huán)節(jié)取消，推行資金支付全流程電子化管理，構(gòu)建資金支付集中校驗(yàn)機(jī)制，從而提升支付的效率。其三，將采購(gòu)合同備案制度建立起來。其四，將完整的信息記錄和報(bào)告體系建立起來。

二、中央預(yù)算單位預(yù)算管理一體化改革的具體實(shí)踐

（一）全面實(shí)施地方預(yù)算管理一體化

依據(jù)審慎原則，從地方入手推行預(yù)算管理一體化改革。自2019 年以來，地方政府花了三年多時(shí)間才開始為該項(xiàng)目提供資金。各地積極采納《預(yù)算管理一體化規(guī)范（試行）》和《預(yù)算管理一體化系統(tǒng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》，采取有效的措施應(yīng)對(duì)時(shí)間緊、任務(wù)重、疫情影響等困難，積極推進(jìn)工作?？傮w來看，進(jìn)展非常順利，取得了顯著成效。截至目前，在36 個(gè)?。▍^(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)中，3 283個(gè)縣級(jí)以上財(cái)政部門和60 多萬個(gè)預(yù)算單位通過一體化系統(tǒng)開展了預(yù)算編制、執(zhí)行和核算工作。無論是基礎(chǔ)相對(duì)薄弱的西藏、青海，還是規(guī)模龐大、經(jīng)營(yíng)復(fù)雜的廣東、江蘇，基本上實(shí)現(xiàn)了省區(qū)縣全覆蓋。地方各級(jí)財(cái)政部門和預(yù)算單位在相同的管理標(biāo)準(zhǔn)與數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)下編制和執(zhí)行預(yù)算，實(shí)現(xiàn)各地預(yù)算數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，真正實(shí)現(xiàn)國(guó)家預(yù)算一體化。同時(shí)，地方綜合系統(tǒng)與國(guó)家預(yù)算管理數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)對(duì)接，數(shù)據(jù)以“T+1”方式上傳到財(cái)政部，形成全國(guó)財(cái)政大數(shù)據(jù)池。在此基礎(chǔ)上，財(cái)政部可以進(jìn)行數(shù)據(jù)挖掘，幫助提高財(cái)政預(yù)算管理水平。

（二）穩(wěn)步推進(jìn)試點(diǎn)改革，構(gòu)建一體化系統(tǒng)

為了穩(wěn)步推進(jìn)試點(diǎn)改革工作，財(cái)政部辦公廳將內(nèi)部預(yù)算財(cái)務(wù)管理作為發(fā)展的重要時(shí)機(jī)和內(nèi)容，成立相應(yīng)的試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，將單位內(nèi)部預(yù)算、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)和采購(gòu)等部門聯(lián)合起來，建立協(xié)同機(jī)制，保證將力量集中起來。在構(gòu)建預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的時(shí)候，主要從籌備階段、上線階段和運(yùn)行過程三個(gè)方面入手，具體內(nèi)容如下。

1.預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的籌備階段

在預(yù)算管理一體化系統(tǒng)籌備階段，首先就是要建立起相關(guān)部門之間的聯(lián)系，從而保證在開展專項(xiàng)工作的時(shí)候有專門的人員提供服務(wù)。此外，針對(duì)預(yù)算管理一體化，邀請(qǐng)各個(gè)環(huán)節(jié)的業(yè)務(wù)部門主要人員參與其中，如預(yù)算部門、執(zhí)行部門和采購(gòu)部門等，并且開展相應(yīng)的專題討論會(huì)。結(jié)合中央單位預(yù)算財(cái)務(wù)管理實(shí)際狀況，立足于業(yè)務(wù)需求和系統(tǒng)功能方面提出切實(shí)可行的方案。

