當(dāng)前耕地保護工作中存在的困難及改進建議

□文/王浩

耕地資源是保證社會穩(wěn)定發(fā)展的核心物質(zhì)條件，關(guān)乎著人民的切實利益，更是推進鄉(xiāng)村振興貫徹落實的主要要素。然而，面對當(dāng)前耕地保護工作存在的多元問題，政府組織要合理釋放耕地資源內(nèi)在潛能，調(diào)整耕地資源使用方案，在保證糧食產(chǎn)量的同時，提高土地資源整體利用率，這是當(dāng)前需要探究的一個課題。

一、耕地保護方向

（一）保護紅線

政府組織應(yīng)合理設(shè)計國土開發(fā)格局，根據(jù)資源環(huán)境均衡、社會生態(tài)統(tǒng)一的基礎(chǔ)原則，正確規(guī)劃國土開發(fā)、經(jīng)濟布局、生態(tài)環(huán)境保護工作，科學(xué)劃分生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，為自然環(huán)境提供更多修復(fù)條件，為農(nóng)業(yè)留下良田。中國地廣物博，不同地區(qū)光照、地形、氣溫、降水和土壤等條件存在較大差異，土地糧食生產(chǎn)能力亦大不相同。在此背景下，若想保證國人擁有充足的糧食，必須重視國土規(guī)劃。首先，根植自給自足層面，通過土地面積、耕地質(zhì)量等級調(diào)查，精準(zhǔn)核算各區(qū)域耕地生產(chǎn)能力，掌握耕地生產(chǎn)能力底線，及時提出應(yīng)對方案。其次，重視糧食作物和其他農(nóng)作物所占比重，統(tǒng)籌人口數(shù)量和人均糧食所需，綜合確定各地區(qū)耕地保有量。最后，明確永久基本農(nóng)田的價值，根據(jù)耕地質(zhì)量與地力評價最終結(jié)果，將質(zhì)量最高的耕地劃為永久基本農(nóng)田，并對其進行永久保護，以此充分發(fā)揮紅線作用，提高耕地保護質(zhì)量。

（二）耕地管理

國家相關(guān)組織與地方政府必須守好耕地紅線，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量農(nóng)田，做好農(nóng)田水利工程，提高農(nóng)業(yè)種植和機械裝備水平，優(yōu)化糧食生產(chǎn)區(qū)，將藏糧于地政策貫徹落實。另外，耕地質(zhì)量建設(shè)也是耕地管理工作的一部分，除了土地、田間道路、農(nóng)田輸配電等相關(guān)工程建設(shè)外，還要高度重視下述幾點問題：其一，耕地污染。如果想順利開展耕地污染管理工作，應(yīng)建章立制，在防止污染和追責(zé)問責(zé)等層面進行明確規(guī)定[1］。針對已經(jīng)污染或正在污染的耕地，提出合理使用、治理管控與改變利用模式等措施。其二，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，以土壤肥力、旱澇保收、可持續(xù)生產(chǎn)以及工作便利等內(nèi)容為入手點，總結(jié)農(nóng)田分級標(biāo)準(zhǔn)，確定高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田與普通農(nóng)田存在的差異，加強人們對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的了解。其三，散碎地塊管理。由于地區(qū)條件限制，不同區(qū)域耕地資源稟賦不同，丘陵地塊零碎，平坦土地面積少，很難進行規(guī)?；?jīng)營。各級政府要知曉小農(nóng)生產(chǎn)在解決農(nóng)村居民就業(yè)問題、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平方面發(fā)揮的作用，將小規(guī)模農(nóng)戶與現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，保證土地發(fā)揮最大價值。其四，休養(yǎng)生息，客觀評判因開發(fā)與利用過多而需要休耕的土地，立足長遠規(guī)劃及發(fā)展角度，有方向性、有目的性地開展耕地修養(yǎng)工作，推動耕地資源實現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展。

