國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系研究
——以S 市N 國(guó)家公園為例

王珂珂 陳桃利

1.中共邵陽(yáng)市委黨校，湖南 邵陽(yáng) 422000；2.邵陽(yáng)學(xué)院，湖南 邵陽(yáng) 422000

隨著我國(guó)對(duì)自然保護(hù)地體系建設(shè)的全面啟動(dòng)，對(duì)位于自然保護(hù)地體系最頂層的國(guó)家公園的生態(tài)保護(hù)，成為我國(guó)生態(tài)保護(hù)的重要對(duì)象。自2017 年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《建立國(guó)家公園體制總體方案》以來，我國(guó)一共建立了包括N 國(guó)家公園在內(nèi)的十個(gè)國(guó)家公園試點(diǎn)。根據(jù)國(guó)家公園體制改革試點(diǎn)要求，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》，結(jié)合湖南N 國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)的實(shí)際，2018 年湖南省印發(fā)了《關(guān)于建立湖南N 國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施意見》?？梢?，在國(guó)家公園體制建設(shè)過程中，國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償法律制度是其重要的組成部分，對(duì)國(guó)家公園的建設(shè)、管理和保護(hù)起著不可或缺的作用。

一、國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系涵義

生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系是指相關(guān)主體通過法律的構(gòu)建來達(dá)成對(duì)環(huán)境的保護(hù)，從而實(shí)現(xiàn)人與自然之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，最終達(dá)到生態(tài)平衡的目的。在我國(guó)國(guó)家公園概念提出較晚，學(xué)界對(duì)國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償研究還不夠深入，國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系與傳統(tǒng)的礦產(chǎn)資源、森林、江河等相對(duì)單一要素的補(bǔ)償法律關(guān)系不一樣，國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償涉及多個(gè)主體、多重要素，因此，確定其生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系，需要綜合性考量。

（一）國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系的主體

根據(jù)法律相關(guān)規(guī)定，自然人、國(guó)家和其他組織只要在生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪^程中承擔(dān)了義務(wù)、享受了權(quán)利，就是生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系的主體。國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系的主體具有多元化、復(fù)雜化的特點(diǎn)，根據(jù)性質(zhì)劃分主要可以分為補(bǔ)償主體和受償主體。在《N 國(guó)家公園管理辦法（試行）》第二章明確提出了湖南省人民政府、S 市人民政府和C 縣人民政府是國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖钪饕难a(bǔ)償主體。而在N 國(guó)家公園里生活居住的農(nóng)民和牧民、相關(guān)教育機(jī)構(gòu)、旅游服務(wù)涉及的自然人或組織等等主體是最主要的受償主體。

（二）國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系的客體

在法律關(guān)系中，客體又稱權(quán)利客體，在國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系中，是指生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利享有者和義務(wù)承擔(dān)者所做出的法律行為所指向的對(duì)象。國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系中的客體有學(xué)者認(rèn)為是生態(tài)補(bǔ)償行為結(jié)果［1］，即在國(guó)家公園中對(duì)整個(gè)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的原真性、完整性進(jìn)行保護(hù)，除了對(duì)整個(gè)園區(qū)內(nèi)包括水、大氣、植被等自然環(huán)境的保護(hù)之外，還包括對(duì)園區(qū)內(nèi)的文化價(jià)值和科學(xué)價(jià)值進(jìn)行保護(hù)，從而形成的生態(tài)補(bǔ)償行為結(jié)果；還有學(xué)者認(rèn)為國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系的客體是利益關(guān)系［2］，即對(duì)園區(qū)內(nèi)整個(gè)生態(tài)環(huán)境做出經(jīng)濟(jì)或其他形式的正效應(yīng)補(bǔ)償。