2.預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的上線階段

預(yù)算管理一體化系統(tǒng)正式上線階段，財(cái)政部召開座談會(huì)，組織部署各單位應(yīng)做好相應(yīng)的準(zhǔn)備工作。在座談會(huì)上，認(rèn)真學(xué)習(xí)和貫徹落實(shí)好中央精神，保證各單位統(tǒng)一思想認(rèn)知，確保貫徹落實(shí)黨中央和國(guó)務(wù)院的預(yù)算管理一體化建設(shè)，一方面起到財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)監(jiān)督作用，另一方面提升財(cái)政資金的使用效益。此外，積極培訓(xùn)中央預(yù)算單位的全體財(cái)務(wù)人員。各個(gè)聯(lián)合協(xié)調(diào)單位還應(yīng)當(dāng)收集各種所需的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，從硬件和軟件兩方面入手進(jìn)行準(zhǔn)備，保證財(cái)政部相關(guān)工作人員團(tuán)結(jié)一致，從而保證預(yù)算管理一體化改革試點(diǎn)工作的有效性[5]。

3.預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的運(yùn)行階段

在系統(tǒng)運(yùn)行過程中，工作組的相關(guān)工作人員應(yīng)當(dāng)做好實(shí)時(shí)輔導(dǎo)和解疑釋惑等工作，最大限度緩解新系統(tǒng)和新流程帶來的各種壓力，確保試點(diǎn)工作穩(wěn)步推行。例如，財(cái)政部在應(yīng)用預(yù)算管理一體化的時(shí)候，做到了第一項(xiàng)目申報(bào)入庫(kù)的工作，這是很多第一次的具體實(shí)踐，為預(yù)算管理一體化系統(tǒng)發(fā)揮覆蓋整個(gè)流程的管理工作提供了重要的工作。

在2021 年財(cái)政部正式啟動(dòng)了中央預(yù)算管理一體化建設(shè)工作，將地方較為成熟的預(yù)算管理一體化系統(tǒng)引入其中，并且對(duì)其進(jìn)行進(jìn)一步的改造。通過成功的改革試點(diǎn)，也獲得了很多寶貴的經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)起來主要有三點(diǎn)：第一，領(lǐng)導(dǎo)思想認(rèn)識(shí)的提升。部門主要領(lǐng)導(dǎo)高度重視和協(xié)調(diào)部門的整合和業(yè)務(wù)工作，這是試點(diǎn)成功最重要的經(jīng)驗(yàn)。例如，中國(guó)地震局成立一體化建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，由主任親自主持，審議地震局內(nèi)部一體化改革方案，監(jiān)督培訓(xùn)，聽取進(jìn)度報(bào)告，指導(dǎo)推進(jìn)工作。第二，加強(qiáng)內(nèi)部培訓(xùn)。在試點(diǎn)初期，財(cái)政部整合團(tuán)隊(duì)全力指導(dǎo)試點(diǎn)部門，支持部門內(nèi)部培訓(xùn)。通過實(shí)踐，訓(xùn)練是決定性因素。培訓(xùn)工作做得好、做得深的部門，試點(diǎn)工作一定開展順利，取得更大成效。培訓(xùn)不到位，試點(diǎn)過程會(huì)磕磕絆絆，容易產(chǎn)生分歧。第三，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)。單位內(nèi)部有很多業(yè)務(wù)線，其中財(cái)務(wù)部門只是支持部門。落實(shí)一體化改革任務(wù)，需要與各業(yè)務(wù)部門協(xié)調(diào)。如果協(xié)調(diào)工作做好，改革阻力就會(huì)小，工作就會(huì)順利進(jìn)行。在這次一體化改革中，除了新制度的應(yīng)用之外，在預(yù)算管理的概念、制度的整合和不同制度之間的銜接方面，包括制度規(guī)范的重新梳理，都有許多新的變化和進(jìn)步。因此，做好宣傳工作，取得各部門的共識(shí)就顯得尤為重要。

（三）不斷優(yōu)化和完善部門預(yù)算管理一體化系統(tǒng)

