延安市動物疫病防控體系現(xiàn)狀與對策建議

雷元元，楊 梅，李海斌，李 潔

(延安市動物疫病預(yù)防控制中心，陜西延安 716000）

基層動物疫病防控體系建設(shè)事關(guān)生物安全風(fēng)險防控、畜牧業(yè)健康發(fā)展、“菜籃子” 重要畜產(chǎn)品有效供給，事關(guān)人民群眾生命健康。習(xí)近平總書記高度重視基層動物疫病防控體系建設(shè)工作，強(qiáng)調(diào)要立足更精準(zhǔn)更有效預(yù)防，理順基層動物疫病防控體制機(jī)制，明確機(jī)構(gòu)定位，提升專業(yè)能力，夯實基層基礎(chǔ)，確保活有人干、事有人管。2021 年5 月1 日，新修訂的《中華人民共和國動物防疫法》 正式實施[1]，進(jìn)一步對補(bǔ)齊公共衛(wèi)生保障短板弱項，健全動物疫病控制，穩(wěn)定基層機(jī)構(gòu)隊伍等提出明確要求。2022 年中央1 號文件特別指出，要把加強(qiáng)基層動物疫病防控體系建設(shè)作為有效防范應(yīng)對農(nóng)業(yè)重大災(zāi)害的一項重要舉措。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、中央編辦聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)基層動植物疫病防控體系建設(shè)的意見》 (農(nóng)人發(fā)〔2022〕 1 號）。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳也隨即出臺了落實《意見》 的通知，把加強(qiáng)基層動物疫病防控體系建設(shè)工作提高到十分重要而緊迫的高度加以落實。

為了準(zhǔn)確掌握延安市基層動物疫病防控體系建設(shè)現(xiàn)狀，切實將中央決策部署落地落實，進(jìn)一步推進(jìn)全市畜牧業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，本研究通過調(diào)查統(tǒng)計、座談交流、走訪了解、征求基層意見建議等方式，對延安市所轄縣、鄉(xiāng)、村各級動物防疫體系機(jī)構(gòu)設(shè)置、人才隊伍建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施配備進(jìn)行了廣泛調(diào)研，認(rèn)真查擺了全市當(dāng)前動物防疫體系建設(shè)中存在的問題，并提出一些對策和建議。

1 體系建設(shè)現(xiàn)狀

1.1 機(jī)構(gòu)設(shè)置及運行機(jī)制

1.1.1 市級

延安市動物疫病預(yù)防控制中心為獨立法人單位，是延安市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局下屬正縣級建制公益一類全額撥款事業(yè)單位，獨立法人單位，承擔(dān)著全市動物防疫計劃的制定與實施，動物疫病的監(jiān)測、分析、預(yù)報，疫病實驗室診斷，流行病學(xué)調(diào)查，重大動物疫病的防控等職責(zé)，同時對13 個縣(市、區(qū)）動物疫控業(yè)務(wù)進(jìn)行指導(dǎo)。其下內(nèi)設(shè)綜合科、防控應(yīng)急科、疫情測報科、免疫科、實驗室5 個科室。

2019 年機(jī)構(gòu)改革時，原延安市畜牧獸醫(yī)局更名為延安市畜牧獸醫(yī)服務(wù)中心，原延安市動物衛(wèi)生監(jiān)督所更名為延安市動物防疫檢疫服務(wù)中心，均隸屬于延安市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，系參照公務(wù)員法管理事業(yè)單位。

1.1.2 縣(市、區(qū)）級

2019 年機(jī)構(gòu)改革中，子長、寶塔、安塞、延川、延長、甘泉、富縣、洛川、黃陵、黃龍、宜川等縣(市、區(qū)），將畜牧獸醫(yī)局、疫控中心、衛(wèi)生監(jiān)督所機(jī)構(gòu)合并，更名為畜牧獸醫(yī)服務(wù)中心，隸屬于各縣(市、區(qū)）農(nóng)業(yè)農(nóng)村局管理，行政職能劃歸到農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，由財政全額撥款，為正科級建制公益一類事業(yè)單位。吳起、志丹兩縣雖然也將名稱變更為畜牧獸醫(yī)服務(wù)中心，但實際上疫控、衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)仍按原模式運行。