（三）國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系的內(nèi)容

國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系的內(nèi)容就是依照國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償相應(yīng)的法律法規(guī)的規(guī)定，國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系主體所享有的權(quán)利和應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)。［3］在國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系中，補(bǔ)償主體所享有的權(quán)利和應(yīng)該承擔(dān)的義務(wù)就像一座橋梁，連接著補(bǔ)償主體，并相應(yīng)影響著客體。《N 國(guó)家公園管理辦法（試行）》里規(guī)定，湖南省人民政府、S 市人民政府和C 縣人民政府作為國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償主體，與此同時(shí)還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)把N 國(guó)家公園園區(qū)建設(shè)成生態(tài)綠色保護(hù)、產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型、社會(huì)綠色發(fā)展的國(guó)家公園等園區(qū)建設(shè)的相關(guān)內(nèi)容。如，在確定對(duì)園區(qū)內(nèi)原住民的房屋搬遷和房屋改造的問題上，政府在制定相應(yīng)的搬遷和改造房屋補(bǔ)償方案報(bào)請(qǐng)審批前，應(yīng)當(dāng)與園區(qū)內(nèi)的居民進(jìn)行充分溝通和協(xié)商，對(duì)相關(guān)財(cái)產(chǎn)所有人造成經(jīng)濟(jì)損失的應(yīng)依標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償。

二、從N 國(guó)家公園的實(shí)踐看國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償存在的問題

2016 年N 國(guó)家公園正式獲批成為全國(guó)首批10個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)之一、湖南省第一個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)。2017 年湖南N 國(guó)家公園管理局在C 縣正式掛牌，標(biāo)志著湖南N 國(guó)家公園體制試點(diǎn)工作取得了階段性的成果。2018 年湖南省人民政府辦公廳下發(fā)了《關(guān)于建立湖南N 國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施意見》，對(duì)其生態(tài)補(bǔ)償采取政策措施保護(hù)。因此，從N 國(guó)家公園補(bǔ)償實(shí)踐來看，生態(tài)補(bǔ)償措施已經(jīng)開始建立，但要形成長(zhǎng)效的法律機(jī)制，還存在以下問題：

（一）N 國(guó)家公園生態(tài)主體范圍狹窄

《N 國(guó)家公園管理辦法（試行）》第二章明確提出了湖南省人民政府、S 市人民政府和C 縣人民政府是國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖钪饕难a(bǔ)償主體。此外，《湖南N 國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施意見》里提到，N 地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償資金主要來自于中央、省、市級(jí)財(cái)政。雖然，在意見里也提了社會(huì)捐贈(zèng)等其他資金，但是規(guī)定比較模糊，沒有明確具體的可執(zhí)行途徑。總體上來看，N 地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償主體具有單一性，并沒有真正形成多元化補(bǔ)償主體，這樣會(huì)造成政府財(cái)政壓力過大。因此，擴(kuò)大N 地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償資金來源的渠道，積極吸收更多主體參與進(jìn)來是當(dāng)務(wù)之急。

從受償主體來看，目前N 國(guó)家公園里生活居住的農(nóng)民和牧民、相關(guān)教育機(jī)構(gòu)、旅游服務(wù)涉及的主體等等是最主要的受償主體。目前看來，受償主體的范圍在向多元化發(fā)展，還需要繼續(xù)擴(kuò)大受償主體的范圍，這將有利于長(zhǎng)效穩(wěn)定生態(tài)補(bǔ)償法律制度的建立。

（二）N 國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)容有缺陷

國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容是相關(guān)權(quán)利義務(wù)主體之間利益再平衡、再分配的過程。目前，N 國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀是N 國(guó)家公園管理局已開展了包括國(guó)有集體林、草山牧民、玉女溪旅游項(xiàng)目補(bǔ)償退出等多種生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐?？傮w看來，N 地區(qū)的國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低且沒有形成靈活穩(wěn)定的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定機(jī)制。國(guó)家對(duì)N 國(guó)家公園通過各種方式投入的補(bǔ)償資金不能滿足N 地區(qū)實(shí)際情況所需。為了更好地對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該隨著當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)水平，社會(huì)其他因素的變化進(jìn)行調(diào)整，而不應(yīng)該是一成不變的。在實(shí)踐中，N 國(guó)家公園的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)自從確定之后，并沒有在時(shí)間維度上進(jìn)行彈性調(diào)整，不利于生態(tài)補(bǔ)償法律制度對(duì)生態(tài)環(huán)境外部性內(nèi)部化的能力。［4］

