奉賢區(qū)農(nóng)村宅基地綜合利用實踐

■ 李秋弟

上海市奉賢區(qū)自2020年開展農(nóng)村宅基地制度改革試點工作以來，深化“三權(quán)分置”，積極審慎推進各項任務，做實宅基地“政策超市”，探索建立宅基地分配、流轉(zhuǎn)、退出、審批、監(jiān)管等制度體系，加強閑置宅基地統(tǒng)籌綜合利用政策研究，著力解決宅基地功能單一、效益低下等問題，為城市發(fā)展騰空間，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展騰資源，為農(nóng)民富裕增活力，形成了一定的“奉賢”經(jīng)驗。

一、實踐模式

（一）騰籠換鳥，探索宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度

1.逐步規(guī)范宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)行為。奉賢區(qū)積極探索宅基地“三權(quán)分置”條件下，讓宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)各方充分享有應有權(quán)利、嚴肅履行相應義務。完成研究起草《奉賢區(qū)農(nóng)村宅基地使用協(xié)議》，建立宅基地簽約制度，在村民建房及宅基地流轉(zhuǎn)過程中，以合同管理方式明確宅基地“三權(quán)”職責，規(guī)范農(nóng)村集體所有權(quán)、農(nóng)戶資格權(quán)和使用權(quán)的行使。簽約后農(nóng)戶深刻理解了宅基地屬于村集體所有，是集體資產(chǎn)；農(nóng)戶享有集體土地占用和使用的權(quán)利，可以在宅基地上建房，也可以流轉(zhuǎn)房屋使用權(quán)并獲取相關(guān)收益。通過研究出臺《奉賢區(qū)農(nóng)村宅基地及房屋使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同示范文本》，鼓勵村民將閑置宅基地及房屋統(tǒng)一出租給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，由集體經(jīng)濟組織改建后統(tǒng)一運營，以合同管理方式明確宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)各方的權(quán)利義務，引導農(nóng)民逐步規(guī)范流轉(zhuǎn)行為。通過簽訂三方合同，村集體以土地所有者身份介入，規(guī)范相關(guān)流程，對雙方流轉(zhuǎn)行為進行見證；同時以管理者身份對雙方的行為進行監(jiān)督管理，通過收取風險保障金的形式，保護雙方利益。

2.不斷豐富盤活利用閑置宅基地和閑置住宅發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的途徑。奉賢區(qū)積極鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員通過自營、出租、入股、合作等方式，依法依規(guī)盤活農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅，發(fā)展符合農(nóng)村特點的農(nóng)家樂、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、餐飲民宿、文化體驗、電子商務等新興鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。

（1）拓展傳統(tǒng)居住功能。一是發(fā)展鄉(xiāng)村餐飲民宿。在傳統(tǒng)農(nóng)家樂餐飲基礎上，奉賢區(qū)將鄉(xiāng)村民宿作為推動鄉(xiāng)村旅游轉(zhuǎn)型升級、促進鄉(xiāng)村資源優(yōu)化配置的突破口，大力發(fā)展民宿經(jīng)濟。目前，全區(qū)通過宅基地盤活利用建成鄉(xiāng)村民宿12家，其中4家被評定為上海市五星級鄉(xiāng)村民宿、5家被評為四星級鄉(xiāng)村民宿。民宿經(jīng)濟逐步成為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合的新引擎、農(nóng)民增收的新亮點。柘林鎮(zhèn)華亭村依托區(qū)位優(yōu)勢和美麗鄉(xiāng)村創(chuàng)建成果，引入社會力量，通過宅基流轉(zhuǎn)，打造了“華亭民宿集群”特色風貌核心區(qū)，形成了“一宿一品”發(fā)展模式。二是建設鄉(xiāng)村版“人才公寓”。在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下，依托流轉(zhuǎn)盤活存量閑置宅基房屋，打造成鄉(xiāng)村版人才公寓，有效改善村容村貌，增加集體和村民收入。南橋鎮(zhèn)華嚴村充分發(fā)揮毗鄰工業(yè)園區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢，統(tǒng)籌江海園區(qū)、運營公司、村民、入駐企業(yè)的管理，通過整體設計改造、統(tǒng)一出租管理，打造鄉(xiāng)村版人才公寓“星公寓”，既規(guī)范了宅基地房屋出租行為，又解決了園區(qū)工作人員居住難問題。四團鎮(zhèn)五四村聚焦新片區(qū)職住平衡，整隊制、高品質(zhì)、社區(qū)化推進人才公寓和長住型民宿建設，在承接新片區(qū)導入人口的同時，有效解決農(nóng)村空心化、老齡化問題。目前，人才公寓已建成5棟，解決了園區(qū)內(nèi)200余人住宿問題。三是打造“青春里”養(yǎng)老社區(qū)。為滿足農(nóng)村老年人“原居養(yǎng)老”的需求，聚焦“老、小、舊、遠”中的養(yǎng)老問題，通過流轉(zhuǎn)閑置的宅基房屋或利用閑置的集體資產(chǎn)，創(chuàng)新探索“青春里”養(yǎng)老社區(qū)建設模式，實現(xiàn)“家門口幸福養(yǎng)老”。積極引導國企、民營資本投入基建，引入專業(yè)服務團隊入駐“青春里”養(yǎng)老社區(qū)參與設計、建設和運營，不斷提升農(nóng)村養(yǎng)老服務品質(zhì)，深化養(yǎng)老服務內(nèi)涵。目前，全區(qū)已建成5家、投入運營3家“青春里”養(yǎng)老社區(qū)。