伴隨著財(cái)政部完成了一系列試點(diǎn)工作，中央部門預(yù)算管理一體化水平也有了顯著的改善?？紤]到對(duì)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)運(yùn)行科學(xué)有效的現(xiàn)實(shí)需求，主要從以下四個(gè)方面對(duì)其進(jìn)行優(yōu)化和完善。

1.實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)集成的效率化

為了實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的集成，主要從四個(gè)方面進(jìn)行，即預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、會(huì)計(jì)核算和資產(chǎn)管理。對(duì)這四個(gè)方面的內(nèi)容進(jìn)行集成和優(yōu)化，有利于改變信息孤島的局面。采取集中部署和統(tǒng)一管理與控制的方式，有助于促使公司多方報(bào)送、對(duì)比審批和重復(fù)錄入等工作的工作量大幅度減少。舉例來說，當(dāng)以預(yù)算執(zhí)行模塊和會(huì)計(jì)模塊為基礎(chǔ)，在相關(guān)賬戶支付了相關(guān)金額的時(shí)候，一體化系統(tǒng)就會(huì)在內(nèi)部自動(dòng)生成有效的憑據(jù)，以此就能夠減輕相關(guān)工作人員的壓力。同時(shí)，得益于現(xiàn)代化信息技術(shù)的發(fā)展和科技水平的提升，基層財(cái)務(wù)工作人員的工作繁雜程度得到了降低，還能夠在很大程度上提升實(shí)際的工作效率[6]。

2.實(shí)現(xiàn)編制的科學(xué)化

采取對(duì)預(yù)算項(xiàng)目實(shí)施全生命周期管理的方式，對(duì)項(xiàng)目有明確的掌握，確保項(xiàng)目庫(kù)能夠更加細(xì)致和周全。目前，財(cái)政部項(xiàng)目金額的預(yù)算計(jì)算方法是“支出標(biāo)準(zhǔn)×數(shù)量/頻次”，有效提高了財(cái)政資金的使用效率，將資金用在了最有用的地方。各單位提交的最終預(yù)算報(bào)告是自動(dòng)提取出項(xiàng)目相關(guān)的各種信息，確保不會(huì)有手動(dòng)修改的機(jī)會(huì)，進(jìn)一步要求項(xiàng)目實(shí)施主體在做好預(yù)算編制工作之前先進(jìn)行計(jì)劃，提高預(yù)算編制的科學(xué)水平。

3.實(shí)現(xiàn)執(zhí)行監(jiān)管的透明化

預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的運(yùn)行為部門和單位的預(yù)算執(zhí)行過程監(jiān)督提供了重要的前提，系統(tǒng)由于強(qiáng)大的查詢、分析、審核和導(dǎo)入等功能，能夠?qū)崿F(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)督和查看部門單位的預(yù)算執(zhí)行情況，采購(gòu)物資的實(shí)際進(jìn)展和資產(chǎn)的實(shí)際存量。每項(xiàng)支出都可以追溯到預(yù)算指標(biāo)，然后再追溯到資金目的地，明確每一項(xiàng)業(yè)務(wù)的詳細(xì)進(jìn)展。此外，做到對(duì)資產(chǎn)的全過程管理，最大限度消除監(jiān)督不到位的地方，削弱監(jiān)督不完善等帶來的不良影響。

4.實(shí)現(xiàn)預(yù)算約束的剛性化

有了預(yù)算編制，才能夠控制預(yù)算執(zhí)行，將兩者有效融合在一起，使“兩張皮”的問題得到很好的解決。該系統(tǒng)建立了一系列規(guī)則，實(shí)現(xiàn)了預(yù)算約束的剛性化，既能夠使不同科目之間未經(jīng)授權(quán)的支出調(diào)整、賬實(shí)不符等問題得以消除，又能夠推動(dòng)單位提高預(yù)算編制質(zhì)量，確保從根本上嚴(yán)格管理和監(jiān)管預(yù)算工作的實(shí)施。