（三）公眾參與不足

生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目是否能夠長(zhǎng)期有效穩(wěn)定地進(jìn)行取決于公眾對(duì)目前生態(tài)補(bǔ)償政策的態(tài)度。公眾的有效參與一方面可以提高政策的科學(xué)有效性，另一方面，能夠?qū)φ麄€(gè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪^程形成強(qiáng)有力的社會(huì)監(jiān)督。因此，在制定生態(tài)補(bǔ)償法律制度過程中少不了公眾參與的環(huán)節(jié)。從N 國(guó)家公園的實(shí)踐來看，大部分園區(qū)內(nèi)家有草地的農(nóng)戶認(rèn)為新的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目會(huì)造成家庭經(jīng)濟(jì)收入的減少，其參與的意愿更薄弱。與主動(dòng)參與生態(tài)補(bǔ)償活動(dòng)相比，更多的人傾向于被動(dòng)接受政府的相關(guān)補(bǔ)償。但是這種形式缺少了公眾的有效監(jiān)督，難以達(dá)成利益上的制衡，不利于生態(tài)補(bǔ)償政策長(zhǎng)期穩(wěn)定有效的執(zhí)行，主要體現(xiàn)于：一是生態(tài)補(bǔ)償數(shù)額過低；二是對(duì)環(huán)境和生態(tài)破壞者懲罰力度不夠；三是公眾參與度低。

三、完善國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償法律的思路

生態(tài)補(bǔ)償制度的落實(shí)需要多方面力量的支持與配合。國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐苿?dòng)者是政府，到目前為止取得了一定成效，但還需進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償法律相關(guān)制度，因此，如何盡快完善國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償法律成為當(dāng)務(wù)之急。

（一）擴(kuò)展國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償法律制度的主體范圍

在國(guó)家公園生態(tài)實(shí)踐中，形成補(bǔ)償資金的來源和補(bǔ)償資金對(duì)象的多元化是關(guān)鍵問題。從目前實(shí)踐來看，主要生態(tài)補(bǔ)償主體是各級(jí)政府、特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)和社會(huì)捐贈(zèng)，而且對(duì)社會(huì)捐贈(zèng)只是作為生態(tài)補(bǔ)償資金的來源渠道之一簡(jiǎn)單提出，對(duì)補(bǔ)償資金的具體來源方式和標(biāo)準(zhǔn)沒有更進(jìn)一步的說明。要形成長(zhǎng)效穩(wěn)定的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，需要讓生態(tài)補(bǔ)償主體更加多元化。本文建議，可以將生態(tài)補(bǔ)償主體擴(kuò)大為：中央政府、地方政府（配套資金）、特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)、社會(huì)捐贈(zèng)、旅游者、確定受益地區(qū)等等；可以將生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖軆斨黧w擴(kuò)大為：國(guó)家公園所在地政府、國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)、發(fā)展或者搬離的企業(yè)、園區(qū)居民和社區(qū)、學(xué)術(shù)團(tuán)體和環(huán)保機(jī)構(gòu)。