二、當(dāng)前耕地保護工作中存在的困難

（一）保護面積劃分模糊

根據(jù)研究國內(nèi)耕地分布以及糧食產(chǎn)區(qū)可知，各地區(qū)并非完全均衡，其主要分布于沖積平原，如東北平原、華北平原等?，F(xiàn)階段，國內(nèi)耕地保護面積是各地區(qū)根據(jù)耕地比重均攤，盡可能擴大耕地保護面積，希望遍布全國。而且，不管耕地質(zhì)量優(yōu)劣，都列入保護范疇，并推行“一刀切”保護措施[2］。特別是在基本農(nóng)田劃定上，需要考慮實際，然而因?qū)σ话愀睾蛢?yōu)質(zhì)耕地缺少深入調(diào)查，基本農(nóng)田劃分缺少明確要求作為支撐，導(dǎo)致基本農(nóng)田所占比重過高，甚至有些區(qū)域已經(jīng)超過90%，很難繼續(xù)發(fā)展，迫不得已要占用各種基本農(nóng)田。因國家按照比例劃分耕地，部分地區(qū)只能把劣質(zhì)耕地劃分成基本農(nóng)田，如果在耕地不夠充足的情況下，園地也被列為基本農(nóng)田，大大降低了各地區(qū)耕地保護工作開展質(zhì)量。

（二）耕地保護偏重數(shù)量

隨著社會經(jīng)濟高速發(fā)展，耕地占補平衡機制落實愈發(fā)困難，基本上都是“占優(yōu)補劣”。我國《土地管理法》明確提出建設(shè)占地需要“占一補一”，由此各地區(qū)政府與相關(guān)部門大力推行土地整理工作，盡可能落實“占一補一”政策，但也未能有效避免“占優(yōu)補劣”錯誤行為的出現(xiàn)。具體改進措施為：首先，立足歷史層面來講，人多地少自古存在，所以國家大力開墾耕地，將可以種植糧食的土地轉(zhuǎn)化成耕地，但不管在數(shù)量上，抑或是質(zhì)量上，可供生產(chǎn)糧食的耕地有限。其次，立足地域?qū)用鎭碇v，占用耕地大多均局限于城鎮(zhèn)周邊，大小城市基本上都是創(chuàng)建在土地平坦、地質(zhì)條件好的平原地帶，由此造成“占優(yōu)補劣”現(xiàn)象愈發(fā)明顯。倘若將城鎮(zhèn)建設(shè)占用的土壤剝離至貧瘠土地，其成本耗費不可估量，落實困難。由此可見，耕地占補平衡只能保證數(shù)量，無法保證質(zhì)量。

（三）耕地污染現(xiàn)象嚴重

伴隨城鎮(zhèn)工業(yè)化發(fā)展速度不斷加快，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源整體運用量逐年攀高，土壤污染、土地退化等情況越來越明顯，污染問題加劇。加之人口增多以及水土資源分配失衡，耕地資源壓力也漸漸加大，發(fā)展受到嚴重阻礙。同時，各項數(shù)據(jù)表明國內(nèi)耕地退化面積在不斷遞增，已占據(jù)耕地整體面積的2/5，而水土流失、沙漠化現(xiàn)象、土壤污染等問題，在特定區(qū)域表現(xiàn)十分明顯。以往農(nóng)業(yè)種植方式相對粗放，未能科學(xué)利用化肥及農(nóng)藥，加重了耕地污染問題，影響耕地健康。隨著耕地污染情況越來越嚴重，國內(nèi)可用耕地面積不斷減少，阻礙糧食產(chǎn)量提升。為有效應(yīng)對上述問題，國家政府組織提高了對耕地保護的重視程度，頒布大量保護制度。然而，這些制度在落實時因多元因素影響，未能充分發(fā)揮應(yīng)有價值，即制度沒有得到貫徹落實。故而，若想解決耕地污染現(xiàn)象，提高耕地保護工作開展水平，需要以政府為入手點，糾正相關(guān)工作人員的不擔(dān)當(dāng)行為。

三、耕地保護工作問題改進建議

（一）兼顧保護耕地以及保障用地

為提高耕地保護工作開展質(zhì)量，相關(guān)組織應(yīng)以土地國情為基準(zhǔn)，同時開展耕地保護和用地保障工作。為此，國家要創(chuàng)建相應(yīng)課題組，深入調(diào)查、全面剖析國內(nèi)耕地保護面積，特別是永久基本農(nóng)田保護面積與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化用地需求實際面積，科學(xué)界定耕地保護面積與建設(shè)用地面積。在研究耕地保護面積時，相關(guān)組織應(yīng)掌握保障糧食安全的指標(biāo)、因素，改變原有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)觀念。在調(diào)查工業(yè)化與城鎮(zhèn)化實際用地需求時，相關(guān)組織要適當(dāng)參考世界其他國家城鎮(zhèn)用地需求，并測算國內(nèi)現(xiàn)存建設(shè)用地存量，如此才能合理、準(zhǔn)確分配“土地蛋糕”，促使耕地保有量、城鄉(xiāng)用地需求量貼近現(xiàn)實[3］。在此基礎(chǔ)上，制定保護面積與城鄉(xiāng)用地總量管控舉措，不僅可以保證耕地保有量的充足性，還能確保用地供應(yīng)量滿足城鄉(xiāng)建設(shè)需求，一舉多得。