1.1.3 鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道辦）級

延安市轄區(qū)13 個縣(市、區(qū)）有114 個鎮(zhèn)(鄉(xiāng)、街道辦）保留原鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站62 個(寶塔區(qū)15 個、吳起縣9 個、志丹縣11 個、延川縣8 個、宜川縣7 個、富縣12 個）。其中，延川縣8 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)站全部歸縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局管理，寶塔區(qū)、吳起縣、富縣共保留的36 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)站由縣鄉(xiāng)兩級共同管理；宜川縣、志丹縣共保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)站18 個，全部歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理。子長市、安塞區(qū)、延長縣、洛川縣、黃龍縣共52 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)站，全部并入農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)綜合服務(wù)站，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接管理。

1.1.4 村級

延安市共有行政村1880 個，村級防疫員1791 人(全部為臨聘人員）。村級防疫員年補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為：黃龍縣500 元，宜川640 元，安塞960元，志丹1000 元，延川、延長、洛川、黃陵均為1200 元，富縣1500 元，子長、甘泉2000 元，吳起2200 元，寶塔3000 元。

1.2 隊伍構(gòu)成情況

1.2.1 市級

延安市動物疫病預(yù)防控制中心核定編制31人，現(xiàn)有工作人員27 人，畜牧獸醫(yī)專業(yè)技術(shù)人員22 人，占比81.5%。按學(xué)歷結(jié)構(gòu)劃分：碩士及以上7 人，占比25.9%，本 科12 人，占 比44.4%；大專7 人，占比25.9%；其他1 人，占比3.7%；按職稱結(jié)構(gòu)分：高級職稱7 人，占比25.9%；中級職稱12 人，占比44.4%；初級職稱5 人，占比18.5%；其他4 人，占比14.8%。

1.2.2 縣(市，區(qū)）級

13 個縣(市，區(qū)）共核定編制463 人，現(xiàn)有職工442 人(除吳起，志丹兩縣系疫控機(jī)構(gòu)人員外，其他屬畜牧獸醫(yī)中心全體人員）。其中，專業(yè)技術(shù)人員297 人，占比67%；非專業(yè)技術(shù)人員147 人，占比33%；按學(xué)歷結(jié)構(gòu)劃分：碩士及以上3 人，占比1%；本科134 人，占比30%；大專210 人，占比48%；其他79 人，占比18%。按職稱結(jié)構(gòu)分：高級職稱52 人，占比12%；中級職稱175 人，占比39%；初級職稱45 人，占比10%。

1.2.3 鄉(xiāng)(鎮(zhèn)，街道辦）級

相關(guān)機(jī)構(gòu)共有干部336 人，其中編內(nèi)人員243 人，占比72%；臨聘人員93 人，占比28%。

1.2.4 村級

全市共有村級防疫員1791 人，其中60 歲以上692 人，占比39%；50～60 歲以上688 人，占比38%；50 歲以下406 人，占比23%。

1.3 基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀

1.3.1 市級

延安市動物疫病預(yù)防控制中心是全市動物防疫技術(shù)支撐機(jī)構(gòu)，實驗室面積300m2，2011 年12月在全省率先通過農(nóng)業(yè)農(nóng)村部市級獸醫(yī)實驗室考核，2022 年5 月順利通過地市級獸醫(yī)實驗室考核續(xù)展，系BSL2 級生物安全實驗室。獸醫(yī)實驗室有PCR、酶標(biāo)儀、熒光顯微鏡、核酸提取儀、無菌操作室等各類儀器一百余臺 (套），已實現(xiàn)PCR、酶標(biāo)儀、凝集試驗等方法的診斷、檢驗；有冷凍庫、冷藏庫各一套，冷凍冰箱2 臺，冷鏈運輸車一輛，全部正常運行；另有應(yīng)急物資儲備庫一間，常年存儲價值約30 余萬元的防護(hù)、應(yīng)急、消殺類等各類物資。