（2）拓展經(jīng)濟文化功能。一是首創(chuàng)“三園一總部”模式。為破解傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式下農(nóng)民增收“天花板”，奉賢區(qū)探索將農(nóng)村土地資源、生態(tài)資源與城市人才、產(chǎn)業(yè)、資本等高度結(jié)合，推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌融合發(fā)展，創(chuàng)造性提出了“三園一總部”模式。截至2022年底，全區(qū)已建成“三園一總部”項目83個，落戶企業(yè)14017家，實現(xiàn)年度稅收約18.4億元。通過股金、租金、稅金聯(lián)動，切實提升集體資產(chǎn)經(jīng)營能級，實現(xiàn)村級可支配收入和村民分紅收益雙提升。二是發(fā)展生態(tài)商務區(qū)。聚焦城市核心產(chǎn)業(yè)空間延伸，發(fā)揮超大城市鄉(xiāng)村功能，在區(qū)域優(yōu)勢明顯的地區(qū)，探索打破鎮(zhèn)域村組界限，實施組團式流轉(zhuǎn)、整域制開發(fā)。加大鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)招商力度，吸引世界500強企業(yè)、央企、市屬國企、優(yōu)秀民企等入駐鄉(xiāng)村，使城市人才、資金、信息等資源要素向鄉(xiāng)村流動，區(qū)域化集聚總部企業(yè)，打造生態(tài)商務區(qū)。目前，全區(qū)已形成良渚江海、糖梨花澤、漁瀝林盤、桃花廊廡等頗具規(guī)模和亮點的生態(tài)商務區(qū)。

（3）拓展公共服務功能。一是推出“睦鄰四堂間”。奉賢區(qū)將盤活宅基地與農(nóng)村公共服務建設融合，探索宅基睦鄰點建設，建立“政府牽頭、社會贊助、村委負責、老年人自愿”的機制，充分利用農(nóng)村地區(qū)閑置宅基房屋，進行基礎設施“再改造”，為區(qū)域內(nèi)老年人提供助餐、學習、休養(yǎng)、議事、健康保健及文化娛樂等服務，逐步形成了宅基睦鄰“四堂間”農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老服務新模式。目前全區(qū)500家睦鄰“四堂間”服務約15000名老人，真正做到“老有所養(yǎng)”。二是建立“生活驛站”。奉賢區(qū)著力建設生活驛站，并不斷拓展其覆蓋范圍和受益人群，旨在解決由發(fā)展不平衡導致的基本公共服務在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間和社會不同群體之間的不均等狀態(tài)，打造盡可能全民覆蓋的15分鐘生活服務圈。目前，全區(qū)建成生活驛站300多家，其中具有綜合性功能的規(guī)模型驛站80多家，每年驛站人流量超20萬人次。此外，黨建微家、婦女微家等基層治理公共空間也在各村宅基地里生根發(fā)芽，孕育精神生活的甜美果實。

3.持續(xù)出臺支持農(nóng)村宅基地和宅基地住宅盤活利用的財政、金融等政策。

（1）制定“奉十條”政策，破解企業(yè)融資難題。一是以資引流：區(qū)、鎮(zhèn)兩級國資（集體）企業(yè)與各類基金機構(gòu)投資者合作成立投資基金，優(yōu)先支持區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)村振興等領(lǐng)域重點項目發(fā)展。對由投資基金扶持培育或帶動落戶本區(qū)的項目，按照綜合貢獻度給予獎勵支持。二是以息促投：每年按全區(qū)經(jīng)營性用地出讓總價的6%提取設立以息促投專項資金。鼓勵各類企業(yè)通過銀行貸款及其他金融工具參與鄉(xiāng)村振興發(fā)展等項目的中長期投資，根據(jù)其中基礎設施和功能性項目占總投資的比例，按照總貸款額度以最高不超過當年基準利率給予貼息支持。