（二）嚴格劃定永久基地農(nóng)田區(qū)域

在開展耕地保護工作過程中，必須明確劃分永久基本農(nóng)田的價值和重要性，根據(jù)清晰劃分加強對永久基本農(nóng)田的優(yōu)先保護。國家相關(guān)部門在劃分該農(nóng)田時，要兼顧農(nóng)田數(shù)量與質(zhì)量，將城鎮(zhèn)周邊農(nóng)田設(shè)置成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。在對永久基本農(nóng)田進行界定時，應(yīng)與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界有效銜接，使城市發(fā)展、經(jīng)濟建設(shè)同耕地保護做到和諧統(tǒng)一。中國主體功能區(qū)要劃分成三大類，即城鎮(zhèn)化區(qū)、糧食主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)。結(jié)合國內(nèi)主體功能區(qū)劃分類別，第一類是工業(yè)發(fā)展區(qū)、第二類是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)，第三類是生態(tài)保護區(qū)。在此基礎(chǔ)上，依據(jù)國內(nèi)耕地以及糧食生產(chǎn)區(qū)具體分布情況，基于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展實際把耕地劃分成永久基地農(nóng)田，滿足人們糧食需求。首先，對于農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)來講，除了特殊情況需要規(guī)劃建設(shè)用地，盡可能不開展工業(yè)生產(chǎn)。對于工業(yè)生產(chǎn)區(qū)，不僅要將優(yōu)質(zhì)耕地列為永久基本農(nóng)田，還要基于地區(qū)發(fā)展需求將一般耕地規(guī)劃成建設(shè)用地。對于處在平原區(qū)域的城鎮(zhèn)，建設(shè)用地應(yīng)盡可能避免使用肥沃土地，盡量使用土質(zhì)條件差、生產(chǎn)水平低的低丘緩坡土地。通過上述方式，可以大大減少城鎮(zhèn)發(fā)展與社會建設(shè)對耕地的破壞，這對提升耕地保護工作開展質(zhì)量大有裨益。

（三）提高耕地保護經(jīng)濟補償力度

對于任何國家來講，土地不僅是資源，更是資產(chǎn)，需要利用行政、法律、經(jīng)濟手段進行管理。其中，經(jīng)濟管理即指遵守經(jīng)濟管理規(guī)律。基于市場經(jīng)濟背景下，土地資源應(yīng)由市場進行配置，所以保護耕地以及占用工地都需要呈現(xiàn)經(jīng)濟補償。由此，對于永久基本農(nóng)田來講，不但要利用行政法律保護制度，也要實施經(jīng)濟補償制度，這樣才能使永久基本農(nóng)田發(fā)揮最大效用。近些年，通過系統(tǒng)調(diào)研可知，不同地區(qū)在耕地保護工作方面提出不同策略。國家相關(guān)組織可將該經(jīng)濟補償制度列為法律制度，構(gòu)建全國性經(jīng)濟補償機制，用于補償永久基本農(nóng)田所屬農(nóng)戶的經(jīng)濟損失[4］。另外，在考核地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部耕地保護效果時，應(yīng)擺脫經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)局限，側(cè)重考核耕地保護工作整體業(yè)績，并適當(dāng)懲罰未完成耕地保護任務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)干部。同時，也要給予耕地保護效果好的地區(qū)與領(lǐng)導(dǎo)干部相應(yīng)獎勵，或物質(zhì)獎勵，或績效肯定，即提拔領(lǐng)導(dǎo)干部。如此才能充分激發(fā)地區(qū)政府以及領(lǐng)導(dǎo)干部保護耕地的自主性，促使耕地保護工作貫徹落實。

四、結(jié)語

綜上所述，基于國家政府組織對耕地保護工作重視程度的不斷提升，各地區(qū)應(yīng)知曉影響耕地保護工作的主要原因，結(jié)合地方實際合理用地，提高耕地質(zhì)量，防止耕地出現(xiàn)“非農(nóng)化”情況。這樣既能實現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)，又能推動土地資源發(fā)揮最大作用。