在討論國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w過程中，公園內(nèi)的特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)，利用園區(qū)內(nèi)各種資源進(jìn)行整合后獲取經(jīng)濟(jì)利益，是重要的補(bǔ)償主體。進(jìn)入到景區(qū)的旅游者不管是對(duì)旅游地區(qū)特色產(chǎn)品的消費(fèi)還是對(duì)自然風(fēng)光的欣賞，都體現(xiàn)了對(duì)園區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境的獲取，應(yīng)當(dāng)通過購(gòu)買園區(qū)門票的方式履行其生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)。確定利用園區(qū)內(nèi)資源受益的地區(qū)，也應(yīng)當(dāng)被視為補(bǔ)償主體。國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)是一個(gè)比較特殊的主體。一方面它屬于國(guó)家管理機(jī)構(gòu)，管理園區(qū)內(nèi)一切行政事務(wù)；另一方面它還擔(dān)負(fù)著對(duì)園區(qū)內(nèi)自然資源的調(diào)查和監(jiān)測(cè)等等任務(wù)，這類生態(tài)環(huán)境服務(wù)也需要大量資金的支持。因此，應(yīng)當(dāng)把國(guó)家管理機(jī)構(gòu)單獨(dú)作為一個(gè)受償主體。因?yàn)閳@區(qū)發(fā)展需要而搬離的企業(yè)，不僅沒有經(jīng)濟(jì)效益，其在經(jīng)濟(jì)上是有損失的，應(yīng)當(dāng)被視為受償主體。學(xué)術(shù)團(tuán)體及環(huán)保機(jī)構(gòu)，對(duì)園區(qū)內(nèi)自然資源進(jìn)行的科學(xué)調(diào)研和相關(guān)環(huán)保工作能給園區(qū)的管理做出貢獻(xiàn)，但是不能直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，也應(yīng)該作為受償主體來對(duì)待。

（二）確定科學(xué)的國(guó)家公園補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

目前N 國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，且不具備靈活穩(wěn)定的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定機(jī)制。因此，應(yīng)盡快建立科學(xué)有效的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并通過完善激勵(lì)機(jī)制，對(duì)生態(tài)建設(shè)、治理和維護(hù)者提供適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)，來加大生態(tài)補(bǔ)償制度的落實(shí)力度。

而生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的研究涉及到社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等各個(gè)不同領(lǐng)域，是自然環(huán)境和人類社會(huì)兩大系統(tǒng)的交叉研究，該研究是一項(xiàng)嚴(yán)謹(jǐn)復(fù)雜的工程?？茖W(xué)確定國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。國(guó)家公園的建設(shè)、治理與維護(hù)受制于國(guó)家公園的生態(tài)補(bǔ)償。生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定的合理性直接決定了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是否可行。國(guó)家公園在維護(hù)生態(tài)環(huán)境的同時(shí)付出了較高的經(jīng)濟(jì)成本，國(guó)家公園在建設(shè)、治理與維護(hù)中，應(yīng)重視補(bǔ)償生態(tài)維護(hù)者的直接投入成本和發(fā)展權(quán)益可能遭受的損失，即發(fā)展機(jī)會(huì)成本。直接投入成本可以直接參考國(guó)家公園當(dāng)?shù)卣Ｗo(hù)生態(tài)環(huán)境方面的財(cái)政支出，發(fā)展機(jī)會(huì)成本的核算依據(jù)可選當(dāng)年的全縣人均農(nóng)林牧漁總產(chǎn)值。實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)那疤岷椭贫ㄑa(bǔ)償額度的依據(jù)是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值評(píng)估，目前常用的評(píng)估方法有“意愿調(diào)查法”“影子工程法”“實(shí)際市場(chǎng)法”“機(jī)會(huì)成本法”等等。結(jié)合現(xiàn)有研究，可以嘗試以下方法：首先將國(guó)家公園生態(tài)系統(tǒng)分為森林、草地和濕地生態(tài)系統(tǒng)，分別對(duì)這三類生態(tài)系統(tǒng)的四大服務(wù)（供給服務(wù)、調(diào)節(jié)服務(wù)、文化服務(wù)和支持服務(wù)）功能的最終服務(wù)價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，需要注意的是為避免重復(fù)計(jì)算，支持服務(wù)屬于中間服務(wù)，其價(jià)值已包含在最終服務(wù)里。由于評(píng)估數(shù)值往往較大，因此，可以把該評(píng)估價(jià)值結(jié)果作為生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的參考上限，以發(fā)展機(jī)會(huì)成本確定的損失作為生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的參考下限；其次，仔細(xì)研究以前的國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和支付意愿進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，從而最終確定合理的生態(tài)補(bǔ)償數(shù)值。