1.3.2 縣(市、區(qū)）級

13 個縣(市、區(qū)）原有縣級獸醫(yī)實驗室13個，縣級獸醫(yī)實驗室考核合格證全部過期，續(xù)展工作難以推進(jìn)?？h級實驗室正常運行12 個，但寶塔區(qū)由于單位原址拆遷，實驗室未能重新建設(shè)。子長、延長、甘泉、富縣、黃龍、宜川6 個縣(市）無冷藏車；寶塔、延長、甘泉、黃龍4縣(區(qū)）無冷庫；縣級機(jī)構(gòu)現(xiàn)有可使用冰箱22臺、冰柜27 臺。

1.3.3 鄉(xiāng)村級

鄉(xiāng)鎮(zhèn)有可用冰箱192 臺、冰柜53 臺。村級防疫員均配備有冷藏包，部分村級防疫員配備小容積冰箱，其中安塞117 臺，富縣96 臺。

2 存在的主要問題

2.1 認(rèn)識不足，重視不夠

縣鄉(xiāng)兩級政府對《生物安全法》 《動物防疫法》 等法律法規(guī)的學(xué)習(xí)宣傳和貫徹落實不到位，對動物疫情防控工作的主體責(zé)任認(rèn)識不足，存在僥幸心理，往往是說起來重要、干起來次要、忙起來不重要。防疫和應(yīng)急處置工作經(jīng)費嚴(yán)重不足，“線斷、網(wǎng)破、人散” 現(xiàn)象嚴(yán)重。

2.2 基礎(chǔ)不牢，陣地不穩(wěn)

機(jī)構(gòu)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道辦）畜牧獸醫(yī)站多數(shù)被撤銷，動物疫情防控職能合并到農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)綜合服務(wù)站，場所被擠占或被挪作他用，辦公、檢測及物資存放用房明顯不足，陣地缺失，設(shè)施設(shè)備陳舊，基層基礎(chǔ)薄弱。寶塔區(qū)獸醫(yī)實驗室被拆遷后，多年來未再進(jìn)行建設(shè)，導(dǎo)致相關(guān)檢驗檢測工作無法開展。

2.3 機(jī)制不全，體制不順

機(jī)構(gòu)改革時，縣級動物防疫機(jī)構(gòu)不再單設(shè)，而是合并到畜牧獸醫(yī)服務(wù)中心，隸屬于農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門管理，因此管理方式和承擔(dān)職能也不盡統(tǒng)一，有的管理比較松散，似管非管。志丹縣畜牧獸醫(yī)服務(wù)中心仍按原職能部門運作，但在實際工作中是具體工作落不實、下屬業(yè)務(wù)單位開展工作經(jīng)費無保障。大多數(shù)鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街）站成為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)綜合服務(wù)站，交由政府管理，畜牧獸醫(yī)工作弱化，工作機(jī)制不健全，協(xié)調(diào)配合不緊密，業(yè)務(wù)銜接渠道不通暢，履職整體效能下降。

2.4 隊伍不強(qiáng)，能力不足

縣、鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)編制嚴(yán)重缺乏，混編情況普遍，專職從事動物防疫工作人員越來越少，且老齡化嚴(yán)重，年齡結(jié)構(gòu)不合理，承擔(dān)現(xiàn)行動物疫情防控工作能力明顯不足?？h級動物防疫機(jī)構(gòu)將部分防疫技術(shù)人員劃轉(zhuǎn)到農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致人員流失；由于編制限制，急需的專業(yè)技術(shù)人員無法得到及時補(bǔ)充。鄉(xiāng)級機(jī)構(gòu)畜牧獸醫(yī)人員匱乏，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合站甚至沒有一個畜牧專業(yè)人員。有的地方村級防疫員每年補(bǔ)助只有五、六百元，由于工資待遇低，工作積極性不高，年輕人不愿意加入，導(dǎo)致后繼無人。目前防疫人員老齡化問題十分嚴(yán)重，60 歲以上和50～60 歲人員分別占到近四成，50 歲以下防疫員占比只有兩成多，知識層次低，難以適應(yīng)動物防疫信息化建設(shè)需要，在“陜西智慧動監(jiān)” 平臺上傳免疫信息、登記備案困難，動物疫情防控“最后一公里” 問題突出。子長市、志丹縣、甘泉縣、黃龍縣、黃陵縣畜牧獸醫(yī)醫(yī)療衛(wèi)生津貼尚未落實。