（四）將“管理+技術(shù)”有機(jī)融合在一起

1.牢固樹立一體化管理理念

對(duì)于預(yù)算管理一體化改革而言，一體化管理理念是很重要的內(nèi)容。財(cái)政部辦公廳在工作的整個(gè)過程中將整合的理念作為基本內(nèi)容，積極和下屬單位建立起聯(lián)系，確保內(nèi)部形成共同的認(rèn)知，從而提升各個(gè)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)性和實(shí)際效率。

2.注重加強(qiáng)制度體系建設(shè)

結(jié)合嵌入預(yù)算財(cái)務(wù)制度規(guī)定和內(nèi)部控制的要求，相應(yīng)的制度和體系的建立有利于做好預(yù)算管理信息的共同分享和一起管理。堅(jiān)持將整合和標(biāo)準(zhǔn)化等內(nèi)容貫徹到具體的業(yè)務(wù)流程當(dāng)中，緊密結(jié)合相關(guān)的規(guī)定，確保預(yù)算編制質(zhì)量的提升。同時(shí)，還要掌握好具體的制度推行進(jìn)度，堅(jiān)持資源節(jié)約和環(huán)境環(huán)保的理念，增強(qiáng)內(nèi)部管理流程中財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的高效性，由此確?？茖W(xué)化和標(biāo)準(zhǔn)化水平的提升。

3.動(dòng)態(tài)完善各項(xiàng)基礎(chǔ)信息

預(yù)算編制過程中需要收集好單位基礎(chǔ)信息、人員基礎(chǔ)信息和資產(chǎn)信息等內(nèi)容，還要明確支出標(biāo)準(zhǔn)和績(jī)效目標(biāo)等信息，要想實(shí)現(xiàn)“數(shù)出一源、規(guī)范管理”，就需要這些基礎(chǔ)信息作為基石。過去，這些信息分散在各個(gè)職能部門，數(shù)據(jù)集成能力較弱，未能形成一個(gè)有機(jī)的整體，便于聯(lián)合建設(shè)和共享。為了建立這一基礎(chǔ)，各單位錄入了10 萬多條單位、人員、資產(chǎn)等信息，整理核實(shí)了數(shù)百項(xiàng)支出標(biāo)準(zhǔn)，并堅(jiān)持動(dòng)態(tài)維護(hù)。對(duì)于預(yù)算和管理工作來講，日常信息維護(hù)是基礎(chǔ)的內(nèi)容，有助于改善實(shí)際的管理質(zhì)量?，F(xiàn)階段，對(duì)各項(xiàng)基礎(chǔ)信息的動(dòng)態(tài)完善已經(jīng)受到相關(guān)部門和單位的重視，為此對(duì)各類信息進(jìn)行了及時(shí)的更新，促使基礎(chǔ)信息始終處于真實(shí)、完整和準(zhǔn)確的狀態(tài)[7]。雖然綜合系統(tǒng)的應(yīng)用能夠發(fā)揮重要的作用，但是財(cái)政部仍然對(duì)預(yù)算管理水平的提升開展了更進(jìn)一步的探索，這意味著建設(shè)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)和做好財(cái)務(wù)內(nèi)部管理工作還需要繼續(xù)努力，而這些問題需要通過具體實(shí)踐來解決。

三、結(jié)語

回顧以往的財(cái)政改革，要想保證改革進(jìn)展順利，舉辦綜合預(yù)算管理與執(zhí)行專題培訓(xùn)班至關(guān)重要，是預(yù)算管理一體化改革實(shí)踐取得良好效果的重要保障。目前，仍有不少單位因?yàn)椴僮鞑皇炀殹?duì)流程不了解等問題導(dǎo)致預(yù)算一體化改革執(zhí)行不順利。因此，各部門應(yīng)結(jié)合擴(kuò)容后實(shí)際操作過程中遇到的問題，精心安排系統(tǒng)的內(nèi)部培訓(xùn)，從而實(shí)現(xiàn)預(yù)算一體化對(duì)單位的全覆蓋和業(yè)務(wù)內(nèi)容無死角。