（三）構(gòu)建公眾參與的路徑

國(guó)家公園科學(xué)有效的運(yùn)行離不開公眾的力量，因此，國(guó)家公園的生態(tài)問題也離不開公眾的參與。首先，國(guó)家公園的生態(tài)問題與每一個(gè)園區(qū)內(nèi)的居民息息相關(guān)。園區(qū)內(nèi)居民的生活環(huán)境和人文景觀是保持國(guó)家公園原真性和完整性不可或缺的一個(gè)部分。同時(shí)，園區(qū)內(nèi)的居民也是國(guó)家公園整個(gè)建設(shè)過程中非常重要的利益主體。而園區(qū)內(nèi)的居民絕大部分是當(dāng)?shù)氐纳贁?shù)民族，其中苗族居民最多。要順利實(shí)施相關(guān)生態(tài)環(huán)境法律政策，需要在尊重本民族獨(dú)特的民族風(fēng)俗和生活生產(chǎn)方式的前提下，與園區(qū)內(nèi)少數(shù)民族居民進(jìn)行充分的溝通和交流，尋求一個(gè)園區(qū)管理和居民生活的平衡點(diǎn)，以達(dá)到相關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)最佳的實(shí)施效果。其次，國(guó)家公園的生態(tài)問題是整個(gè)社會(huì)共同的責(zé)任。要真正的建立科學(xué)有效的國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償制度并長(zhǎng)效執(zhí)行，除了園區(qū)居民之外，社會(huì)各界都應(yīng)當(dāng)參與進(jìn)來?？梢酝ㄟ^加強(qiáng)大眾宣傳和政策解讀，及時(shí)回應(yīng)園區(qū)內(nèi)居民和社會(huì)大眾的關(guān)切；搭建國(guó)家公園志愿服務(wù)平臺(tái)，建立志愿者管理制度，鼓勵(lì)園區(qū)內(nèi)居民和社會(huì)大眾參與國(guó)家公園保護(hù)和生態(tài)補(bǔ)償工作；與國(guó)外國(guó)家公園機(jī)構(gòu)、國(guó)內(nèi)外科研機(jī)構(gòu)、大專院校、國(guó)際組織建立良好合作關(guān)系，展開多種形式的合作交流活動(dòng)，建設(shè)成國(guó)內(nèi)知名的科研、教學(xué)、實(shí)習(xí)基地；鼓勵(lì)企業(yè)捐贈(zèng)，引導(dǎo)企業(yè)為生態(tài)補(bǔ)償做貢獻(xiàn)；建立非政府組織，通過生態(tài)信息公開化、公益訴訟程序制度化、環(huán)境決策民主化來落實(shí)公眾參與，從而真正推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償制度有效運(yùn)行。

四、結(jié)語(yǔ)

國(guó)家公園體制改革是一個(gè)系統(tǒng)性的大工程，它包括對(duì)國(guó)家公園法律法規(guī)制度、國(guó)家公園行政管理制度、國(guó)家公園全社會(huì)監(jiān)督制度等方方面面的思考和完善。對(duì)國(guó)家公園生態(tài)補(bǔ)償法律制度的思考，是對(duì)構(gòu)建科學(xué)、合理、統(tǒng)一、高效的國(guó)家公園體制中的一個(gè)很小部分的探討，希望能對(duì)整個(gè)國(guó)家公園體制建設(shè)貢獻(xiàn)一點(diǎn)力量。