（2）創(chuàng)新財稅激勵政策，破解村級集體經(jīng)濟增收難題。自2019年起，為了進一步鼓勵盤活閑置宅基地資源，不斷壯大村集體經(jīng)濟發(fā)展，奉賢區(qū)政府以生態(tài)商務區(qū)、“三園一總部”建設為抓手，制定出臺相關(guān)財稅激勵政策，引導產(chǎn)業(yè)和社會資本集聚鄉(xiāng)村，促進總部集群規(guī)模成片，激活鄉(xiāng)村發(fā)展內(nèi)生動力，進一步促進村集體經(jīng)濟持續(xù)增收。

（3）出臺民宿管理激勵政策，破解健康快速可持續(xù)發(fā)展難題。2018年，奉賢區(qū)旅游局等六部門聯(lián)合出臺《奉賢區(qū)鄉(xiāng)村旅游民宿管理暫行辦法（試行）》，明確了民宿的概念界定、基本原則、規(guī)范要求、申辦程序、保障機制、扶持政策等內(nèi)容。2020年，就相關(guān)內(nèi)容進行修訂，出臺《奉賢區(qū)鄉(xiāng)村旅游民宿管理辦法》。2022年，提出從促進民宿業(yè)有序規(guī)范發(fā)展到加快推進鄉(xiāng)村民宿高質(zhì)量發(fā)展。目前，正在制定《奉賢區(qū)鄉(xiāng)村民宿扶持獎勵政策》，對獲評本市四星級、五星級民宿給予一次性獎勵，對示范引領(lǐng)民宿給予一次性獎勵，對公共服務設施建設給予適當補貼。

（二）以退為進，探索宅基地資源有償使用退出機制

奉賢區(qū)以農(nóng)民自愿為前提，創(chuàng)新建立宅基地置換房屋、宅基地置換貨幣、宅基地置換股權(quán)的“政策超市”，借助資產(chǎn)管理公司、基建公司、租賃公司的專業(yè)化運營，給予老百姓更多實現(xiàn)財產(chǎn)權(quán)益的路徑選擇。

1.健全退出宅基地價格評估和補償機制。一是積極推進集體建設用地基準地價制訂工作。2020年2月，奉賢區(qū)啟動《奉賢區(qū)2020年集體建設用地基準地價》編制，經(jīng)區(qū)政府審核和市級統(tǒng)籌平衡后，2020年12月，市規(guī)劃資源局發(fā)布《上海市2020年城鄉(xiāng)建設用地基準地價成果》，明確了集體建設用地的基準地價。二是建立“政策超市”。區(qū)規(guī)劃資源局在歷年集體建設用地基準地價基礎上發(fā)布《奉賢區(qū)農(nóng)民相對集中居住政策超市》，明確全區(qū)置換房基準樓面地價（不同街鎮(zhèn)不同容積率價格略有差異）、置換地區(qū)指導價（不同街鎮(zhèn)不同地區(qū)補償指導系數(shù)略有差異）。各街鎮(zhèn)在政策超市指導下根據(jù)自身情況，出臺價格評估、補償機制等操作細則，切實保障農(nóng)民合法經(jīng)濟利益。政策超市還提供流轉(zhuǎn)利用、置換上樓、平移歸并、貨幣置換、股權(quán)置換等多元化政策，給予老百姓更多利益分配路徑選擇，做到“總有一款適合你”。

2.多渠道籌集宅基地退出補償資金。奉賢區(qū)探索創(chuàng)新財政、金融等政策，為宅基地退出提供相應的資金保障。

（1）宅基地權(quán)益股權(quán)化。在確保農(nóng)民“離地不失地、離房不失房”的前提下，奉賢區(qū)以參與農(nóng)民集中居住上樓的農(nóng)戶為實施對象，按貨幣化折算方式參與入股鎮(zhèn)級經(jīng)營性資產(chǎn)，實現(xiàn)農(nóng)民由宅基地向資產(chǎn)、再由資產(chǎn)向股權(quán)的權(quán)益轉(zhuǎn)變，形成可復制、可推廣的富民強村新渠道、新模式。南橋鎮(zhèn)成立南悅鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展有限公司，選擇躍晟新苑作為第一個配套沿街商鋪，以每股30萬元派發(fā)股權(quán)，每年按照保底5%的收益進行分配。南橋鎮(zhèn)試點頒發(fā)全市第一張宅基地“股權(quán)證”，成為全市首創(chuàng)。柘林鎮(zhèn)、莊行鎮(zhèn)也參考此種模式，因地制宜探索宅基地權(quán)益股權(quán)化，實施共享紅利，增加農(nóng)民收入。柘林鎮(zhèn)推出奉賢檢測大樓4000萬元權(quán)益項目，分為800股，每股5萬元，每年按照保底5.5%的收益進行分配。目前，全區(qū)516戶農(nóng)戶認購股權(quán)，總金額約2.54億元。農(nóng)民相對集中居住騰出的空間優(yōu)先用于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共基礎設施建設和美麗鄉(xiāng)村建設，促進農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村人居環(huán)境改善。