3 對策與建議

3.1 理順工作機(jī)制

一是市、縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要盡快將2022 年初農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合中共中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室所印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)基層動植物疫病防控體系建設(shè)的意見》 (農(nóng)人發(fā)〔2022〕 1 號）和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳《關(guān)于落實<關(guān)于加強(qiáng)基層動植物疫病防控體系建設(shè)的意見>有關(guān)工作通知》 (農(nóng)辦牧〔2022〕 4 號）相關(guān)文件精神向本地黨政主要負(fù)責(zé)人匯報，爭取得到相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的重視和支持，并將動物疫病防控相關(guān)工作納入本級鄉(xiāng)村振興和基層治理一體謀劃。二是要建立動物疫病防控聯(lián)席會議制度，加強(qiáng)與疾控中心及市外動物疫病防控相關(guān)部門聯(lián)系，實現(xiàn)動物疫情信息共享，提高部門間防控措施的協(xié)同性，實現(xiàn)動物疫病多部門聯(lián)防聯(lián)控。三是要明確各畜牧獸醫(yī)相關(guān)行業(yè)業(yè)務(wù)監(jiān)管與執(zhí)法部門之間的分工，將相關(guān)責(zé)任落實到相應(yīng)單位，做到分工明確且多部門間能有效銜接。四是要完善動物疫情監(jiān)測預(yù)警機(jī)制，細(xì)化疫情報告制度并將責(zé)任落實到人，同時拓寬動物疫情信息報告渠道，各級政府、業(yè)務(wù)部門能夠及時準(zhǔn)確分級響應(yīng)。五是要夯實基層基礎(chǔ)、壓實政府工作責(zé)任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道辦）應(yīng)及時將動物防疫納入本級事項責(zé)任清單。六是要縣鄉(xiāng)村要堅持“三聯(lián)三共” 的聯(lián)動機(jī)制，以強(qiáng)基礎(chǔ)、辦實事為抓手，聚焦網(wǎng)格化管理、壓實鄉(xiāng)村防疫基礎(chǔ)，精細(xì)化服務(wù)、激發(fā)鄉(xiāng)村防疫潛能[2]。

3.2 健全防控體系

一是落實《動物防疫法》 第一章第8 條相關(guān)要求，要把基層動物疫病防控體系建設(shè)情況納入“菜籃子” 市長負(fù)責(zé)制考核內(nèi)容，實行黨政同責(zé)。二是按照農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和中央編辦聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)基層動植物疫病防控體系建設(shè)的意見》 要求，本著動物疫病防控工作“只能加強(qiáng)、不能削弱” 的原則，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門與編制部門聯(lián)合制定本地區(qū)基層動物疫病防控體系建設(shè)工作方案，按照中、省提出的“縣區(qū)級人民政府需至少配置1個防疫機(jī)構(gòu)、15 名動物防疫人員、6 名保障監(jiān)督機(jī)構(gòu)基本運轉(zhuǎn)和所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)申請派駐的官方獸醫(yī)”，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)級人民政府、街道辦事處需至少配置1 個防疫機(jī)構(gòu)、2 名動物防疫人員，向所在縣區(qū)級動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)申請派出1 名官方獸醫(yī)”，村民委員會和居民委員會“需要至少配置1 名動物防疫人員” 的初步思路，建議恢復(fù)縣區(qū)動物防疫機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)工作站，防疫業(yè)務(wù)和人員調(diào)配統(tǒng)一歸口到縣級業(yè)務(wù)主管部門管理。確保動物疫病防控責(zé)任明確到機(jī)構(gòu)、明確到崗位、明確到人員，確?；钣腥烁?、事有人管[3]。三是把動物疫病防控職責(zé)全面落實到對應(yīng)單位，強(qiáng)化各單位協(xié)調(diào)配合，提高履職整體效能?？h級農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門要根據(jù)本縣畜禽存欄、規(guī)模等實際情況因地制宜，積極與本級政府、編辦溝通，配齊、配全動物防疫專業(yè)技術(shù)力量，可以通過內(nèi)部調(diào)劑、增加編制等方式以高層次人才招考、事業(yè)單位統(tǒng)考等方式引進(jìn)畜牧獸醫(yī)專業(yè)大專以上學(xué)生從事動物防疫工作，加強(qiáng)動物防疫工作技術(shù)力量，增加村級防疫員待遇，在行政村配備有擔(dān)當(dāng)、有能力的年輕防疫員從事動物防疫工作，也可通過第三方購買服務(wù)的方式進(jìn)行動物防疫，也可鼓勵年輕干部到基層一線從事動物防疫工作進(jìn)行自身鍛煉，確保村級動物防疫工作“活有人干，事有人管”。