（2）融資支持農(nóng)民相對集中居住項目。農(nóng)發(fā)行上海奉賢支行積極探索農(nóng)民集中居住+產(chǎn)業(yè)支持農(nóng)民相對集中居住項目。2020年，以“農(nóng)民相對集中居住+工業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)”相結(jié)合的模式，對青村鎮(zhèn)鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的實施進行了信貸支持 (貸款審批金額26億元，截至2022年6月，青村鎮(zhèn)鄉(xiāng)村振興示范鎮(zhèn)一期項目累計投放9.7億元)，有效解決了該鎮(zhèn)在農(nóng)村“三線”農(nóng)(居)民搬遷、相對集中居住、零散工業(yè)用地整合等方面遇到的資金問題。作為分行系統(tǒng)內(nèi)首個落地的“農(nóng)民集中居住”項目，起到了一定的先行先試、示范帶頭作用。通過該模式可復制可推廣效應，奉賢支行繼續(xù)支持南橋鎮(zhèn)郊野單元江海村01—01區(qū)域地塊農(nóng)民安置房項目，貸款額度為14.4億元。

（三）破繭成蝶，探索退出宅基地統(tǒng)籌利用政策

1.落實增減掛鉤實施。2019年以來，奉賢區(qū)共應編制17個增減掛鉤實施規(guī)劃。目前，7個實施規(guī)劃已獲批，2個已報市規(guī)劃資源局，其余正在編制中。根據(jù)已獲批的增減掛鉤實施規(guī)劃或已獲批的實施方案（增減掛鉤未編制的項目以實施方案為準），目前對應的掛鉤出讓地塊共57塊，占地面積共147.45公頃，已出讓掛鉤地塊3塊，分別為莊行鎮(zhèn)B—07B—04、奉城鎮(zhèn)61—02地塊和金匯鎮(zhèn)40—04地塊，占地面積共計16.69公頃；待出讓地塊4塊，占地面積共計13.34公頃；收儲中6塊，占地面積共計26.05公頃；已凈地10塊，占地面積共計32.28公頃；未凈地34塊，占地面積共計59.10公頃。后續(xù)將繼續(xù)加快推進掛鉤地塊的收儲及出讓，不斷盤活農(nóng)村集體建設用地，探索集體建設用地流轉(zhuǎn)的新途徑，節(jié)約集約利用土地資源。

2.探索農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市。奉賢區(qū)積極探索農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在妥善處理產(chǎn)權(quán)和補償關(guān)系后，將農(nóng)民退出的宅基地按照國土空間規(guī)劃確定的經(jīng)營性用途并依法登記后，穩(wěn)妥有序引導按照農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市。2021年9月奉賢區(qū)初步擬定了《奉賢區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市管理辦法》，并上報12幅意向地塊，共144畝，經(jīng)市政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，待國家統(tǒng)一部署后實施。2023年4月本市出臺《上海市深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市試點工作方案》，將奉賢區(qū)納入試點范圍，相關(guān)工作進入實質(zhì)性推進階段。目前已進入制定前期配套文件，開展入市地塊調(diào)查和意愿調(diào)查階段。