3.3 提升專業(yè)能力

一是通過“線上+縣上” 培訓(xùn)方式，抓好在職專業(yè)技術(shù)人員的基本業(yè)務(wù)實際操作技能培訓(xùn)。二是采取“引進(jìn)來，走出去” 的方式，與當(dāng)?shù)馗叩?職業(yè)技術(shù)）院校、國內(nèi)科研院所等合作，每年定期請相關(guān)專家對專業(yè)技術(shù)人員進(jìn)行現(xiàn)場培訓(xùn)，也可不定期推薦專業(yè)技術(shù)人員到高校、科研院所進(jìn)修來充實技術(shù)人員知識儲備。三是支持鼓勵推動上級專業(yè)技術(shù)工作人員下沉到鄉(xiāng)村養(yǎng)殖場(戶）鍛煉，縣鄉(xiāng)級可將專業(yè)及技術(shù)人員基層服務(wù)經(jīng)驗和期限作為考核、提拔、晉升的部分指標(biāo)，細(xì)化各級基層服務(wù)時間及內(nèi)容，提高科技理論指導(dǎo)實踐能力。四是打破常規(guī)，對現(xiàn)行用人體制進(jìn)行創(chuàng)新性改革，專業(yè)技術(shù)崗位領(lǐng)導(dǎo)干部主要由相關(guān)專業(yè)人員擔(dān)任，對在工作中有突出貢獻(xiàn)的專業(yè)技術(shù)人員，進(jìn)行重點選拔和培養(yǎng)[4,5]。五是在職務(wù)晉升、職稱評聘中，優(yōu)先向基層動物疫控崗位人員傾斜。

3.4 加大經(jīng)費投入

一是按《動物防疫法》 第十章第79 條、第83 條相關(guān)要求，各縣(市、區(qū)）應(yīng)將動物防疫費納入本級年度財政預(yù)算，保證每年防疫經(jīng)費不少于20 萬元，?？顚Ｓ?。二是按《動物防疫法》第十章第84 條相關(guān)要求和《陜西省畜牧獸醫(yī)局關(guān)于做好應(yīng)對突發(fā)重大動物疫情應(yīng)急物資儲備工作的通知》 精神，全面完善防疫基礎(chǔ)設(shè)施配置和防疫物資儲備，應(yīng)急物資儲備貨值保持在20 萬元左右。三是按《動物防疫法》 第十章第86 條相關(guān)要求，落實基層下鄉(xiāng)補(bǔ)助、縣鄉(xiāng)(鎮(zhèn)）畜牧獸醫(yī)技術(shù)人員醫(yī)療衛(wèi)生津貼，為動物防疫工作有序開展提供保障。

4 小結(jié)

本研究為深入貫徹落實2022 年中央一號文件關(guān)于加強(qiáng)基層動物疫病防控體系建設(shè)的部署，按照農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、中央編辦《關(guān)于加強(qiáng)基層動植物疫病防控體系建設(shè)的意見》 和陜西省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、省編辦《關(guān)于開展基層動植物疫病防控體系建設(shè)工作調(diào)研的通知》 相關(guān)要求開展調(diào)研，實地研究延安市基層動物防疫體系實際情況，為中省市關(guān)于基層動物防疫體系調(diào)研提供了真實、準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)支持。同時，該研究也具有現(xiàn)實意義，分析總結(jié)了引起這些問題的根本原因，并為改善目前現(xiàn)狀提出建議，為下一步扎實推動該市、乃至省及全國動物疫病防控體系建設(shè)提供參考，以期為畜牧產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展、“菜籃子” 重要畜產(chǎn)品供給、人民群眾生命健康提供技術(shù)保障提供相關(guān)依據(jù)。