3.探索退出宅基地統(tǒng)籌利用途徑。奉賢區(qū)依法采取措施盤活農(nóng)村存量建設用地，激活農(nóng)村土地資源，完善農(nóng)村新增建設用地保障機制，滿足鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、公共服務設施和農(nóng)民住宅用地合理需求。莊行鎮(zhèn)漁瀝村將退出后的宅基地用于建設“漁瀝林盤”組團，積極探索退出宅基地統(tǒng)籌利用途徑，充分激發(fā)宅基地退出后用于經(jīng)濟發(fā)展、文化發(fā)展、公共服務用地的功能，致力打造新江南海派庭院總部。2019年，原漁瀝村10組農(nóng)戶整體集中上樓居住后，在原有宅基地范圍內(nèi)，打造出一片商務庭院辦公群落，該項目由知名設計團隊設計，2020年開始建設，整體用地面積1萬平方米，共計16棟，涵養(yǎng)林中，房屋高低錯落、房前流水環(huán)繞、庭院里樹木掩映，陽光下，斑駁的樹影與白墻灰瓦的新江南建筑群和諧共存。去年，漁瀝林盤“潮流音樂小鎮(zhèn)”項目完成整體招商，由北京潮石音樂科技有限公司控股租用，已經(jīng)吸引薛之謙、張靚穎、劉雨昕、鳳凰傳奇、張信哲等多名知名藝人入駐。該項目已實現(xiàn)稅收1103萬元，今年將突破6000萬元。

二、主要成效

一是規(guī)范了宅基地“三權(quán)”行使

通過制定完善宅基地“三權(quán)分置”相關(guān)制度，進一步明確了權(quán)利的認定、行使等內(nèi)容。村集體經(jīng)濟組織將閑置宅基地進行統(tǒng)籌集中建設和利用，保障了集體所有權(quán)和使用監(jiān)督權(quán)的行使。農(nóng)戶通過規(guī)范流轉(zhuǎn)，可獲得流轉(zhuǎn)費和集體股份分紅，保障了宅基地資格權(quán)和房屋財產(chǎn)權(quán)。

二是促進了集體和農(nóng)民收入大幅提升

通過將宅基地流轉(zhuǎn)到村集體經(jīng)濟組織，農(nóng)民財產(chǎn)性收入有了顯著提升。五四村通過人才公寓模式，農(nóng)民每戶收入由原先2萬—3萬元，提高至4萬—6萬元。村集體通過獲得企業(yè)稅收收入和租金收入發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，莊行鎮(zhèn)存古村依托稅租聯(lián)動，一年可獲得2300萬元收入。除租金外，農(nóng)民增收逐漸形成“租金+股金+薪金”模式。青村鎮(zhèn)吳房村，將空置宅基地投入產(chǎn)業(yè)經(jīng)營，實現(xiàn)家門口就業(yè)的同時獲得流轉(zhuǎn)、就業(yè)、分紅三份收益。

三是激發(fā)了鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟發(fā)展活力

各村依托資源稟賦和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，大力推動總部、民宿建設，凸顯鄉(xiāng)村經(jīng)濟價值。依托鄉(xiāng)村人才公寓建設，解決周邊園區(qū)企業(yè)員工的居住困難，吸引更多人才到鄉(xiāng)村就業(yè)創(chuàng)業(yè)。流轉(zhuǎn)騰出更多土地和空間用于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，富有活力的新型農(nóng)村社區(qū)逐漸形成，不斷激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展?jié)撃?，讓農(nóng)村換發(fā)新氣息新活力。

四是提升了鄉(xiāng)村公共服務水平

宅基地盤活后，為文化、養(yǎng)老、生活服務等公共服務設施提供了空間。依托青春里養(yǎng)老社區(qū)建設，實現(xiàn)了農(nóng)村老人“家門口養(yǎng)老”的愿望，農(nóng)村綜合文化活動室、睦鄰“四堂間”、“生活驛站”等建設，逐步實現(xiàn)了農(nóng)村高品質(zhì)生活，村民獲得感幸福感明顯增強。

三、下一步打算

一是健全宅基地出租管理機制。結(jié)合《關(guān)于加強本市農(nóng)村宅基地房屋租賃管理的指導意見》等法律法規(guī)，探索宅基地出租的條件、權(quán)利義務、履約保障的具體措施，細化政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對宅基地出租的管理要求等，制定宅基地出租管理辦法、宅基地出租示范合同等文件。

二是完善閑置宅基地和閑置住宅盤活利用政策。主要探索盤活利用方式、扶持政策和管理措施等，探索財政、金融支持閑置宅基地和閑置住宅盤活利用的政策。制定閑置宅基地和閑置住宅激活行動方案（意見）、利用閑置宅基地和閑置住宅發(fā)展產(chǎn)業(yè)正面（負面）清單等文件。

三是結(jié)合亂占耕地建房整治分類退出多占、超占、違法違規(guī)占用的宅基地。對“一戶多宅”、超標準宅基地，以及違法違規(guī)占用宅基地等，區(qū)分不同情形處理：有合理原因的（如因繼承、贈與等合法方式占有兩處以上宅基地等），探索采取有償方式引導退出；違法違規(guī)占用的，根據(jù)實際情況依法處理，應對退出的要予以退出；惡意強占多占的，要堅決拆除退出。